秦紅霞

(南京森林警察學(xué)院 南京，210032)稿件運(yùn)行過(guò)程

淺析我國(guó)加強(qiáng)CITES公約研究的必要性

秦紅霞

(南京森林警察學(xué)院 南京，210032)稿件運(yùn)行過(guò)程

CITES公約；履約；公約研究

CITES公約是旨在防止瀕危物種因國(guó)際貿(mào)易而滅絕的強(qiáng)勢(shì)國(guó)際公約，積極履行公約對(duì)維護(hù)生物多樣性和國(guó)家利益都具有重要意義。CITES公約及其事務(wù)信息量大、涉及面廣、工作量大，我國(guó)履約工作需基于公約研究；公約的決定、理念和影響力處于不斷演化的進(jìn)程，我國(guó)積極促進(jìn)公約的健康發(fā)展需加強(qiáng)公約研究；公約事務(wù)與我國(guó)利益攸關(guān)，我國(guó)積極、主動(dòng)地參與公約事務(wù)，維護(hù)國(guó)家利益，需要加強(qiáng)公約研究。自加入公約以來(lái)，我國(guó)已逐步形成穩(wěn)定的履約法律法規(guī)體系和履約機(jī)構(gòu)體系，履約水平不斷提升，如今有能力也有必要轉(zhuǎn)變理念，從對(duì)公約的亦步亦趨式跟隨轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)參與或主導(dǎo)公約規(guī)則的制定，積極影響公約的發(fā)展。這一轉(zhuǎn)變需要我國(guó)對(duì)公約及其事務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)、深入的研究。

為確保野生動(dòng)植物的國(guó)際貿(mào)易不致威脅到物種的持續(xù)生存，CITES公約(The Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora)于1973年簽署，1975年正式生效。在人類(lèi)干預(yù)自然的能力持續(xù)增強(qiáng)，生物多樣性面臨危機(jī)的時(shí)代，該公約符合歷史的潮流和需求，應(yīng)得到積極、有效的履行。實(shí)際上，CITES公約被稱(chēng)為“帶牙齒的公約”，是野生動(dòng)植物保護(hù)領(lǐng)域最強(qiáng)勢(shì)的國(guó)際公約，對(duì)締約國(guó)具有較強(qiáng)的約束力。CITES公約的約束力不局限于野生動(dòng)植物的進(jìn)出口，而以此為基點(diǎn)延伸開(kāi)去，對(duì)締約國(guó)的立法、執(zhí)法等相關(guān)國(guó)內(nèi)事務(wù)也提出了一系列要求，并且涉足范圍正在進(jìn)一步擴(kuò)大，其影響力和約束力正在進(jìn)一步提升。對(duì)履約不力的國(guó)家，CITES公約還能夠?qū)嵤┵Q(mào)易制裁，如2015～2016兩年間索馬里、所羅門(mén)群島、老撾、安哥拉等國(guó)就曾因沒(méi)有及時(shí)提交國(guó)家報(bào)告或者“國(guó)家象牙行動(dòng)計(jì)劃”受到貿(mào)易制裁[1]，其經(jīng)濟(jì)利益受到影響。

積極履行CITES公約對(duì)維護(hù)生物多樣性和國(guó)家利益都具有重要意義。作為負(fù)責(zé)任的資源大國(guó)和資源利用大國(guó)，我國(guó)更應(yīng)以積極、主動(dòng)的姿態(tài)履行公約，參與公約事務(wù)。但CITES公約不是簡(jiǎn)單的國(guó)際貿(mào)易控制規(guī)定，而是一個(gè)復(fù)雜多元、不斷演化的綜合系統(tǒng)，積極履約必須以對(duì)公約的了解和掌握為基礎(chǔ)，因此，我國(guó)有必要加強(qiáng)CITES公約研究。

1 CITES公約復(fù)雜多元的龐大體系使我國(guó)有必要對(duì)公約進(jìn)行研究

1.1 CITES公約已經(jīng)形成一個(gè)復(fù)雜多元的綜合系統(tǒng)，公約事務(wù)信息量大、涉及面廣、工作量大

從成員國(guó)數(shù)量來(lái)看，目前公約有183個(gè)締約方，包括182個(gè)締約國(guó)和作為經(jīng)濟(jì)一體化組織加入的歐盟。公約成員的數(shù)量越多，公約面臨的國(guó)家差異性及其帶來(lái)的問(wèn)題和困難就越大，體現(xiàn)在語(yǔ)言、法律、思維模式、能力、訴求等不同方面。其中歐盟(經(jīng)濟(jì)一體化組織)不同于其他締約方(國(guó)家)的成員身份加劇了成員之間的差異性。

從公約管制物種來(lái)看，公約3個(gè)附錄所列物種達(dá)35 000余種。這些物種的科學(xué)數(shù)據(jù)，保護(hù)、利用和管理等相關(guān)數(shù)據(jù)和信息是難以想象的數(shù)字。

從締約國(guó)大會(huì)形成的正式文件來(lái)看，2013年出版的《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約正式文件匯編》(大16開(kāi)本)收錄的公約文本、有效決議、有效決定等的英文版共計(jì)455頁(yè)，相應(yīng)的中文版共計(jì)351頁(yè)。

從文件內(nèi)容來(lái)看，除進(jìn)出口貿(mào)易的規(guī)范外，公約還涉及物種保護(hù)、物種管理、相關(guān)立法和執(zhí)法、相關(guān)合作、財(cái)務(wù)、科學(xué)事務(wù)等各種不同事務(wù)。公約已經(jīng)不限于通過(guò)管制野生動(dòng)植物及其制品的進(jìn)出口來(lái)避免物種不因國(guó)際貿(mào)易而滅絕，其努力還包括調(diào)查物種資源、實(shí)施保護(hù)、管理市場(chǎng)、打擊犯罪、國(guó)際合作等巨大的工作量。

從單個(gè)物種來(lái)看，如果成為公約重點(diǎn)關(guān)注的物種，那么圍繞該物種展開(kāi)的工作是難以估量的。以受到高度關(guān)注的非洲象(Loxodontaafricana)為例，非洲象在不同分布國(guó)的種群情況、偷獵情況、管理情況、走私情況、執(zhí)法情況、貿(mào)易回顧、列附錄問(wèn)題等受到公約、眾多締約方、各種政府間和非政府間組織以及媒體等的關(guān)注，消耗了各方巨大的人力、物力和財(cái)力，與象牙貿(mào)易和走私相關(guān)度較高的國(guó)家更是如此。

從履約機(jī)構(gòu)來(lái)看，公約要求每個(gè)締約方分別建立一個(gè)管理機(jī)構(gòu)和科學(xué)機(jī)構(gòu)來(lái)履行公約。我國(guó)專(zhuān)門(mén)成立了“中華人民共和國(guó)瀕危物種進(jìn)出口管理辦公室”(簡(jiǎn)稱(chēng)瀕管辦)作為公約的管理機(jī)構(gòu)，成立了“中華人民共和國(guó)瀕危物種科學(xué)委員會(huì)”(簡(jiǎn)稱(chēng)瀕科委)作為科學(xué)機(jī)構(gòu)，編制共30余人。但是履約工作絕不僅限于公約的管理機(jī)構(gòu)和科學(xué)機(jī)構(gòu)，瀕危物種的保護(hù)、利用和管理工作實(shí)際上是林業(yè)、農(nóng)業(yè)、公安、海關(guān)、工商等部門(mén)共同承擔(dān)的職責(zé)，所有這些相關(guān)部門(mén)在共同履行CITES公約。

再?gòu)?年1次的締約國(guó)大會(huì)來(lái)看公約的工作規(guī)模。2013年召開(kāi)的第16屆締約國(guó)大會(huì)為期12 d，952位締約方代表、568位觀察員，共計(jì)1 520人參加了會(huì)議[2]；該屆會(huì)議日程和工作文件達(dá)90余個(gè)(不包括附件)[3]，關(guān)于附錄變動(dòng)的提案71個(gè)[4]，各類(lèi)信息文件55個(gè)[5]。2016年召開(kāi)的第17屆締約國(guó)大會(huì)為期11 d，1 179位締約方代表、510位觀察員，共計(jì)1 689人參加了會(huì)議[6]；該屆會(huì)議日程和工作文件達(dá)125個(gè)(不包括附件)[7]，關(guān)于附錄變動(dòng)的提案71個(gè)[8]，各類(lèi)信息文件97個(gè)[9]。

1.2 CITES公約的復(fù)雜多元性使我國(guó)有必要對(duì)其進(jìn)行研究

鑒于公約事務(wù)龐大繁雜的信息量，對(duì)公約目的、影響公約的因素、公約發(fā)展趨勢(shì)、公約運(yùn)行機(jī)制、公約政策和措施、履約管理等的理解和掌握需要基于公約研究；由于公約事務(wù)涉及面廣，履約工作不是簡(jiǎn)單的附錄物種進(jìn)出口貿(mào)易控制和管理，而涉及各締約國(guó)相關(guān)立法、執(zhí)法、野生動(dòng)植物的保護(hù)和管理乃至外交、國(guó)內(nèi)外宣傳和教育等不同部門(mén)和領(lǐng)域，我國(guó)用以指導(dǎo)林業(yè)、農(nóng)業(yè)、海關(guān)、公安等實(shí)際履約部門(mén)具體工作的野生動(dòng)植物保護(hù)理念、履約理念以及履約策略、方法和實(shí)踐需要基于公約研究。

2 CITES公約的不斷演化加強(qiáng)了我國(guó)研究公約的必要性和積極意義

2.1 公約附錄、決議、決定在演化

CITES公約不是一成不變的國(guó)際約定，隨著物種情況、保護(hù)理念和國(guó)際形勢(shì)的變化，公約相應(yīng)的附錄情況、利用措施等會(huì)發(fā)生相應(yīng)變化。變化集中體現(xiàn)在3年1次的締約國(guó)大會(huì)，期間締約國(guó)對(duì)公約附錄、決議、決定等作出修改、新增或刪除，以保持公約對(duì)物種多樣性維護(hù)的現(xiàn)實(shí)意義。以公約決議為例，2016年召開(kāi)的第17屆締約國(guó)會(huì)議大會(huì)廢除了原90個(gè)決議中的5個(gè)，修訂了27個(gè)，同時(shí)新增了12個(gè)，變動(dòng)率達(dá)48.9%[10]。部分主題在不同的會(huì)議中多次經(jīng)過(guò)討論和修改，并反映在歷屆不同的決議中，如關(guān)于“可辨認(rèn)部分和衍生物的貿(mào)易”這一事項(xiàng)在第一、第二、第四、第五、第六、第七和第九屆締約國(guó)大會(huì)中都受到關(guān)注，體現(xiàn)在不同的決議中，并在第16屆會(huì)議上成為修改該主題決議的基礎(chǔ)和參考[11]。

決議的修改絕不是文本上的文字游戲，而是意味著具體履約事務(wù)及其措施的調(diào)整，或者公約演化方向的微調(diào)，對(duì)締約方來(lái)說(shuō)利益攸關(guān)。

2.2 公約的理念和精神在演化

公約的演化不僅體現(xiàn)在具體事務(wù)上，還體現(xiàn)在影響公約發(fā)展方向的理念上。根據(jù)公約的官方網(wǎng)站以及在決議等中的陳述，公約的目的在于確保野生動(dòng)植物不因國(guó)際貿(mào)易而滅絕(Its aim is to ensure that international trade in specimens of wild animals and plants does not threaten their survival.)[12]，追求的是野生動(dòng)植物資源的可持續(xù)利用，但近年來(lái)停止利用、禁止貿(mào)易的呼聲較高，致使公約的精神面臨分歧。公約前秘書(shū)長(zhǎng)尤金·拉龐特(Eugene Lapointe)曾指出如今對(duì)保護(hù)物種和列附錄的關(guān)系存在廣泛誤讀，很多人把物種列入附錄(意味著限制利用或禁止利用)解讀為保護(hù)，反之把物種從附錄中降級(jí)或者刪除(意味著可以利用或控制下利用)解讀為會(huì)驅(qū)之至滅絕狀態(tài)是不對(duì)的[13]。正如尤金所言，當(dāng)前野生動(dòng)植物保護(hù)領(lǐng)域存在不同的保護(hù)理念和保護(hù)方法，有觀點(diǎn)主張不加任何利用的絕對(duì)保護(hù)，有觀點(diǎn)認(rèn)為絕對(duì)保護(hù)未必對(duì)物種有利，支持控制下的利用。

近年來(lái)對(duì)物種保護(hù)的不同主張尤其體現(xiàn)在非洲象這一物種上。在保護(hù)非洲象的同一目標(biāo)下，部分國(guó)家提出應(yīng)開(kāi)啟象牙合法貿(mào)易，部分國(guó)家提出在禁止國(guó)際象牙貿(mào)易的基礎(chǔ)上進(jìn)一步禁止國(guó)內(nèi)貿(mào)易，2種意見(jiàn)在締約國(guó)大會(huì)上的交鋒結(jié)果演變成公約意志。非洲象是旗艦型物種，是CITES公約、政府間和非政府間組織、媒體以及廣大民眾的關(guān)注焦點(diǎn)，公約在這一物種的保護(hù)方式上體現(xiàn)的理念將會(huì)進(jìn)一步影響到其他物種。作為多數(shù)意志的體現(xiàn)，公約的理念和精神處于開(kāi)放的變化進(jìn)程。

2.3 公約的影響力在演化

CITES公約影響力的擴(kuò)大主要體現(xiàn)在公約逐漸得到了聯(lián)合國(guó)、其他政府間組織、國(guó)際公約和締約國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的認(rèn)可、合作和支持。聯(lián)合國(guó)2015年通過(guò)了“打擊野生動(dòng)植物的非法販運(yùn)”決議，高度評(píng)價(jià)CITES公約為打擊犯罪所提供的法律框架以及發(fā)揮的積極作用，稱(chēng)其“處于貿(mào)易、環(huán)境和發(fā)展的十字路口，促進(jìn)生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)使用”，敦促其“繼續(xù)為當(dāng)?shù)厝嗣駧?lái)實(shí)在的惠益，確保不讓瀕危物種進(jìn)入國(guó)際貿(mào)易”，并敦促尚未成為締約國(guó)的國(guó)家加入公約，另外把公約的通過(guò)之日定為“世界野生動(dòng)植物日”[14]，充分表現(xiàn)了對(duì)CITES公約的肯定和支持。CITES公約還努力加強(qiáng)與其他政府間組織和公約等的合作，譬如與國(guó)際刑警組織、聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問(wèn)題辦公室、世界銀行、世界海關(guān)組織這四大國(guó)際機(jī)構(gòu)組成了“打擊野生動(dòng)物犯罪的國(guó)際聯(lián)盟”、與《生物多樣性公約》達(dá)成合作、致力于聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)相關(guān)計(jì)劃等。CITES公約正致力于走出公約本身的范疇，已經(jīng)取得了顯著成就，并還在繼續(xù)努力。

2.4 公約的最新進(jìn)展

公約的最新進(jìn)展集中體現(xiàn)在2016年下半年在南非約翰內(nèi)斯堡召開(kāi)的第17次締約國(guó)大會(huì)，大會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)了公約影響力和約束力的延伸及加強(qiáng)。

從物種管控范圍來(lái)看，大會(huì)延續(xù)了公約保護(hù)“脆弱”(vulnerable)物種的宗旨和決心，一直以來(lái)備受關(guān)注的印度穿山甲(Maniscrassicaudata)、菲律賓穿山甲(Manisculionensis)等8種穿山甲升列附錄Ⅰ；繼長(zhǎng)鰭真鯊(Carcharhinuslongimanus)、路氏雙髻鯊(Sphyrnalewini)和前口蝠鲼屬所有種(Mantaspp.)，鐮狀真鯊(Carcharhinusfalciformis)、長(zhǎng)尾鯊屬所有種(Alopiasspp.)和蝠鲼屬所有種(Mobulaspp.)增列附錄Ⅱ；在各種力量和考量的博弈下，處于焦點(diǎn)中心的非洲象的附錄現(xiàn)狀保持不變，但建議各國(guó)作為緊急事件，采取所有必要的立法、管理和執(zhí)法措施，關(guān)閉本國(guó)國(guó)內(nèi)助力于盜獵和非法貿(mào)易的象牙原牙及制品的商業(yè)貿(mào)易市場(chǎng)等。在植物方面，本次大會(huì)列入附錄的物種達(dá)260余種，多為用材和觀賞植物，與我國(guó)木材和花卉園藝行業(yè)關(guān)系密切，如黃檀屬所有種(Dalbergiaspp.)、刺猬紫檀(Pterocarpuserinaceus)和古夷蘇木屬(Guibourtiaspp.)3個(gè)種、酒瓶蘭屬(Beaucarneaspp.)所有種列入了附錄II。

從公約事務(wù)的范圍來(lái)看，公約雖然名為“野生動(dòng)植物物種國(guó)際貿(mào)易公約”，顧名思義的話(huà)，本質(zhì)上是規(guī)范國(guó)際貿(mào)易的公約，實(shí)際上其影響力早就延伸到各國(guó)的立法、執(zhí)法、宣傳、市場(chǎng)等不同方面，本次大會(huì)根據(jù)野生動(dòng)植物犯罪的新形勢(shì)納入了打擊犯罪、保護(hù)物種的新舉措。譬如，近年來(lái)大量野生動(dòng)植物非法貿(mào)易通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行，不僅成本低、方便快捷，還具有隱蔽性高的優(yōu)勢(shì)，面對(duì)這一形勢(shì)，本次大會(huì)從立法、技術(shù)、可支持力量等方面著眼，對(duì)各國(guó)以及相關(guān)組織和機(jī)構(gòu)提出了要求，加強(qiáng)打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪工作；認(rèn)識(shí)到腐敗現(xiàn)象在野生動(dòng)植物貿(mào)易，尤其是有組織野生動(dòng)植物犯罪中往往扮演的重要角色，本次大會(huì)敦促各締約方采取各種措施抵制腐??；注意到部分國(guó)家存在鑒定需求，公約對(duì)各國(guó)的鑒定實(shí)驗(yàn)室情況進(jìn)行了調(diào)查，并將致力于通過(guò)推行全球性質(zhì)量體系和管理體系的方式實(shí)現(xiàn)其影響力，打擊犯罪。

從履約事務(wù)來(lái)看，履約要求進(jìn)一步細(xì)化、規(guī)范化、可操作化，使公約的約束力趨強(qiáng)，對(duì)締約國(guó)的要求趨高。締約國(guó)大會(huì)上各國(guó)、各方就履約過(guò)程中的困難、問(wèn)題、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)進(jìn)行交流，探討、制定出更好的履約方案，履約要求的細(xì)化、規(guī)范化和可操作化是自然的結(jié)果。本次會(huì)議對(duì)國(guó)家報(bào)告、象貿(mào)易、虎(Pantheratigris)貿(mào)易、履約和執(zhí)法問(wèn)題、生計(jì)等問(wèn)題做了進(jìn)一步修訂和規(guī)范，對(duì)非法貿(mào)易和沒(méi)收標(biāo)本的處理、代表支助項(xiàng)目等問(wèn)題做了專(zhuān)門(mén)的可操作性規(guī)范。

2.5 CITES公約的演化加強(qiáng)了公約研究的必要性和意義

公約不是一成不變的公約，其目的、運(yùn)行機(jī)制、政策、措施、影響力等都處于演化的進(jìn)程，演進(jìn)的方向因情況而異，為各方力量在公約事務(wù)和利益上的博弈提供了空間。我國(guó)作為與公約事務(wù)密切相關(guān)的締約國(guó)，應(yīng)進(jìn)一步研究公約及其事務(wù)，在熟悉、了解、擅長(zhǎng)公約事務(wù)的基礎(chǔ)上，以積極主動(dòng)的姿態(tài)參與公約事務(wù)，努力在公約的演化過(guò)程中起到正向促進(jìn)作用，促進(jìn)公約的健康發(fā)展，使其始終服務(wù)于物種多樣性的維護(hù)，同時(shí)維護(hù)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益和國(guó)家安全。

3 我國(guó)積極履約的現(xiàn)實(shí)需要進(jìn)一步加強(qiáng)我國(guó)研究公約的必要性

CITES公約通過(guò)列附錄名單的方式對(duì)物種進(jìn)行國(guó)際貿(mào)易的管制：附錄I物種禁止商業(yè)性貿(mào)易，附錄II物種可在公約的嚴(yán)格管理下進(jìn)行貿(mào)易。所有附錄物種的進(jìn)出口(包括商業(yè)和非商業(yè)進(jìn)出口)需要經(jīng)過(guò)公約管理機(jī)構(gòu)的許可，并向公約秘書(shū)處匯報(bào)。通過(guò)各締約國(guó)的報(bào)告，全球?yàn)l危物種的資源利用情況趨于公開(kāi)化、透明化。公約認(rèn)為需要了解的其他信息，可通過(guò)國(guó)家報(bào)告、問(wèn)卷調(diào)查等方式搜集，如有締約方提出履約存在物種鑒定困難的問(wèn)題，秘書(shū)處即通過(guò)問(wèn)卷的方式對(duì)各國(guó)鑒定實(shí)驗(yàn)室的狀況進(jìn)行了不完全調(diào)查，并據(jù)此給出了解決問(wèn)題的建議性方案[15]，將來(lái)有望建立起全球性的鑒定機(jī)構(gòu)及管理體系。在這樣的國(guó)際視野下，各締約國(guó)的物種情況、利用情況、執(zhí)法情況等也趨于透明化、公開(kāi)化。通過(guò)公約的投票表決機(jī)制，各締約國(guó)對(duì)他國(guó)的相關(guān)事務(wù)擁有了一定的話(huà)語(yǔ)權(quán)，同時(shí)也相應(yīng)地失去了對(duì)本國(guó)相關(guān)事務(wù)的絕對(duì)決定權(quán)。中國(guó)是野生動(dòng)植物資源大國(guó)，也是野生動(dòng)植物資源利用大國(guó)，經(jīng)濟(jì)和文化對(duì)野生動(dòng)植物資源的依賴(lài)比例較大，如我國(guó)傳統(tǒng)中醫(yī)藥依賴(lài)動(dòng)植物資源，諸多食材和工藝品原材料來(lái)自野生動(dòng)植物。因此，公約事務(wù)與我國(guó)利益密切相關(guān)。

在人口有限、對(duì)野生動(dòng)植物利用力度有限的年代，我國(guó)人民利用自然的能力和智慧值得驕傲；到了物種多樣性受到威脅的時(shí)代，對(duì)自然資源的利用則需節(jié)制。在野生動(dòng)植物保護(hù)和利用的問(wèn)題上，我國(guó)一向反對(duì)非法貿(mào)易，堅(jiān)持科學(xué)利用、可持續(xù)利用，甚至走得更遠(yuǎn)，在物種保護(hù)上承擔(dān)了更多的義務(wù)。譬如，盡管犀牛(Rhinocerotidae)角具有重要的中藥藥用價(jià)值，虎骨具有千百年傳統(tǒng)的保健價(jià)值，我國(guó)早在1993年就非但禁止了犀牛角和虎骨的進(jìn)出口，而且超越公約對(duì)國(guó)際貿(mào)易的限制范圍，進(jìn)一步禁止了國(guó)內(nèi)貿(mào)易。為打擊非洲象盜獵和象牙非法貿(mào)易，我國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平和美國(guó)時(shí)任總統(tǒng)奧巴馬共同向世界承諾將進(jìn)一步限制非洲象牙的國(guó)際貿(mào)易，逐步停止其國(guó)內(nèi)貿(mào)易，并于2016年底兌現(xiàn)了承諾：國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了關(guān)于有序停止商業(yè)性加工銷(xiāo)售象牙及制品活動(dòng)的通知，要求“2017年3月31日前先行停止一批象牙定點(diǎn)加工單位和定點(diǎn)銷(xiāo)售場(chǎng)所的加工銷(xiāo)售象牙及制品活動(dòng)，2017年12月31日前全面停止”[16]，將在世界范圍內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)象牙的全面國(guó)內(nèi)禁貿(mào)。我國(guó)對(duì)犀牛角、虎骨和象牙的禁貿(mào)彰顯了我國(guó)保護(hù)瀕危物種的強(qiáng)烈意愿和堅(jiān)定決心，同時(shí)不可否認(rèn)的是，也帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)損失和文化損失。虎、犀牛、大象之外，CITES公約還有諸多重點(diǎn)關(guān)注物種與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和文化密切相關(guān)，如穿山甲、鯊魚(yú)、紅木、沉香(Aquilariaspp.)等。

因此，公約事務(wù)與我國(guó)利益攸關(guān)，同時(shí)也與其他相關(guān)資源國(guó)和利用國(guó)利益攸關(guān)，本著對(duì)我國(guó)和其他相關(guān)國(guó)家利益負(fù)責(zé)的態(tài)度，我國(guó)需加強(qiáng)對(duì)公約事務(wù)的研究工作，努力做出科學(xué)、明智的決定，引領(lǐng)履約工作的正確方向。

4 我國(guó)加強(qiáng)公約研究，積極參與公約事務(wù)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

我國(guó)于1981年正式加入CITES公約，并根據(jù)要求設(shè)立了CITES公約管理機(jī)構(gòu)和科學(xué)機(jī)構(gòu)，表明了我國(guó)積極履約的政治意愿和態(tài)度。經(jīng)過(guò)35年的努力，我國(guó)已經(jīng)形成相對(duì)穩(wěn)定的履約體系，能夠滿(mǎn)足履約要求。

4.1 我國(guó)現(xiàn)有的履約法律法規(guī)體系及進(jìn)展

CITES公約要求締約國(guó)制定并實(shí)施適當(dāng)?shù)膰?guó)家法律來(lái)保障公約得以履行，實(shí)現(xiàn)公約締結(jié)之目的。為此公約于1982年建立了CITES國(guó)家立法項(xiàng)目，向締約國(guó)提供法律分析和援助，促進(jìn)締約國(guó)相關(guān)法律的出臺(tái)[11]。根據(jù)各國(guó)向秘書(shū)處匯報(bào)的法律法規(guī)情況，公約對(duì)締約國(guó)進(jìn)行評(píng)估，將其分為“一類(lèi)立法國(guó)家”、“二類(lèi)立法國(guó)家”和“三類(lèi)立法國(guó)家”，對(duì)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)規(guī)范瀕危野生動(dòng)植物進(jìn)出口管理活動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)法律的國(guó)家(非“一類(lèi)”國(guó)家)考慮啟動(dòng)貿(mào)易制裁。以國(guó)家立法為基點(diǎn)來(lái)履行公約一直是公約的追求和工作重點(diǎn)，2008～2013年、2008～2020年的戰(zhàn)略展望都將“締約國(guó)通過(guò)適當(dāng)?shù)恼摺⒘⒎ê统绦騺?lái)履行公約義務(wù)”列入目標(biāo)的第一條[11]。

我國(guó)1988年頒布的《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》把履行CITES公約寫(xiě)入了法律，規(guī)定進(jìn)出口CITES公約所涉野生動(dòng)植物或者其產(chǎn)品，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院野生動(dòng)物行政主管部門(mén)或者國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，并取得國(guó)家瀕危物種進(jìn)出口管理機(jī)構(gòu)核發(fā)的允許進(jìn)出口證明書(shū)，以立法的形式確定了CITES公約的地位、直接履約機(jī)構(gòu)以及履約機(jī)構(gòu)層面的野生動(dòng)物進(jìn)出口管理方法。從國(guó)內(nèi)來(lái)看，以《野生動(dòng)物保護(hù)法》為主，《森林法》、《野生植物保護(hù)條例》和《刑法》相關(guān)規(guī)定為輔，我國(guó)已經(jīng)形成了野生動(dòng)植物保護(hù)的法律法規(guī)體系。從公約要求來(lái)看，我國(guó)缺乏專(zhuān)門(mén)規(guī)范瀕危野生動(dòng)植物進(jìn)出口管理活動(dòng)的專(zhuān)項(xiàng)法律，只能列為“二類(lèi)立法國(guó)家”。以滿(mǎn)足履約要求為直接動(dòng)力，2006年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)瀕危野生動(dòng)植物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》。我國(guó)最終形成了較為完整的瀕危物種進(jìn)出口管理和履約的法律法規(guī)體系，經(jīng)公約認(rèn)定，上升為“一類(lèi)立法國(guó)家”。

另外，我國(guó)于2016年完成了《野生動(dòng)物保護(hù)法》的修訂。修訂后的《野生動(dòng)物保護(hù)法》指定瀕管辦負(fù)責(zé)制定、調(diào)整和公布CITES公約禁止或限制貿(mào)易的野生動(dòng)物及其制品名錄，列入該名錄的野生動(dòng)物參照國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物管理。修訂后的《野生動(dòng)物保護(hù)法》強(qiáng)力打擊野生動(dòng)植物非法貿(mào)易，在禁止獵捕、殺害、出售國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的基礎(chǔ)上進(jìn)一步禁止購(gòu)買(mǎi)、利用野生動(dòng)物及其制品；禁止生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)使用相關(guān)野生動(dòng)物及其制品制作的食品；禁止包括網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)在內(nèi)的交易場(chǎng)所為相關(guān)違法行為提供服務(wù)；要求國(guó)家對(duì)外組織開(kāi)展相關(guān)國(guó)際合作和交流，對(duì)內(nèi)建立防范、打擊野生動(dòng)物及其制品的走私和非法貿(mào)易的部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制等。修訂后的《野生動(dòng)物保護(hù)法》進(jìn)一步體現(xiàn)了履行公約的客觀需求，完善了我國(guó)野生動(dòng)植物保護(hù)和管理的法律法規(guī)體系，為野生動(dòng)植物保護(hù)和管理實(shí)踐、為履約實(shí)踐提供了更加有力的法律支持。

4.2 我國(guó)現(xiàn)有的履約機(jī)構(gòu)體系及進(jìn)展

瀕管辦是我國(guó)CITES公約管理機(jī)構(gòu)，瀕科委是公約的科學(xué)機(jī)構(gòu)，分別履行公約規(guī)定的不同事務(wù)，但履約機(jī)構(gòu)的概念遠(yuǎn)大于瀕管辦和瀕科委。

瀕管辦除了根據(jù)公約規(guī)定為瀕危物種的進(jìn)出口頒發(fā)《允許進(jìn)出口證明書(shū)》，向內(nèi)向外表明該批次野生動(dòng)植物及其制品的進(jìn)出口不致威脅該物種的生存外，本質(zhì)上是對(duì)外聯(lián)系CITES公約秘書(shū)處、其他締約國(guó)及相關(guān)事務(wù)，對(duì)內(nèi)聯(lián)系野生動(dòng)植物保護(hù)和管理相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門(mén)的平臺(tái)，其職責(zé)主要是內(nèi)外相關(guān)情況的交流、溝通和協(xié)調(diào)，而非承擔(dān)野生動(dòng)植物保護(hù)、管理和執(zhí)法工作的主體。瀕科委作為科學(xué)機(jī)構(gòu)，其職責(zé)是從科學(xué)的角度確定瀕危野生動(dòng)植物及其制品的進(jìn)出口是否危及該物種的生存，以及活體標(biāo)本的籠舍安置和照管是否得當(dāng)?shù)?。在我?guó)，林業(yè)、農(nóng)業(yè)、工商、公安、海關(guān)等相關(guān)部門(mén)是承擔(dān)野生動(dòng)植物保護(hù)、管理和執(zhí)法工作的主體，與瀕管辦、瀕科委共同構(gòu)成了相對(duì)完備的CITES公約的履約系統(tǒng)。

履約系統(tǒng)的非集中化給公約管理機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)工作帶來(lái)了挑戰(zhàn)，這也是締約國(guó)普遍存在的問(wèn)題。因此，公約的締約國(guó)大會(huì)決議規(guī)定，各締約國(guó)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)通過(guò)安排培訓(xùn)活動(dòng)和組織聯(lián)席會(huì)議的方式協(xié)調(diào)本國(guó)負(fù)責(zé)執(zhí)法的政府機(jī)構(gòu)，并通過(guò)在國(guó)家水平上設(shè)立部門(mén)間委員會(huì)來(lái)促進(jìn)部門(mén)間的合作，推動(dòng)履約工作的有效展開(kāi)。我國(guó)一直重視野生動(dòng)植物保護(hù)和管理工作，在各部門(mén)的努力和配合下，我國(guó)公約管理機(jī)構(gòu)已經(jīng)連續(xù)多年召開(kāi)了相關(guān)物種履約執(zhí)法的多部門(mén)聯(lián)席會(huì)議。近年來(lái)CITES公約履約工作更是引起了國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層的關(guān)注，同時(shí)與修訂后《野生動(dòng)物保護(hù)法》的要求對(duì)應(yīng)，2016年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立了打擊野生動(dòng)植物非法貿(mào)易部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，林業(yè)局將該機(jī)制的落實(shí)列為2017年的重點(diǎn)工作[17]。部際聯(lián)席會(huì)議的機(jī)制化將大大促進(jìn)履約體系的合力，提高整體效率和效果。

加入公約35年來(lái)，我國(guó)逐步建立并不斷完善履約的法律法規(guī)體系和履約機(jī)構(gòu)體系，履約能力和水平不斷提升，從初期的僅能參與部分議題發(fā)展到主動(dòng)提交議案、全面參加各項(xiàng)議題的討論、到當(dāng)選為公約常委會(huì)亞洲地區(qū)代表和副主席國(guó)、到我國(guó)代表被任命為締約國(guó)大會(huì)委員會(huì)主席、再到我國(guó)當(dāng)選為公約常委會(huì)副主席國(guó)，國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可度在不斷提高，公約事務(wù)中的國(guó)際影響力也在不斷提升。鑒于公約及其事務(wù)的上述性質(zhì)，以及我國(guó)與公約事務(wù)的密切相關(guān)性，如今我國(guó)是時(shí)候，有能力也有必要轉(zhuǎn)變理念，從對(duì)公約的亦步亦趨式跟隨轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)參與或主導(dǎo)公約規(guī)則的制定，積極影響公約的發(fā)展。這一轉(zhuǎn)變對(duì)我國(guó)的公約了解和掌控能力提出了很高的要求，需要我國(guó)履約隊(duì)伍對(duì)公約及其事務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)、深入的研究。

[1] CITES.Notifications to the parties(致締約國(guó)的通知)[EB/OL].(2016-09-26).https：//cites.org/eng/notif/2014.php.

[2] CITES.Administration，finance and budget of the secretariat and of meetings of the conference of the parties(第17屆締約國(guó)大會(huì)行政和財(cái)政事務(wù)文件)[R/OL].(2016-06-08).https：//cites.org/sites/default/files/eng/cop/17/WorkingDocs/E-CoP17-07-01.pdf.

[3] CITES.Provisional agenda and working documents(第16屆締約國(guó)大會(huì)臨時(shí)日程和工作文件表)[EB/OL].(2016-09-26).https：//cites.org/eng/cop/16/doc/index.php.

[4] CITES.Proposals for amendment of appendices I and II(第16屆締約國(guó)大會(huì)附錄I、II修訂提案)[EB/OL].(2016-09-26).https：//cites.org/eng/cop/16/prop/index.php.

[5] CITES.Information documents(第16屆締約國(guó)大會(huì)信息文件)[EB/OL].(2016-09-26).https：//cites.org/eng/cop/16/inf/index.php.

[6] CITES.List of participants as entered by participant(參會(huì)者名單)[R/OL].(2017-01-31).https：//cites.org/sites/default/files/eng/cop/17/FinalCoP17ParticipantList.pdf.

[7] CITES.Provisional agenda and working documents(第17屆締約國(guó)大會(huì)臨時(shí)日程和工作文件表)[EB/OL].(2017-02-02).https：//cites.org/eng/cop/17/doc/index.php.

[8] CITES.Proposals for amendment of appendices I and II(第17屆締約國(guó)大會(huì)附錄I、II修訂提案)[EB/OL].(2017-02-02).https：//cites.org/eng/cop/17/prop/index.php.

[9] CITES.Information documents(第17屆締約國(guó)大會(huì)信息文件)[EB/OL].(2017-02-02).https：//cites.org/com/cop/17/inf/index.php.

[10] CITES.CoP17 source documents for the changes to the list of resolutions and decisions(第17屆締約國(guó)大會(huì)決議和決定變化清單來(lái)源文件)[EB/OL].(2017-02-03).https：//cites.org/eng/eng/cop/17/source/cop17changes.php.

[11] 瀕管辦，瀕科委.瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約正式文件匯編[G].2013.

[12] CITES.What is CITES(公約是什么)? [EB/OL].(2016-09-26).https：//cites.org/eng/disc/what.php.

[13] Ivo Vegter.African nations should withdraw from CITES [EB/OL].(2016-09-26).http：//www.dailymaverick.co.za/opinionista/2016-08-23-african-nations-should-withdraw-from-cites/.

[14] United Nations General Assembly.Tackling illicit trafficking in wildlife(打擊野生動(dòng)植物非法販運(yùn))[R/OL].(2015-11-22).https：//cites.org/sites/default/files/eng/news/pr/2015/UNGA_res_illicit_trade_wildlife.pdf.

[15] CITES.Enforcement matters(執(zhí)法問(wèn)題)[R/OL].(2016-09-2).https：//cites.org/sites/default/files/eng/cop/17/WorkingDocs/E-CoP17-25.pdf.

[16] 中華人民共和國(guó)中央人民政府.國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于有序停止商業(yè)性加工銷(xiāo)售象牙及制品活動(dòng)的通知[EB/OL].(2017-02-03).http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-12/30/content_5155017.htm.

[17] 中國(guó)林業(yè)網(wǎng).把握新形勢(shì)，抓住新機(jī)遇，推動(dòng)林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)上新水平——在全國(guó)林業(yè)廳局長(zhǎng)會(huì)議上的講話(huà)[EB/OL].(2017-02-05).http：//www.forestry.gov.cn/main/195/content-943671.html.

CITES；CITES implementation；CITES study

The Necessity to Strengthen Study on CITES Convention

Qin Hongxia

(Nanjing Forest Police College，Nanjing，210023，China)

The Convention on International Trade in Endangered Species(CITES)aims to ensure that international trade in endangered species does not threaten species survival.Implementation of CITES is of significance to both bio-diversity and national interest.Since CITES affairs involve large amounts of information，diverse fields and huge workloads，China’s CITES implementation work must be based on study of the Convention.Because the decisions，ideas and influence of the Convention can change，China needs to strengthen its study of the Convention to promote its healthy evolution.Because CITES affairs closely relate to China’s national interest，we need to strengthen study of the Convention to take an active part in CITES affairs.Since joining the Convention，China has gradually established stable systems in laws，regulations，and implementing agencies.China has improved its capacity for CITES implementation，and currently has the capacity and necessity to change the approach to implementing the Convention.We should abandon the past practice of following the Convention，but make efforts to actively participate in，or take the lead in making rules for the Convention，exerting influence on its evolution.This shift requires comprehensive and in-depth study on CITES convention and its affairs on China’s part.

2016-09-26

修回日期：2017-04-26

發(fā)表日期：2017-11-10

X3

A

2310-1490(2017)04-720-06

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目的第二個(gè)成果，項(xiàng)目編號(hào)RWYB201511。發(fā)表在本刊2016年第37卷第3期第277-282頁(yè)上的《情報(bào)工作在野生動(dòng)植物保護(hù)全球化背景下的必要性》的論文為中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目(RWYB201511)的第一個(gè)成果，特此說(shuō)明

秦紅霞，女，37歲，碩士，副教授；目前主要從事野生動(dòng)植物犯罪和保護(hù)研究。