“十三五”時期溫州市耕地占補(bǔ)平衡的困境與突破

“十三五”時期溫州市耕地占補(bǔ)平衡的困境與突破

□溫州市國土資源局 邵子豪 陳 昊

耕地占補(bǔ)平衡政策自1997年提出到現(xiàn)在已經(jīng)經(jīng)歷了20年的時間，在當(dāng)時的社會條件下提出該政策是完全符合當(dāng)時的實(shí)際的，但是通過20年的演變，一些問題已經(jīng)慢慢顯現(xiàn)出來，需要進(jìn)一步的創(chuàng)新和發(fā)展。由于溫州市的資源稟賦條件，特別是“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”等的新政出臺，耕地占補(bǔ)平衡困境在溫州率先表現(xiàn)出來。

一、“十二五”時期耕地占補(bǔ)平衡實(shí)施情況

在“十二五”期間，溫州市依法審批建設(shè)占用耕地8.14萬畝，其中2011、2012、2013、2014、2015年分別是1.4、1.36、1.82、2.06、1.5萬畝，年均依法審批建設(shè)占用1.63萬畝。溫州市通過深度挖潛、大力墾造、異地購買等方式克服重重困難，每年都按要求完成了耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)。

根據(jù)全國第二次土地調(diào)查成果結(jié)合土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)（如表1所示），2011年末溫州市耕地面積為362.39萬畝，其中水田面積244.24萬畝，水田占耕地的比例為67.40%，耕地占全市土地面積的比例為20.02%；2015年末溫州市耕地面積為363.63萬畝，其中水田面積238.91萬畝，水田占耕地的比例為65.70%，耕地占全市土地面積的比例為20.06%。通過近五年的耕地面積對比，溫州市耕地面積總體變化不大，2015年末比之2011年末增加了1.24萬畝，但水田占耕地的比例逐年下降，水田面積減少5.32萬畝。耕地增加的主要原因是溫州市近幾年大力開發(fā)墾造耕地，水田減少的主要原因是當(dāng)時占用水田可以補(bǔ)充旱地來完成占補(bǔ)平衡 ，見表1。

表1 溫州市2011年-2015年耕地數(shù)量及其構(gòu)成變化單位：萬畝

水田占耕地的比例逐年下降，這耕地占補(bǔ)平衡在數(shù)量上是做到了，但質(zhì)量上的平衡極為困難。溫州快速工業(yè)化、城市化以及重大交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目占用的耕地大都分布在平原區(qū)，這些耕地大都是歷史上長期發(fā)育或經(jīng)年培育的優(yōu)質(zhì)耕地，通常地勢平坦、交通便利，土層深厚，富含有機(jī)質(zhì)，水氧氣熱協(xié)調(diào)，保水保肥、耐旱耐澇、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，基礎(chǔ)地力高。新增耕地的主要來源是未利用土地和低丘緩坡地開發(fā)、沿海灘涂圍墾、農(nóng)村居民點(diǎn)整理以及廢棄地復(fù)墾利用等。這些新補(bǔ)充的耕地“上山下海”，本身稟賦就不好，多處于水熱、地形條件相對較差或低洼易澇的地區(qū)，區(qū)位和耕種條件較差。

二、“十三五”時期耕地占補(bǔ)平衡的困境

1.耕地占補(bǔ)平衡需求的缺口大

十三五期間，溫州市仍將處在用地需求的高峰期，一批高速、鐵路及城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目將陸續(xù)上馬，新增建設(shè)用地總需求在17.1萬畝左右，占用耕地在12萬畝左右，每年耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)需求量預(yù)計(jì)超過2萬畝，每年涉及水田占補(bǔ)預(yù)計(jì)超過1.6萬畝、一等標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田補(bǔ)劃預(yù)計(jì)超過1.2萬畝。但目前，全市2016年庫存補(bǔ)充耕地存量僅有0.88萬畝，且均為旱地，完成占補(bǔ)平衡的缺口很大。

圖1 溫州市耕地后備資源構(gòu)成

2.對實(shí)際為非耕地的占補(bǔ)加劇了耕地占補(bǔ)平衡的壓力

耕地保有量數(shù)據(jù)來源于土地調(diào)查，第一次全國土地調(diào)查1984年開始到1997年結(jié)束，結(jié)合溫州城市發(fā)展的歷史，溫州由農(nóng)耕社會逐步轉(zhuǎn)型升級為現(xiàn)代化都市，在80年代前，經(jīng)歷過饑荒的農(nóng)民自主開發(fā)了各類可耕土地包括各種山坡地，導(dǎo)致溫州當(dāng)時的耕地保有量很高，但隨著時代的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所得收益與從事二三產(chǎn)業(yè)差距甚大，大量的農(nóng)民外出務(wù)工或者轉(zhuǎn)型做老板，大量耕地被閑置、拋荒或占用，經(jīng)過幾十年的演變，很多耕地實(shí)際已為非耕地，而耕地保有量任務(wù)卻沒有減少多少，導(dǎo)致這些實(shí)際為非耕地的地類在土地調(diào)查時依舊按照耕地統(tǒng)計(jì)其地類，而這些地塊在被建設(shè)占用時仍需進(jìn)行占補(bǔ)平衡。

3.溫州市耕地后備資源潛力極度匱乏且墾造難度大

根據(jù)浙江省國土資源廳開展的耕地后備資源潛力調(diào)查(初步)結(jié)果顯示：溫州市2014年底的耕地后備資源約有3.55萬畝，主要為沿海灘涂2.01萬畝，占總資源的57%；內(nèi)陸灘涂0.65萬畝，占總資源的18%。

通過溫州市的耕地后備資源潛力調(diào)查，灘涂資源的占比高達(dá)75%，這也預(yù)示著未來溫州市要實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡主要的方向就是灘涂墾造耕地。溫州市低丘緩坡墾造耕地因省級部門出臺的“林地十不準(zhǔn)”政策、一些負(fù)面的社會輿論等原因，低丘緩坡墾造耕地幾乎全面停滯。而灘涂墾造耕地存在耕地質(zhì)量等級低、造價成本高、建設(shè)周期長、技術(shù)難度高、海洋功能區(qū)劃不符等諸多問題，短期內(nèi)無法滿足耕地占補(bǔ)平衡的需求。

灘涂墾造耕地作為溫州未來實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的主要方式，在現(xiàn)行政策實(shí)施中存在著諸多問題。首先是規(guī)劃銜接問題，溫州的灘涂資源在海洋功能區(qū)劃中大部分都屬于城鎮(zhèn)建設(shè)用海，實(shí)施墾造耕地需要做好與海洋功能區(qū)劃的銜接。其次是造價成本問題，灘涂資源光圍墾工程高程0米造價為2.55萬/畝，高程-2米造價為7.17萬/畝，高程-3米造價為22.55萬/畝，高程越低造價成本翻倍上升，再加上墾造耕地、表土剝離等施工成本，灘涂墾造耕地的造價遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于低丘緩坡的造地，有些比政府制定的35萬元/畝的市場價還高很多。再次是耕地質(zhì)量問題，灘涂墾造后的耕地短期內(nèi)含鹽量較高，PH值難以達(dá)標(biāo)，基礎(chǔ)肥力、土壤質(zhì)地等都比較差，評定出來的耕地質(zhì)量等級約在10-12等之間，難以占補(bǔ)溫州平原平均8等的耕地，補(bǔ)改結(jié)合根據(jù)現(xiàn)行政策又只適用于單獨(dú)選址項(xiàng)目，質(zhì)量提升（灘涂洗鹽）工期要2-3年，灘涂墾造出來的耕地短期內(nèi)無法在質(zhì)量上完成占補(bǔ)。

4.可能醞釀潛在生態(tài)安全隱患

耕地占補(bǔ)平衡雖然是一道硬杠杠，在耕地后備資源高度緊張的條件下，追求補(bǔ)充耕地數(shù)量與占用耕地數(shù)量的平衡，只能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價向?yàn)┩繚竦匾兀@不單造成補(bǔ)充耕地的質(zhì)量偏低，更突出的是過度消耗和開發(fā)耕地后備土地資源勢必破壞生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能，造成潛在生態(tài)安全隱患。通過灘涂圍墾、圍湖造田、侵占河床等方式補(bǔ)充增加耕地，可能加劇水土流失、土壤沙化、洪澇災(zāi)害等的發(fā)生。

5.部門政策各自為政

保護(hù)耕地是我國的基本國策，保護(hù)耕地意義重大，實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡政策無可厚非，其有效地抑制了耕地減少，增加了占用耕地的成本。但是現(xiàn)在不僅僅耕地需要占補(bǔ)平衡，綠地、水域等各類用地根據(jù)不同的要求也都需要進(jìn)行占補(bǔ)平衡，那么未來的補(bǔ)充部分從哪來，各個部門都只關(guān)注到各自領(lǐng)域資源的重要，出臺政策要求占補(bǔ)平衡，而沒有從全域資源統(tǒng)籌進(jìn)行考慮。

綜上可以看出，“十三五”時期溫州市實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡面臨巨大壓力和困局，而要突破這一困局，則必須籍耕地占補(bǔ)平衡再次的創(chuàng)新發(fā)展。

三、耕地占補(bǔ)平衡政策的創(chuàng)新發(fā)展

1.逐步轉(zhuǎn)變用地觀念

要想從源頭上解決耕地占補(bǔ)平衡就是要不占或盡量少占耕地，首先要在政府內(nèi)部就要樹立保護(hù)耕地的思想籬笆，提倡節(jié)約集約用地，進(jìn)一步提高建設(shè)占用耕地的成本（包括劃定永久基本農(nóng)田、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水補(bǔ)水、減少耕地計(jì)劃指標(biāo)、提高耕地占用稅、增加耕地調(diào)劑價格等）。改變攤大餅式的用地觀念，著眼于存量建設(shè)用地的挖潛，用足用好城鎮(zhèn)低效用地政策，以增量撬動存量，通過轉(zhuǎn)型升級提高土地利用效率。利用坡地村鎮(zhèn)、荒灘未利用地等試點(diǎn)政策，轉(zhuǎn)變用地結(jié)構(gòu)，充分利用未利用地資源保障當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的用地需求。

2.多措并舉保護(hù)耕地

通過編制和嚴(yán)格實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，明確哪些耕地可以被建設(shè)占用、哪些耕地需要被嚴(yán)格保護(hù)、哪些資源可以被開發(fā)為耕地，規(guī)劃制定后，通過用途管制、用地預(yù)審、計(jì)劃約束、土地整治等方式，確保規(guī)劃的實(shí)施。加大對違法行為的查處力度，對違法占用耕地的，尤其是占用基本農(nóng)田的嚴(yán)格按照法律去執(zhí)行，形成“耕地違法、違法必究、執(zhí)法從嚴(yán)”的氛圍，糾正社會上違法查處落實(shí)不到位的不良歪風(fēng)。

3.用高收益留住耕地

耕地大量被占用轉(zhuǎn)變成建設(shè)用地，深層次的原因歸根結(jié)底就是因?yàn)槎a(chǎn)業(yè)的產(chǎn)生的價值及其附加值遠(yuǎn)大于農(nóng)業(yè)所帶來的效益，所以大多數(shù)政府和集體土地所有者都有將耕地轉(zhuǎn)變成建設(shè)用地的利益驅(qū)動。在溫州現(xiàn)在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者年齡大多數(shù)為40-60歲之間，而這些人大部分學(xué)歷低下、長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、從事其他行業(yè)技能不足。20-30歲的青年人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人相對稀少，待這部分40-60歲的人老去喪失勞動能力后將會有很多的耕地會陷入“無人去種地、無人會種地”的困境，導(dǎo)致大量的耕地閑置、拋荒。為扭轉(zhuǎn)這一困局，需要立足長遠(yuǎn)，從提高農(nóng)業(yè)效益入手，通過加大農(nóng)業(yè)科技的投入、引入高技術(shù)人才、鼓勵規(guī)?；?jīng)營、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品及思路、樹立農(nóng)業(yè)品牌文化、推廣成果經(jīng)驗(yàn)等方式提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益，農(nóng)業(yè)收益高了自然會有更多的人加入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中來。其次通過完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)助機(jī)制（包括三農(nóng)補(bǔ)助、耕地補(bǔ)償機(jī)制等），讓耕作的農(nóng)民受益，讓農(nóng)民更加珍惜土地財富，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，利用農(nóng)業(yè)的高收益變相留住了寶貴的耕地資源。

4.從實(shí)際出發(fā)推進(jìn)耕地墾造

墾造耕地工作必不可少，但不是盲目地去開發(fā)可耕后備資源，而是根據(jù)實(shí)際建設(shè)的需要，適度合理地去開發(fā)可耕后備資源。首先針對低丘緩坡墾造耕地，嚴(yán)格執(zhí)行“林地十不準(zhǔn)”政策，在符合政策的前提下，選址交通便利、利于耕作的區(qū)域進(jìn)行開發(fā)。其次是灘涂墾造耕地，雖然灘涂墾造耕地在實(shí)際中目前還存在著各種問題，但是這一途徑還是未來溫州市實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡的主要方式。在實(shí)施灘涂墾造耕地時要做好環(huán)境影響評價工作，再次基礎(chǔ)上在推進(jìn)灘涂墾造耕地中還需要解決與海洋功能區(qū)劃的協(xié)調(diào)問題，目前溫州市政府部門正在協(xié)調(diào)，發(fā)改委牽頭，國土局、水利局、海洋與漁業(yè)局配合來明確未來灘涂各類資源的布局。對短期內(nèi)無法使用的灘涂先通過墾造耕地，置換平原城市開發(fā)所占用的耕地，實(shí)現(xiàn)以時間換空間的過渡。探索研究耐鹽度較高的農(nóng)作物、實(shí)行表土剝離、沖刷洗鹽、完善水利設(shè)施等方式提高耕地質(zhì)量以達(dá)到占補(bǔ)平衡的需求。結(jié)合溫州市城市轉(zhuǎn)型升級、城中村改造、大拆大整等工作契機(jī)，推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治工作，復(fù)墾出一批優(yōu)質(zhì)耕地，實(shí)現(xiàn)占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)。

5.推動占補(bǔ)平衡政策的轉(zhuǎn)型

耕地占補(bǔ)平衡政策經(jīng)過20年的運(yùn)行，有些問題慢慢顯現(xiàn)出來，針對現(xiàn)實(shí)確實(shí)還有建設(shè)需求，但后備資源缺乏的地區(qū)，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡確實(shí)難以持續(xù)，如果通過變相的降低質(zhì)量、山頂造地或造出來的地?zé)o人耕作，大量的資金投入?yún)s換來一個數(shù)字指標(biāo)，與原先的制度設(shè)計(jì)初衷相違背。建議對后備資源枯竭的區(qū)域，首先減少墾造耕地計(jì)劃指標(biāo)的下達(dá)，對通過論證后確實(shí)需要占用的耕地，通過省內(nèi)調(diào)劑，省內(nèi)無法調(diào)劑的通過全國調(diào)劑，或者在保證耕地保有量的情況前提下，針對特殊區(qū)域允許其無需占補(bǔ)。

基于溫州宜耕后備耕地資源稟賦的特點(diǎn)和生態(tài)安全的考慮，建議溫州先行先試，率先探索耕地占補(bǔ)平衡制度的改革，停止僵化的耕地“占一補(bǔ)一”的數(shù)量平衡政策，實(shí)行耕地占補(bǔ)分離，讓地方政府跳脫“左右手互搏”困局。對因國家或省級重大工程等特殊原因占用耕地的，首先在預(yù)審階段論證其占用合理性，對確需占用的耕地而地方又無力進(jìn)行占補(bǔ)的省內(nèi)又找不到調(diào)劑資源的，將預(yù)審意見附上論證意見逐級上報國土資源部（論證必須要求嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)且符合實(shí)際，而非走過場式的論證，跨省占補(bǔ)的重點(diǎn)就在論證的科學(xué)合理性，論證應(yīng)包括對項(xiàng)目的重要性、項(xiàng)目規(guī)模的合理性、項(xiàng)目占用耕地的必要性、項(xiàng)目是否符合土地利用總體規(guī)劃、是否涉及占用永久性基本農(nóng)田、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等、建設(shè)占用的所在縣級有無自行完成占補(bǔ)的能力、該縣級有無經(jīng)濟(jì)能力解決指標(biāo)經(jīng)費(fèi)、建設(shè)項(xiàng)目是否符合跨省調(diào)劑的其他國家規(guī)定要求等。論證專家必須經(jīng)過嚴(yán)格篩選，省級建立論證專家?guī)?，挑選土地業(yè)務(wù)精通、客觀、公正且責(zé)任心強(qiáng)的專家，不定期的更新專家?guī)斐蓡T，對在論證過程中有被反映走過場、不負(fù)責(zé)、帶著明確目的不公正的專家，經(jīng)核實(shí)確認(rèn)后予以除名，保證論證的客觀真實(shí)，為國土資源部決策提供支持），方案通過后允許其實(shí)行跨省占補(bǔ)，占補(bǔ)完成后相應(yīng)核減該縣（市）域范圍耕地保有量任務(wù)數(shù)，若占用永久性基本農(nóng)田的同時核減其永久性基本農(nóng)田任務(wù)數(shù)。對省級以下項(xiàng)目建設(shè)占用一般耕地的，不再實(shí)行“占一補(bǔ)一”的數(shù)量平衡，改行縣（市）域范圍內(nèi)耕地產(chǎn)能平衡，繼續(xù)收取耕地開墾費(fèi)投入現(xiàn)有中低產(chǎn)田改造，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，提高耕地糧食生產(chǎn)能力折抵被占用耕地的產(chǎn)能損失，確保縣（市）域糧食生產(chǎn)能力不下降。

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