梁信志

農(nóng)村治理主體結(jié)構(gòu)分析優(yōu)化研究

梁信志

農(nóng)村治理主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化是為了解決農(nóng)村外生發(fā)展動(dòng)力與內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力的融合問(wèn)題，尤其是內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力問(wèn)題。多年來(lái)農(nóng)村治理主體結(jié)構(gòu)一直處于內(nèi)生動(dòng)力不足和外生動(dòng)力過(guò)剩的失衡狀態(tài)：行政化主體治理作用日益強(qiáng)化和擴(kuò)大、農(nóng)民自治主體治理作用趨于弱化和萎縮、社會(huì)化主體治理短缺和缺位，嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。通過(guò)農(nóng)村治理主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化，構(gòu)建分工協(xié)作、合作共贏、共建共享的發(fā)展治理體系，助推美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

農(nóng)村治理 主體組織 治理分析 結(jié)構(gòu)優(yōu)化

一、農(nóng)村治理主體結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀分析

農(nóng)村治理主體按照組織性質(zhì)劃分，主要有公共管理與服務(wù)組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織。公共管理與服務(wù)組織主要包括村支部、村委會(huì)、村監(jiān)事會(huì)、村民小組，經(jīng)濟(jì)組織主要是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合作組織、農(nóng)村各種種植、養(yǎng)殖等專(zhuān)業(yè)合作社，社會(huì)組織主要是指農(nóng)村各種社會(huì)協(xié)會(huì)、理事會(huì)和宗親、鄰里、朋友圈子。理論上講，只有經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織協(xié)作、制約公共管理與服務(wù)組織治理，公共管理與服務(wù)組織引導(dǎo)、規(guī)范經(jīng)濟(jì)合作組織和社會(huì)組織治理行為，相互分工、協(xié)作配合，才能保持農(nóng)村公共管理與服務(wù)權(quán)力和村民自治權(quán)的平衡發(fā)展。然而，現(xiàn)實(shí)并非如此。

（一）村黨支部辦理黨務(wù)分析

村黨支部在農(nóng)村組織中處于核心地位的領(lǐng)導(dǎo)體制是維系國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)政治聯(lián)系的中心線，是共產(chǎn)黨執(zhí)政權(quán)在農(nóng)村社會(huì)的貫徹和延伸。村黨支部有權(quán)利向上級(jí)黨組織反映不同意見(jiàn)，但必須無(wú)條件執(zhí)行上級(jí)黨組織的決議；通過(guò)組織選拔、培養(yǎng)、任命村黨支部主要成員；通過(guò)宣傳教育、思想意識(shí)灌輸，提高村黨支部黨性觀念，確保與上級(jí)黨委保持高度一致。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)村黨支部的全面領(lǐng)導(dǎo)，目的是保證黨對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，通過(guò)發(fā)揮村黨支部作用，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在村設(shè)立黨支部，保障對(duì)村級(jí)組織的工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)村級(jí)有關(guān)重大原則問(wèn)題進(jìn)行討論并作出決定，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的決議、命令在農(nóng)村得到有效執(zhí)行。村黨支部作為執(zhí)政治理基本單元，其權(quán)力來(lái)源和合法性基礎(chǔ)是由上級(jí)黨委授權(quán)的。因此，村黨支部換屆選舉要全面體現(xiàn)和貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的決議。農(nóng)村黨員發(fā)展由村黨支部推薦至鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委把關(guān)、審核、確定為預(yù)備黨員后，報(bào)縣委組織部備案批準(zhǔn)，一年后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委表決辦理轉(zhuǎn)正手續(xù)并報(bào)縣委組織部備案批準(zhǔn)。同樣，農(nóng)村黨員的警告、記過(guò)、開(kāi)除等處分也是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為中心，按照黨務(wù)程序辦理。這樣，村黨支部成員的升遷、罷免等黨務(wù)“掌握”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委手中。因此，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村黨組織的這種關(guān)系、制度安排使村黨支部具有科層制的準(zhǔn)行政化組織功能。

（二）村委會(huì)協(xié)助執(zhí)行政務(wù)分析

根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第五條的規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作?！贝逦瘯?huì)雖然是群眾性自治組織，但實(shí)際上卻擔(dān)負(fù)著政務(wù)執(zhí)行與集體經(jīng)濟(jì)組織管理的任務(wù)，執(zhí)行政務(wù)、集體經(jīng)濟(jì)組織管理的職權(quán)，需要政府的政策、法規(guī)等作為依靠。因此，村民直接接受村委會(huì)的管理，村委會(huì)也時(shí)常以政務(wù)的名義行使職權(quán)，村民時(shí)刻感受到政務(wù)管理無(wú)處不在。

（三）村務(wù)治理主體結(jié)構(gòu)關(guān)系分析

一是關(guān)于村黨支部與村監(jiān)委會(huì)的關(guān)系分析?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第三十二條規(guī)定：“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)、監(jiān)督村務(wù)公開(kāi)等制度的落實(shí)，主任和委員由各村黨組織或村委會(huì)提出候選人員名單后，經(jīng)村民代表會(huì)議和黨員代表會(huì)議共同選舉產(chǎn)生，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委批準(zhǔn)，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委和村黨組織的雙重領(lǐng)導(dǎo)。”列席村“兩委”會(huì)議，并向村民會(huì)議和村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)，原則上主任由現(xiàn)任村支部副書(shū)記或委員擔(dān)任，現(xiàn)任村支書(shū)和村委會(huì)主任不得擔(dān)任，其余人員均不得為村“兩委”干部及其直系親屬。作為新的制度設(shè)計(jì)，監(jiān)督的內(nèi)容、權(quán)限和程序等沒(méi)有具體規(guī)范，由村“兩委”成員兼任村監(jiān)委會(huì)主任或成員，變成了自己監(jiān)督自己，造成監(jiān)督失效、形同虛設(shè)。二是關(guān)于村委會(huì)與村民會(huì)議和村民代表大會(huì)的關(guān)系分析。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民委員會(huì)由村民選舉產(chǎn)生，對(duì)村民負(fù)責(zé)并報(bào)告工作情況；村民是村民委員會(huì)的被委托人，村民有權(quán)監(jiān)督村民委員會(huì)的工作，有權(quán)依法罷免村民委員會(huì)的成員；村民大會(huì)和村民代表會(huì)議是村民自治的決策機(jī)構(gòu)，村委會(huì)是村民自治的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。法律法規(guī)關(guān)于村民自治權(quán)、村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的內(nèi)容沒(méi)有具體規(guī)定，但對(duì)村委會(huì)職權(quán)卻有直接、具體的規(guī)定，村民會(huì)議和村民代表會(huì)議規(guī)定由村委會(huì)主任或副主任主持召開(kāi)，這樣，村民自治權(quán)就限定在村委會(huì)的職權(quán)管理范圍之內(nèi)而被虛化。三是關(guān)于村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系分析。村民是村民自治的主體，只有具有獨(dú)立的人格，才能獨(dú)立地行使自治權(quán)?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定，集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)由村民委員會(huì)代表全體村民行使，財(cái)產(chǎn)集體所有權(quán)是以整體所有的形式，所有者缺位，它不是村民的法人組織。村委會(huì)掌握著村集體的財(cái)產(chǎn)分配權(quán)與處置權(quán)，村民作為集體經(jīng)濟(jì)的成員，與村集體經(jīng)濟(jì)有人身依附關(guān)系，并接受村委會(huì)的制約與管理，村民自治權(quán)行使也被虛化。村委會(huì)是村民選舉產(chǎn)生的服務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)際上卻成了村民依附的領(lǐng)導(dǎo)管理組織。

（四）村民小組治理村務(wù)分析

《村民委員會(huì)組織法》第十條規(guī)定：“村民委員會(huì)按照村民居住狀況分設(shè)若干村民小組?！庇纱?，村民小組作為村委會(huì)的下設(shè)組織而不是獨(dú)立的社會(huì)組織。村民小組是村民長(zhǎng)期生活、生產(chǎn)最基本的集體經(jīng)濟(jì)組織、自治組織，由原來(lái)人民公社體制中“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的生產(chǎn)隊(duì)轉(zhuǎn)體而來(lái)，人民公社解體后，集體經(jīng)濟(jì)的最主要資產(chǎn)——土地，仍以村民小組為單位進(jìn)行配置，由村民小組掌管，而不是村委會(huì)，集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也是以村民小組為單位進(jìn)行設(shè)置的?！逗幽洗迕窠M織法實(shí)施辦法》第二十三條規(guī)定，村民小組職能運(yùn)行機(jī)制參照村委會(huì)機(jī)制，村民小組應(yīng)召開(kāi)村民會(huì)議，協(xié)商、規(guī)劃處理組務(wù)、公開(kāi)組務(wù)、接受村民監(jiān)督。由此可以引申在村民小組設(shè)立村民組務(wù)公開(kāi)小組，監(jiān)督、檢查組務(wù)公開(kāi)情況。公開(kāi)一般采用張榜公布的形式，也可以采用向村民小組會(huì)議報(bào)告等形式予以公開(kāi)，公開(kāi)內(nèi)容涉及財(cái)務(wù)和費(fèi)用事項(xiàng)。村民小組是以家庭為基本單元，以血緣、地緣為本位而形成不同的利益圈子，依靠圈子關(guān)系維護(hù)著組內(nèi)秩序。圈子之間不僅相互聯(lián)系、相互交叉、相互滲透，而且相互制約、相互促進(jìn)，從而衍生出復(fù)雜的圈子關(guān)系，維系著村民自治秩序。所以說(shuō)，村民小組不是可有可無(wú)的組織，而是經(jīng)濟(jì)獨(dú)立的自治組織。

二、農(nóng)村治理主體結(jié)構(gòu)存在突出問(wèn)題

目前，由于黨務(wù)、政務(wù)、村務(wù)法律規(guī)章不完善，及其相互利益的復(fù)雜交錯(cuò)性，致使黨務(wù)、政務(wù)、村務(wù)因利益不一致而導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理目標(biāo)不明確、職能錯(cuò)位、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不暢等問(wèn)題，突出表現(xiàn)在三個(gè)方面：

（一）公共管理與服務(wù)組織強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)自治組織弱

公共組織管理與服務(wù)權(quán)力和村民的自治權(quán)處于一種不對(duì)等的失衡狀態(tài)，它們之間的權(quán)力均衡狀態(tài)并沒(méi)有形成。一是村黨支部與村民大會(huì)和村民代表大會(huì)關(guān)系定位模糊。根據(jù)《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村黨支部在村民自治組織中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位。而《村委會(huì)組織法》則規(guī)定：“村中大事應(yīng)由村民通過(guò)村民代表會(huì)議和村民大會(huì)等自治組織來(lái)決定?！贝逯Р亢痛迕翊髸?huì)兩個(gè)決策組織一旦決策意見(jiàn)不一致，組織間的矛盾就來(lái)了。為了保持黨的執(zhí)政地位、領(lǐng)導(dǎo)核心不動(dòng)搖，通常上級(jí)黨政組織會(huì)通過(guò)不同手段、運(yùn)用不同資源對(duì)農(nóng)村進(jìn)行干預(yù)，保證村黨支部在農(nóng)村社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)地位。由于沒(méi)有具體的組織體系、詳細(xì)的法律規(guī)定村民如何監(jiān)督村黨支部，村民自治組織歸屬于村黨支部就具有了現(xiàn)實(shí)的可能性。“想要富，看支部”就通俗地表達(dá)了村黨支部才是農(nóng)村社會(huì)的核心和決策中心。二是村委會(huì)與村民會(huì)議和村民代表大會(huì)關(guān)系本末倒置。從權(quán)力定位上看，村民大會(huì)和村民代表大會(huì)是村民自治的決策、監(jiān)督組織。從權(quán)力運(yùn)行機(jī)制上看，村民會(huì)議和村民代表大會(huì)的決策權(quán)就“法定”授予村委會(huì)進(jìn)行日常管理了，村委會(huì)主任也就變成了其“法人代表”，事實(shí)上村委會(huì)就成為擁有決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)合一的組織。從村民代表構(gòu)成上看，村委會(huì)成員既是村委會(huì)成員，也可以是村民代表大會(huì)代表，再加上村委會(huì)在法律事實(shí)上已成為村民大會(huì)和村民代表大會(huì)的日常管理機(jī)構(gòu)，這樣的組織設(shè)置、管理規(guī)定必然導(dǎo)致權(quán)力集中、缺乏監(jiān)督，村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)村民會(huì)議和村民代表大會(huì)也就成為必然結(jié)果。三是村委會(huì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織關(guān)系不對(duì)等。村民自治組織不但包括村民會(huì)議和村民代表大會(huì)，而且也包括村民自主組建的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織?，F(xiàn)實(shí)中，村委會(huì)是公共管理組織、集體經(jīng)濟(jì)管理組織、村民自治組織三位一體化組織，掌握著農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源，農(nóng)村其他組織發(fā)展如果得不到其認(rèn)可或支持，必將失去發(fā)展空間和受到排擠。通常情況下，村委會(huì)成員或村支部成員都兼任著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人，村委會(huì)又直接或間接成為這些組織的管理者，村民因集體經(jīng)濟(jì)對(duì)村委會(huì)有經(jīng)濟(jì)依附關(guān)系、因公共管理對(duì)村委會(huì)有遵守與服從管理關(guān)系，所以不能在經(jīng)濟(jì)上獨(dú)立、政治上自主，加上缺乏自我組織的保障，村民自治權(quán)難免不遭受侵犯。

鄉(xiāng)村權(quán)力配置是以村支書(shū)為核心向村“兩委”其他成員輻射，存在信息過(guò)濾和屏蔽現(xiàn)象，其治理依據(jù)是村支書(shū)的“人治授權(quán)”，而不是依據(jù)規(guī)范的組織“授權(quán)”。因此，在缺乏外部約束的同時(shí)，內(nèi)部約束也失位了，缺失制約村級(jí)權(quán)威的力量而導(dǎo)致村民自治權(quán)缺位。所以，不公正分配、公共資產(chǎn)私自處置、濫用權(quán)力等不良現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（二）維權(quán)難和監(jiān)督難并存

因缺乏規(guī)范的自治章程及其常設(shè)組織機(jī)構(gòu)，致使經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織自治權(quán)行使分散，當(dāng)公共管理與服務(wù)組織侵蝕一個(gè)或一部分村民自治權(quán)利時(shí)，單個(gè)村民自治權(quán)面對(duì)強(qiáng)大的公共管理組織就無(wú)能為力了。然而，當(dāng)公共權(quán)力侵犯到大部分或廣大村民利益時(shí)，村民就會(huì)組織起來(lái)抵制，村民自治權(quán)利就能得到有效保護(hù)。目前，上訪是保護(hù)其利益的最常見(jiàn)途徑之一，但這種方式通常被認(rèn)為是非理性的過(guò)激行為。經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織治理不但要對(duì)公共權(quán)力組織具有約束力，而且還需要得到上級(jí)組織的支持，才能行使村民自治權(quán)，維護(hù)村民利益。經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織治理急需國(guó)家公共權(quán)力的保護(hù)，村民自治權(quán)對(duì)村民權(quán)利的保護(hù)作用很有限。通常情況下，村民更傾向?qū)で笠环N公權(quán)力來(lái)保護(hù)自己的權(quán)益，而不是依靠村民自治組織。因此，如果不能對(duì)村“兩委”權(quán)力進(jìn)行制約，村民自治權(quán)就不能有效充分行使。當(dāng)前，由于村民維權(quán)組織發(fā)展滯后，對(duì)公共管理組織制約力量弱，村民自治權(quán)不能得到有效保護(hù)。

（三）治理主體重人治、輕法治

農(nóng)村社會(huì)是由不同宗族勢(shì)力構(gòu)成的熟人社會(huì)，宗族勢(shì)力干預(yù)村公共事務(wù)主要體現(xiàn)在村“兩委”班子的構(gòu)成上，村“兩委”班子的構(gòu)成通常是宗族勢(shì)力相互博弈、相互協(xié)商的結(jié)果。村“兩委”負(fù)責(zé)人一般情況由農(nóng)村宗族勢(shì)力大姓把持，班子成員中也有其宗族成員，小姓一般只能擔(dān)任副職。推選的宗族精英不僅要代表村公共組織進(jìn)行公共管理，而且還要代表宗族利益執(zhí)行公共事務(wù)，村務(wù)辦理必然考慮宗族利益，村務(wù)落實(shí)上也就難免有失公平性。扶貧攻堅(jiān)對(duì)貧困戶(hù)、低保戶(hù)、困難戶(hù)精準(zhǔn)識(shí)別上存在不公平現(xiàn)象，實(shí)際上就是宗族勢(shì)力干預(yù)村務(wù)的典型事例。如果被推選出來(lái)的宗族代表不能有效代表宗族利益，也必將失去宗族支持而被落選。不同宗族因地緣、血緣、職緣關(guān)系而形成不同的利益圈子，當(dāng)村民在生活、生產(chǎn)中遇到需要解決的公共事務(wù)或私人事務(wù)時(shí)，不是依據(jù)法規(guī)、政策規(guī)定的要求、標(biāo)準(zhǔn)和條件去辦理，而首先想到的是通過(guò)圈子內(nèi)的人去找尋“熟人”，這在一定程度上削弱了法治權(quán)威，強(qiáng)化了人治情義。

三、農(nóng)村治理主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化路徑

從鄉(xiāng)村關(guān)系、村“兩委”關(guān)系及其與村民會(huì)議和村民代表大會(huì)的結(jié)構(gòu)關(guān)系分析上看，村“兩委”職權(quán)行使、目標(biāo)任務(wù)完成具有行政管理屬性，是村民自治的管理機(jī)構(gòu)；村民會(huì)議和村民代表大會(huì)、村監(jiān)委會(huì)由于財(cái)力匱乏、組織渙散、法規(guī)缺位、體制錯(cuò)位而被虛化，沒(méi)有發(fā)揮出村民自治的真正功能。然而，從村民小組所具有的經(jīng)濟(jì)地位、法人資格和村民圈子關(guān)系上來(lái)看，村民小組才是真正的村民自治組織。

優(yōu)化農(nóng)村治理主體組織結(jié)構(gòu)是鄉(xiāng)村治理的重要組織保障，從組織形態(tài)上看，建構(gòu)了村黨支部、村民委員會(huì)、村監(jiān)委會(huì)和村經(jīng)濟(jì)合作社等多個(gè)組織并列的多元化組織結(jié)構(gòu)。從組織發(fā)展及其配置來(lái)看，如何避免內(nèi)耗，培育、整合農(nóng)村組織資源，提高組織效能成為發(fā)展方向。就農(nóng)村治理主體組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化來(lái)看，從有利于農(nóng)村社會(huì)和諧與發(fā)展出發(fā)，以實(shí)踐為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村治理主體組織進(jìn)行優(yōu)化組合，培育內(nèi)生性的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)組織。黨務(wù)以“把握大局、統(tǒng)領(lǐng)群眾”為基本準(zhǔn)則，保持其領(lǐng)導(dǎo)地位，實(shí)行思想、政治、組織、作風(fēng)領(lǐng)導(dǎo)；政務(wù)以“效率、效能”為主要原則，推行“行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，在集中的情況下發(fā)揚(yáng)民主；村務(wù)以民主法制為主要原則，推行“委員會(huì)負(fù)責(zé)制”，在民主的基礎(chǔ)上發(fā)揚(yáng)集中。

（一）優(yōu)化配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織資源,提高其組織效率

農(nóng)村治理組織資源配置的突出特征是外控性，國(guó)家政權(quán)壟斷著鄉(xiāng)村組織的設(shè)立和發(fā)展，擠壓著鄉(xiāng)村組織內(nèi)生發(fā)展空間，鄉(xiāng)村組織的設(shè)立、發(fā)展要完全服務(wù)、服從于國(guó)家治理的要求。隨著國(guó)家治理發(fā)展的需要，鄉(xiāng)村組織隨時(shí)面臨被調(diào)整、被整合的情況，鄉(xiāng)村內(nèi)生性組織發(fā)展被嚴(yán)格設(shè)置在一定的許可范圍內(nèi)，需要國(guó)家治理組織的審批、管理和監(jiān)督。

推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，實(shí)行“鄉(xiāng)派”模式的行政委派制度，把村“兩委”作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出辦事機(jī)構(gòu)，優(yōu)化組合村“兩委”組織資源，把行政體制和自治體制結(jié)合起來(lái)，建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村一體化的行政治理體制。這樣既可以實(shí)現(xiàn)政黨治理、國(guó)家治理、社會(huì)治理有效地統(tǒng)一起來(lái)，又有利于村民自治權(quán)的發(fā)展。目前，需要做好的迫切工作是進(jìn)行鄉(xiāng)村行政管理體制改革,加大農(nóng)民再組織對(duì)鄉(xiāng)村政務(wù)組織的制約力度，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織資源配置，提高其行政管理效率，使鄉(xiāng)村兩級(jí)組織形成一個(gè)對(duì)農(nóng)民負(fù)責(zé)的運(yùn)行機(jī)制。

（二）支持、引導(dǎo)、幫助農(nóng)民建立各類(lèi)內(nèi)生性自治組織

國(guó)家政權(quán)下沉到鄉(xiāng)村社會(huì)，村“兩委”行政化趨勢(shì)日趨明顯，農(nóng)村組織發(fā)展外控顯著，內(nèi)生組織發(fā)展舉步艱難。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化步伐加快，農(nóng)民青壯勞力流失嚴(yán)重，農(nóng)村已經(jīng)成為人力資源匱乏地區(qū)，組織發(fā)展缺乏人才而停滯。這也成為當(dāng)前農(nóng)村治理組織資源低效配置的內(nèi)在原因。農(nóng)村治理主體組織資源低效配置的文化因子是小農(nóng)思想，小農(nóng)思想是農(nóng)民在長(zhǎng)期的生產(chǎn)、生活發(fā)展過(guò)程中在宗族、鄰里圈子逐漸形成的。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)培育了農(nóng)民精耕細(xì)作、自給自足、小富即安、精打細(xì)算、不善合作的文化性格，除了宗族、鄰里之間交流合作外,很少對(duì)外進(jìn)行交流合作，小農(nóng)思想與合作共贏、共建共享共治的組織發(fā)展的理念相沖突，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想具有存在穩(wěn)定性、發(fā)展滯后性，這也是農(nóng)村治理主體內(nèi)生組織資源配置低效的重要原因之一。

賦予農(nóng)民組織資源，需要黨政組織轉(zhuǎn)變職能，變管理為服務(wù)，由以前的大包大攬轉(zhuǎn)變到支持、引導(dǎo)、幫助農(nóng)民建立各種自治組織。一是盡快制定相關(guān)法律和政策，盡快建立起各級(jí)村民代表委員會(huì)。繼續(xù)發(fā)展和提升以村民小組為主的村民自治組織建設(shè)，培育和構(gòu)建以村民小組為單位推選產(chǎn)生村民代表，組成村民代表委員會(huì)，真正代表村民利益，獨(dú)立于村政務(wù)組織，參與農(nóng)村組織公共管理和公共服務(wù)活動(dòng)，制約和監(jiān)督村政務(wù)、村務(wù)治理行為。二是培育和發(fā)展農(nóng)村各類(lèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)合作組織。目前農(nóng)村各類(lèi)合作經(jīng)濟(jì)組織存在著規(guī)模小、覆蓋面窄、缺乏吸引力和凝聚力等問(wèn)題，不能發(fā)揮其聯(lián)結(jié)村民與市場(chǎng)的中介作用。發(fā)展各類(lèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)合作組織主要是國(guó)家在相關(guān)政策法規(guī)上不完善，限制了農(nóng)村新型經(jīng)濟(jì)、社會(huì)合作組織的發(fā)展。因此，黨政組織要完善相關(guān)法律法規(guī)，支持、引導(dǎo)、幫助農(nóng)民建立起各種新型經(jīng)濟(jì)、社會(huì)合作組織。

（三）創(chuàng)新農(nóng)村的財(cái)產(chǎn)集體所有模式，實(shí)現(xiàn)村民經(jīng)濟(jì)上的自主權(quán)

經(jīng)濟(jì)體制決定組織發(fā)展，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，分田單干極大地激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)熱情，解放了農(nóng)村勞動(dòng)力，擺脫了對(duì)土地的人身束縛，農(nóng)民處于相對(duì)自由、相對(duì)分散、相對(duì)獨(dú)立的無(wú)組織狀態(tài)，土地碎片化導(dǎo)致生產(chǎn)散亂化、農(nóng)民原子化狀態(tài)，這種只分不統(tǒng)的體制制約了農(nóng)民、土地的再組織化發(fā)展。

構(gòu)建村民集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)模式，使村民獨(dú)立地享有集體所有的財(cái)產(chǎn)權(quán)，成為村民自治主體。一是合理劃分村組兩級(jí)組織的土地所有權(quán)，按照尊重歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)的原則，民主評(píng)議公共土地的領(lǐng)域，村級(jí)組織只對(duì)村級(jí)公共土地?fù)碛兴袡?quán)，取消村級(jí)組織對(duì)承包土地所有權(quán)職能，保留土地行政管理職能，發(fā)揮其公共管理和公共服務(wù)職能，退出其集體經(jīng)濟(jì)職能，使村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立于村“兩委”公共管理組織，實(shí)行承包土地村民小組所有，村民作為村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)享有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，作為主體參與村民自治。二是培育和發(fā)展鄉(xiāng)村土地市場(chǎng)。確立村民小組為土地承包所有權(quán)的主體地位，按照土地管理辦法的規(guī)定，對(duì)村民小組土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行指導(dǎo)、規(guī)范，按照市場(chǎng)規(guī)則，在村域范圍內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，盤(pán)活鄉(xiāng)村土地市場(chǎng)，把村民從土地中解放出來(lái)，形成有序、合理的土地“交易”市場(chǎng)。隨著土地市場(chǎng)化（主要是使用權(quán)市場(chǎng)化），必將產(chǎn)生相當(dāng)一部分內(nèi)生性村民自治組織，如土地中介組織、土地股份合作組織等。按照土地市場(chǎng)法律、土地價(jià)格管理、土地資源評(píng)估、土地收益分配、土地中介等法規(guī)，搞好土地市場(chǎng)“交易”服務(wù)，強(qiáng)化土地法制觀念，加強(qiáng)落實(shí)制度建設(shè)、查處和打擊擾亂土地市場(chǎng)秩序的行為，治理整頓土地市場(chǎng)秩序，保證土地市場(chǎng)健康發(fā)展。

（作者系河南省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所博士）