農(nóng)作物假、劣種子的檢驗機構(gòu)及其程序分析
——對湖北省黃岡市中級人民法院行政判決書(2016)鄂11行終24號案件的剖析

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(長江大學 a.法學院； b.管理學院， 湖北 荊州 434023)

1 案情介紹

2013年5月3日武穴市工商行政管理局執(zhí)法人員在檢查市場時，發(fā)現(xiàn)劉某經(jīng)營的“奧豐58 F1”棉花種子標簽標注的內(nèi)容與該種子在農(nóng)業(yè)部備案公告的內(nèi)容不相符，涉嫌為假種子。執(zhí)法人員當即扣留49包，后經(jīng)立案調(diào)查查明，劉某共購得“奧豐58 F1”棉花種子2 000包，退1 118包，實購882包，已銷售833包，后召回609包，實際銷售224包，獲利1 871元。武穴市工商行政管理局向武漢市種子管理站發(fā)出協(xié)查函，2013年4月17日，武漢市種子管理站出具了《關(guān)于“武漢田奧農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司”涉案協(xié)助調(diào)查的回復》(以下簡稱《回復》)，認定“奧豐58 F1”棉花種子為假種子。武穴市工商行政管理局根據(jù)《回復》，認為劉某銷售“奧豐58 F1”棉花種子的行為違反了2013年6月29日修訂的《種子法》(以下簡稱舊《種子法》)第四十六條第一款、第二款第(二)項、第五十九條的規(guī)定。作出武工商處字(2013)397號行政處罰書，沒收被依法扣留未銷售的假種子658包，沒收違法所得1 871元，吊銷個體工商戶營業(yè)執(zhí)照，處以14 900元罰款的處罰決定。劉某不服，2013年9月25日申請行政復議，2013年11月22日武穴市人民政府作出武府復議(2013)1號行政復議決定，維持武工商處字(2013)397號行政處罰決定。

劉某不服行政復議決定，向武穴市人民法院起訴，一審法院認為，武穴市工商行政管理局認定劉某銷售的“奧豐58 F1”棉花種子為假、劣種子，依據(jù)的是武漢市種子管理站作出的《回復》，該《回復》作為證據(jù)，缺乏內(nèi)容和形式要件，沒有證明能力，因此武穴市工商行政管理局作出的行政處罰決定缺乏事實依據(jù)，應(yīng)予撤銷。

武穴市工商行政管理局不服一審判決，向黃岡市中級人民法院上訴，請求撤銷一審判決。被上訴人劉某辯稱，武漢市種子管理站不屬于黨政機關(guān)，是事業(yè)單位，不具有出具公文文書的主體資格，《回復》只是單位之間的交流，不產(chǎn)生法律效力。再者，劉某認為武漢市種子管理站作出《回復》后應(yīng)及時通知自己，便于自己充分的行使陳述權(quán)和申辯權(quán)，劉某并未收到通知，認為認定該種子為假種子的程序違法。二審法院認為，根據(jù)舊《種子法》第五十九條規(guī)定，武穴市工商行政管理局具有對其轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)、經(jīng)營假、劣種子進行行政處罰的職權(quán)。根據(jù)湖北省農(nóng)業(yè)廳公布的《湖北省第一批農(nóng)作物種子質(zhì)量檢驗機構(gòu)名單的通知》(以下簡稱《通知》)，武漢市種子管理站具有檢驗農(nóng)作物種子質(zhì)量的資質(zhì)，其根據(jù)武穴市工商行政管理局提供的“奧豐58 F1”棉花種子信息，認定該種子為假種子并作出回復，并不需要通知劉某，劉某主張武漢市種子管理站認定其銷售的種子為假種子程序違法，沒有法律依據(jù)。武穴工商行政管理局立案后告知了劉某其權(quán)利、聽證等法定程序，采納《回復》結(jié)論而作出的行政處罰決定，程序合法，適用法律正確。最終二審法院支持了武穴市工商行政管理局的上訴理由，撤銷了一審判決[1]。

2 值得思考的問題

1) 關(guān)于查處農(nóng)作物假劣種子行政執(zhí)法機關(guān)及其權(quán)限問題。為什么要調(diào)整行政執(zhí)法機關(guān)？

2) 關(guān)于農(nóng)作物假劣種子的檢驗機構(gòu)問題。假劣種子到底應(yīng)當由什么機構(gòu)檢驗？

3) 關(guān)于農(nóng)作物假劣種子檢驗的程序問題。檢驗假劣種子是否必須通知相對人參加？

3 法理分析

3.1 關(guān)于查處農(nóng)作物假劣種子行政執(zhí)法機關(guān)及其權(quán)限問題

舊《種子法》第五十九條：“違反本法規(guī)定，生產(chǎn)、經(jīng)營假、劣種子的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門或者工商行政管理機關(guān)責令停止生產(chǎn)、經(jīng)營，沒收種子和違法所得，吊銷種子生產(chǎn)許可證、種子經(jīng)營許可證或者營業(yè)執(zhí)照，并處以罰款；有違法所得的，處以違法所得五倍以上十倍以下罰款；沒有違法所得的，處以二千元以上五萬元以下罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。”據(jù)此，種子市場上查處假劣種子的行政執(zhí)法主體有農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門或者工商行政管理部門。而新《種子法》第七十五條第一款規(guī)定，“生產(chǎn)經(jīng)營假種子的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門責令停止生產(chǎn)經(jīng)營，沒收違法所得和種子，吊銷種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證；違法生產(chǎn)經(jīng)營的貨值金額不足一萬元的，并處一萬元以上十萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款”。對于生產(chǎn)、經(jīng)營假、劣種子的違法行為，新《種子法》只賦予了縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門的行政處罰權(quán)，并未賦權(quán)工商行政管理機關(guān)[2]。

在本案中，武穴市工商行政管理局對劉某就其經(jīng)營假劣種子一案作出行政處罰，由于該案件發(fā)生在2013年，新《種子法》出臺之前，法不朔及既往，適用的是舊《種子法》的相關(guān)規(guī)定，工商行政管理機關(guān)在其管理的轄區(qū)內(nèi)有行政處罰權(quán)，武穴工商行政管理局針對劉某經(jīng)營假劣種子的違法行為，依據(jù)舊《種子法》的相關(guān)規(guī)定作出的行政處罰符合法律規(guī)定，具有法律效力。

舊《種子法》賦予工商行政管理部門種子查處職權(quán)，立法本意主要是為了查處種子無證經(jīng)營問題。而種子問題具有專業(yè)性強、危害性大等特點，既賦予農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門，又賦予工商行政管理部門職權(quán)進行查處，勢必造成職責不清、相互推諉的執(zhí)法混亂問題。為此，《種子法》在修訂時為防止種子市場監(jiān)管部門職責不清、執(zhí)法相互推諉、影響執(zhí)法效率等情況發(fā)生，只賦予了農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門種子查處職權(quán)，以便于明確職責，加強執(zhí)法力度。此番修改是行政執(zhí)法專業(yè)化的具體體現(xiàn)，也是行政類法律法規(guī)修改的必然趨勢。

3.2 關(guān)于農(nóng)作物假劣種子的檢驗機構(gòu)問題

新《種子法》第四十七條第一款規(guī)定，“農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門應(yīng)當加強對種子質(zhì)量的監(jiān)督檢查。種子質(zhì)量管理辦法、行業(yè)標準和檢驗方法，由國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門制定”。第四十八條第一款規(guī)定，“農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門可以委托種子質(zhì)量檢驗機構(gòu)對種子質(zhì)量進行檢驗”。對于種子質(zhì)量問題，農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門可以委托專門的種子質(zhì)量檢驗機構(gòu)進行檢測，而具體如何檢驗，相關(guān)規(guī)定由國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門制定。2013年12月31日農(nóng)業(yè)部修訂的《農(nóng)作物種子質(zhì)量檢驗機構(gòu)考核管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)第二條第二款規(guī)定，“農(nóng)業(yè)部和省、自治區(qū)、直轄市人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門是檢驗機構(gòu)的考核機關(guān)。省級以上人民政府有關(guān)主管部門依法設(shè)置的檢驗機構(gòu)由農(nóng)業(yè)部考核；其他檢驗機構(gòu)由所在地省級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門考核”。省級人民政府農(nóng)業(yè)主管部門能依法設(shè)置種子檢驗機構(gòu)，依法設(shè)置的種子檢驗機構(gòu)可以接受農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門委托完成種子質(zhì)量檢驗工作，對應(yīng)其作出的相關(guān)檢驗文件具有法律效力[3]。

結(jié)合本案，舊《種子法》第四十四條規(guī)定，“農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門可以委托種子質(zhì)量檢驗機構(gòu)對種子質(zhì)量進行檢驗。承擔種子質(zhì)量檢驗的機構(gòu)應(yīng)當具備相應(yīng)的檢測條件和能力，并經(jīng)省級以上人民政府有關(guān)主管部門考核合格”。因此，武漢市種子質(zhì)量監(jiān)督檢驗站屬于《通知》設(shè)立第一批具備農(nóng)作物種子質(zhì)量檢驗資質(zhì)的5家機構(gòu)之一，武漢市種子管理站是其法人單位，以武漢市種子管理站名義作出《回復》屬于依法設(shè)立的專業(yè)檢驗機構(gòu)作出的鑒定意見。武漢市種子管理站對武穴市工商行政管理局發(fā)出的協(xié)查函，要求對劉某銷售種子的質(zhì)量問題進行檢驗，屬于部門之間的協(xié)助委托，武漢市種子管理局有檢驗的資質(zhì)，能對種子質(zhì)量問題進行專業(yè)科學的檢驗，其作出的鑒定意見，出具的《回復》主體合法，也符合相應(yīng)的形式要求，具有證明能力。一審法院認定《回復》作為證據(jù)，缺乏內(nèi)容和形式要件，沒有證明能力，證據(jù)認定錯誤。二審法院認定“武漢市種子管理站根據(jù)武穴市工商行政管理局提供的涉案棉種“奧豐58 F1”信息，認為該種子“品種與標簽標注不符”，按照舊《種子法》第四十六條的規(guī)定可認定為假種子,作出協(xié)查回復”，并不需要通知劉某參加，程序合法，適用法律正確。其實，新《種子法》也沒有規(guī)定在檢驗、鑒定中需要通知相對人參加，為此，黃岡市中級人民法院的判決準確地體現(xiàn)了法律的規(guī)定。

關(guān)于農(nóng)作物種子鑒定檢驗機構(gòu)，可以分為種子企業(yè)內(nèi)部檢驗機構(gòu)和為社會公眾承擔種子質(zhì)量檢驗的中立機構(gòu)。農(nóng)業(yè)部門設(shè)立的檢驗機構(gòu)，接受政府、企業(yè)、各界群眾和司法機關(guān)等委托的監(jiān)督、鑒定和仲裁檢驗等[4]。經(jīng)營者設(shè)立的種子檢驗機構(gòu)，負責對其生產(chǎn)、經(jīng)營的種子質(zhì)量進行檢驗。農(nóng)業(yè)部門設(shè)立的檢驗機構(gòu)作出的無論是肯定性結(jié)論還是否定性結(jié)論，因其具有法定性[5]，具有更強的證明力。所以是行政機關(guān)、司法機關(guān)、仲裁機構(gòu)作出決定的重要證據(jù)。生產(chǎn)商、經(jīng)營者設(shè)立的農(nóng)作物種子檢驗機構(gòu)，主要是服務(wù)于企業(yè)內(nèi)部，是為了保證種子銷售的質(zhì)量，保障企業(yè)的經(jīng)濟效益[6]。因其不具有公正性和法定性，只能供參考。

3.3 關(guān)于農(nóng)作物假劣種子檢驗的程序問題

針對農(nóng)作物假劣種子檢驗程序，我國有統(tǒng)一的國家標準，1998年修訂了最新農(nóng)作物種子檢驗規(guī)程總則GB/T 3543.1—1995。其中對農(nóng)作物種子扦樣、凈度分析、發(fā)芽試驗、真實性和品種純度鑒定、水分測定、其他項目檢驗、數(shù)值修約規(guī)則進行了詳細的規(guī)定。至于檢驗結(jié)論是否具有證明效力，關(guān)鍵看證據(jù)是否具有合法性、關(guān)聯(lián)性、客觀性。2002年6月4日最高人民法院審判委員會第1 224次會議通過的《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第三十九條第一款規(guī)定，“當事人應(yīng)當圍繞證據(jù)的關(guān)聯(lián)性、合法性和真實性，針對證據(jù)有無證明效力以及證明效力大小，進行質(zhì)證”。農(nóng)作物種子檢驗結(jié)果，是鑒定人接受委托，運用自己的專門知識或技能，對案件中某些專門性問題進行分析、判斷后所作出的結(jié)論性意見[7]。只要具有鑒定資質(zhì)，符合證據(jù)的合法性、關(guān)聯(lián)性、客觀性原則，就具有法定的證明效力。

本案中，漢市種子管理站經(jīng)過對“奧豐58 F1”棉花種子檢測，向武穴工商行政管理局作出了《回復》，認為“奧豐58 F1”棉花種子是假種子。根據(jù)《通知》，武漢市種子管理站在名單通知之列，有農(nóng)作物種子質(zhì)量檢驗資質(zhì)，具有提供證據(jù)的主體資格。同時，是根據(jù)工商局提供的劉某經(jīng)營的“奧豐58 F1”棉花種子及其包裝，對照農(nóng)業(yè)部發(fā)布的關(guān)于該種子的備案公告作出的鑒定，符合證據(jù)“三性”要求，具有證明能力。至于行政相對人提出鑒定機構(gòu)沒有通知相對人參加，并沒有法律依據(jù)。如果劉某對鑒定結(jié)論有異議，可以要求鑒定人員出庭質(zhì)證，或提出由法院另行指定鑒定機構(gòu)重新鑒定。

[1]中華人民共和國最高人民法院.劉新華與武穴市工商行政管理局行政處罰二審行政判決書[EB/OL].2016-08-09,http://wenshu.court.gov.cn/content/content?DocID=dc8aab09-c9f8-4e09-950b-6194c983d0b2&KeyWord=%EF%BC%882016%EF%BC%89%E9%84%8211%E8%A1%8C%E7%BB%8824%E5%8F%B7.

[2]李酉珺.試論基層種子行政執(zhí)法存在的問題及對策[J].種子,2015,34(4):125-126.

[3]張旭.種子質(zhì)量檢驗機構(gòu)的法律責任[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè),2014(2):108.

[4]汪發(fā)元,劉曉雪,徐輝.種子法規(guī)范理論與實務(wù)[M].中國農(nóng)業(yè)出版社,2014:114.

[5]陳西.陜西省基層種子質(zhì)量檢驗機構(gòu)建設(shè)探討[J].種子,2016,35(4):130-133.

[6]崔書會.種子質(zhì)檢機構(gòu)質(zhì)量檢驗的三種類型及其特點[J].種子世界,2011(6):9-10.

[7]蘇青.鑒定意見概念之比較與界定[J].法律科學(西北政法大學學報),2016(1):154-161.