土地流轉對糧食安全的負面影響及對策研究

陳洪

兩千多年前，司馬遷就說：“王者以民人為天，而民人以食為天”。20世紀70年代，基辛格在負責起草《國家安全研究備忘錄第200號：世界人口增長對美國的安全及海外利益的意涵》時認為：“誰控制了石油，誰就控制了所有國家；誰控制了糧食，誰就制了所有的人。”習近平總書記上任后也曾在多個場合指出：“糧食安全始終是國計民生的頭等大事”，“糧食安全是維系社會穩(wěn)定的‘壓艙石”，“ 糧食安全既是經濟問題，也是政治問題，是國家發(fā)展的“‘定海神針”?？梢?，糧食不僅是人類生存最基本的生活資料，更是國家安全的重要基礎。黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的新一屆中央領導集體始終把糧食安全作為治國理政的頭等大事，高屋建瓴地提出了新時期國家糧食安全的新戰(zhàn)略，并進行了一系列的糧食安全實踐。

一、十八大以來國家糧食安全戰(zhàn)略的發(fā)展歷程

（一）2013年12月10日-13日召開的中央經濟工作會議，首次把“切實保障國家糧食安全”放在第2年經濟工作主要任務的首要位置，提出了“必須實施以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略”，強調要堅守“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的戰(zhàn)略底線。會議上，習近平總書記首次對新時期糧食安全戰(zhàn)略進行了系統(tǒng)闡述。他強調糧食安全的極端重要性，“我國13億多張嘴要吃飯，不吃飯就不能生存，悠悠萬事，吃飯為大”。他告誡，“要牢記歷史，在吃飯問題上不能得健忘癥，不能好了傷疤忘了疼”。

（二）2013年12月23日-24日召開的中央農村工作會議指出，要堅持以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略。中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上，我們的飯碗應該主要裝中國糧，一個國家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動權，進而才能掌控經濟社會發(fā)展這個大局。

（三）2014年中央一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，強調要“抓緊構建新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略”，指出“把飯碗牢牢端在自己手上，是治國理政必須長期堅持的基本方針”，“任何時候都不能放松國內糧食生產，嚴守耕地保護紅線，劃定永久基本農田，不斷提升農業(yè)綜合生產能力，確保谷物基本自給、口糧絕對安全”。

（四）2014年12月31日，國務院出臺《關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》。這是首部全面落實地方政府糧食安全責任的文件，涉及糧食生產、流通、消費等各個環(huán)節(jié)。

（五）2015年中央一號文件《關于加大改革創(chuàng)新力度加快農業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》，糧食安全仍是首當其沖，文件針對增強糧食生產能力提出了許多細化要求，包括永久農田劃定、高標準農田建設、耕地質量保護與提升以及投融資等等。同時也提出，科學確定主要農產品自給水平，合理安排農業(yè)產業(yè)發(fā)展優(yōu)先順序。

（六）2015年7月1日，國家安全法正式通過并實施。其中，糧食安全被列入為二十二條，表述為：“國家健全糧食安全保障體系，保護和提高糧食綜合生產能力，完善糧食儲備制度、流通體系和市場調控機制，健全糧食安全預警制度，保障糧食供給和質量安全?！睂⒓Z食安全上升到國家安全的戰(zhàn)略定位，可見糧食安全的重要戰(zhàn)略意義。

（七）2015年8月7日，國務院辦公廳發(fā)布《關于加快轉變農業(yè)發(fā)展方式的意見》，用一個專題專門就“增強糧食生產能力，提高糧食安全保障水平”進行了闡述，指出要從加快建設高標準農田、切實加強耕地保護、積極推進糧食生產基地建設三個方面著手。

（八）2016年中央一號文件《關于落實發(fā)展新理念加快農業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》指出：“到2020年，現(xiàn)代農業(yè)建設取得明顯進展，糧食產能進一步鞏固提升，國家糧食安全和重要農產品供給得到有效保障，農產品供給體系的質量和效率顯著提高；推進農業(yè)供給側結構性改革，加快轉變農業(yè)發(fā)展方式，保持農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農民持續(xù)增收，走產出高效、產品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的農業(yè)現(xiàn)代化道路”。

（九）2016年1月，中央決定，加大財政對糧食作物保險的保費補貼比例，提高7.5個百分點。這是在供給側穩(wěn)定糧食產能的創(chuàng)新型措施。

（十）2016年3月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》出臺，指出“要堅持最嚴格的耕地保護制度，堅守耕地紅線，實施‘藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，提高糧食產能，確保谷物基本自給、口糧絕對安全”。

二、武隆糧食安全的形勢

應該說，在國家層面，糧食安全已經上升為國家戰(zhàn)略；但在基層，這個問題并沒有引起足夠重視，一些地方和政府在糧食產量十二連增的基礎上萌生了“糧食已過關”的思想，或者簡單地以為可以“ 用鈔票買糧”。對此，一方面我們要清晰地認識到，我國糧食供求依然處于“緊平衡”狀態(tài)，我們不能忘記歷史，盲目樂觀，確保糧食安全的任務依然十分艱巨。另一方面，我們要明白，雖然糧食是需求彈性系數(shù)極小的必需品，但是糧價做為百價之基、百價之首，影響因素不僅多，而且牽一發(fā)動全身，一旦出現(xiàn)糧食危機或糧食戰(zhàn)爭，便需高價買糧，甚至有錢也買不到糧。習總書記也曾說：“十幾億中國人不能靠買飯吃過日子，否則，一有風吹草動，有錢也買不來糧，就要陷入被動”。

重慶集大城市、大農村于一體，被稱為中國的縮影。武隆作為非糧食主產區(qū)的傳統(tǒng)農業(yè)大縣，具有一定的代表性。因此，筆者以武隆縣為例，對基層糧食安全進行了一些探索和研究。

武隆縣位于渝東南邊緣大婁山脈褶皺帶，處烏江下游，在武陵山與大婁山結合部，屬于中國南方喀斯特高原丘陵地區(qū)，以山地為主，多深丘、河谷，除高山和河谷有少而小的平壩外，絕大多數(shù)為坡地梯土，土壤多屬黃壤、黃棕壤，其次為紫色土。全縣幅員面積2901.3平方公里，耕地面積68975公頃，戶籍總人口41.4萬人，農業(yè)人口29.7萬人。武隆縣屬亞熱帶濕潤季風氣候，氣候溫濕，四季分明；海拔800米以上的山區(qū)，每年約有五個月的多雨季節(jié)，雨霧蒙蒙，日照少，氣溫低，霜期長，秋風冷露對農作物生長影響較大；在600米以下的地區(qū)，易遭旱災。2015年，武隆縣糧食（包括谷類、薯類、豆類及油料）播種面積55111公頃，產量達187760噸，其中不計算油料作物5518公頃，產量9781噸，仍圓滿完成了市上下達的16.5萬噸的任務，并超額1.3萬噸。如果單看表面的數(shù)據，或許我們認為武隆的糧食安全不存在任何問題，事實又是如何呢？

（一）糧食總量平衡，但供求失衡、結構不合理

如上所述，2015我縣的糧食總量完成了預期目標，但并沒有實現(xiàn)真正意義上的自給自足。如作為基本口糧品種的大米，非農業(yè)人口的武隆人基本沒有吃武隆自己種的大米，而是靠外地拉入；武隆制作的豆干所需大豆，幾乎都是遠購東北；武隆出產的玉米，本地消化不了，只能以賤價銷往重慶等地。由此可見，武隆的糧食品種分配并不合理，谷物類稻谷求大于供、玉米供大于求，薯類供求基本平衡，豆類、油料需求量大。

（二）小規(guī)模家庭經營，農村勞動力結構性短缺

武隆由于地形限制，人均耕地少且不成片，主要采用小規(guī)模經營的家庭格局，承包農戶就是農業(yè)生產經營的重要主體。改革開放以后，隨著城市經濟的飛速發(fā)展，大量的農村勞動力進城打工，向非農產業(yè)轉移，農村空心化、農民老齡化的問題日趨嚴重，農業(yè)勞動力結構性短缺，“誰來種地”的問題日益突出，難免出現(xiàn)耕地拋荒和季節(jié)性拋荒的情況。據統(tǒng)計，2015年全縣農村勞動力轉移人口達到10.62萬人，占全縣總農業(yè)人口的36%，其中常年外出務工勞動力7.86萬人。

（三）種糧成本高、效益低，農民積極性不高

從生產成本看，農業(yè)日益顯現(xiàn)“高成本”特征。這些年農資價格、人工成本等生產要素都在上漲，特別是過去忽略不計的人工成本快速上漲。比如農忙時節(jié)，請人不僅要花費每人每天100元左右的工錢，還需提供一日三餐。從種植收入看，比較效益偏低并呈下降趨勢。一畝糧食的純收益只有二三百元，農民說，“辛辛苦苦種一畝田，不如外出打幾天工”，嚴重影響農民的生產積極性。

（四）基礎設施薄弱，自然災害頻發(fā)

這些年，極端天氣越來越多，突發(fā)性、暴發(fā)性災害多發(fā)。而武隆屬于典型的喀斯特地貌，農業(yè)基礎建設難度大。設施薄弱，抵御災害的能力就弱，武隆農業(yè)仍然處于看天吃飯的狀態(tài)。

三、土地流轉對糧食安全的負面影響

針對當前存在的問題，如何確保糧食安全，筆者理解為，黨中央提出了要在“攻守”兩字下功夫。所謂“守”，一是要守住耕地，國家有18億畝耕地紅線，武隆作為地方也有耕地紅線；二是要確保糧食的自給率，做到“谷物基本自給、口糧絕對安全”，就是要求保持谷物自給率在95%以上，稻谷、小麥的自給率能基本達到100%。這些都是保障糧食安全的硬指標，也是硬約束。對這種已經定量的，我們只能努力完成。而所謂的“攻”，就是要在糧食安全的薄弱環(huán)節(jié)上做文章，不斷提高糧食生產能力，實施現(xiàn)代化農業(yè)。而實現(xiàn)現(xiàn)代化農業(yè)，基礎是土地流轉，要將承包到戶的分割零碎土地連片攏來，按照現(xiàn)代化農業(yè)標準，全面規(guī)劃、統(tǒng)籌安排，規(guī)?；N植、科學化管理?？梢赃@樣說，農業(yè)現(xiàn)代代是中國農業(yè)發(fā)展的必由之路，是糧食安全的根本解決之道，而土地流轉是農業(yè)現(xiàn)代化的大勢所趨。土地流轉，就是確保國家糧食安全的底線！對此，專家們的認識較為一致。比如張云華認為，土地流轉解決了近年來耕地閑置現(xiàn)象，增加了糧食產量；李國祥認為，土地流轉有助于促進農業(yè)規(guī)?；洜I，增加農業(yè)收入，保護國家糧食安全；常永平指出，確保國家糧食安全應成為土地流轉的終極目標。但不可否認的是，在土地流轉中也存在著一些問題，對糧食安全產生了負面影響。

（一）土地流轉“非糧化”對糧食安全的不利影響

隨著城鎮(zhèn)化進程加快，農業(yè)產業(yè)化穩(wěn)步推進，農業(yè)規(guī)?；?、集約化生產水平不斷提高，農村勞動力轉移速度加快，愿意流轉土地承包經營權的農民數(shù)量逐年增加，流轉規(guī)模逐年增大。但與此同時，土地流轉中也出現(xiàn)了較為嚴重的“非糧化”現(xiàn)象，一些本來種糧食的土地被流轉為搞養(yǎng)殖業(yè)、觀光農業(yè)、經果林，甚至直接變?yōu)榻ㄔO用地等。從而對糧食安全產生不利影響：一是糧食播種面積的下降必然帶來糧食產量的下降。糧食產量的提高主要依賴糧食品種改良和生產技術提高，但品種改良和技術提高比較緩慢，因此土地流轉的“非糧化”必然直接導致糧食產量下降，危及糧食安全。二是會使土地肥力下降。土地由糧田改為設施農業(yè)后，田間的水利設施、灌溉系統(tǒng)隨之改變，更為重要的是土壤層也發(fā)生了改變甚至破壞。一旦受流轉方因為流轉期限到期或因經營原因中途離開，將已從事設施農業(yè)的土地恢復為種植糧食的農田將非常困難，甚至根本不可能恢復。三是降低了農民種糧積極性，影響糧食產量。由于糧食價格不高，農民收入低，使農民不得不種植投入低收入高的經濟型農作物，從而導致糧食作物減少。

（二）土地流轉中農村勞動人口減少對糧食安全的影響

隨著中國經濟的發(fā)展和城市化進程的加快，大量農民涌向城市并且以青壯年為主，在農村只剩下老人和小孩。由于農村出行交通不便、公共衛(wèi)生服務缺失、商業(yè)環(huán)境落后等，使得在外務工的農民工外出后，對再回農村會感到諸多的不適應。而且新一代農民工大多不習農事，也不愿從事農事，對祖輩賴以生存的土地也就慢慢地疏遠了。農村勞動人口的減少會大大降低糧食生產能力，特別是在不能實行大規(guī)模機械化的地區(qū)，同時這也不利于糧食先進生產技術及新品種的引進和應用。

（三）土地流轉中其他因素對中國糧食安全的影響。土地流轉與糧食安全的關鍵因素是土地，因為土地流轉是以土地為載體，而糧食安全中的糧食產量及糧食生產能力都與土地息息相關。當土地經營權流轉作為一種財產性收入被農民認同時，不可避免地會有部分農民短視而隨意進行土地流轉，導致耕種土地的大量流失，國家糧食安全必然出現(xiàn)危機。同時，由于部分群眾對規(guī)范化流轉土地意識不強，農戶和業(yè)主未簽訂規(guī)范流轉合同，習慣以口頭形式商定雙方的權利義務關系，流轉方式界定不清，為流轉糾紛埋下了隱患，特別是隨著經濟發(fā)展，土地流轉頻繁，其價值也在不斷顯現(xiàn)，農民維權意識增強，矛盾糾紛已呈現(xiàn)集中多發(fā)態(tài)勢。

四、規(guī)范引導土地流轉，保障糧食安全

（一）加強輿論宣傳，提高認識，把地方政府和普通大眾的思想統(tǒng)一到中央的戰(zhàn)略判斷上

1.切實增強新形勢下糧食安全意識

習近平總書記一再強調，在糧食問題上現(xiàn)在是緊平衡，調不好就會失衡；我們的飯碗應該主要裝中國糧，靠別人解決吃飯問題是靠不住的；保障國家糧食安全是一個永恒的課題，任何時候這根弦都不能松，任何時候都不能輕言糧食過關了；只要糧食不出大問題，中國的事就穩(wěn)得住?？倳浟⒆闶狼閲榧Z情，作出了“緊平衡很可能是我國糧食安全的長期態(tài)勢”的科學判斷，為糧食安全工作提供了根本遵循。廣大地方政府和干部職工，必須深刻領會總書記講話的精神實質，時刻繃緊糧食安全這根弦，守住管好“天下糧倉”，始終端牢13億多中國人的飯碗。

2.切實開展愛糧節(jié)糧宣傳教育

深入開展愛糧節(jié)糧宣傳教育，大力倡導“光盤行動”，引導城鄉(xiāng)居民養(yǎng)成節(jié)約的糧食消費習慣，營造厲行節(jié)糧的濃厚社會氛圍。當前，武隆正在創(chuàng)建全國文明城市。開展愛糧節(jié)糧宣傳教育，不僅是推進節(jié)糧減損、維護糧食安全的一項重要舉措，也是創(chuàng)建全國文明城市的內在要求。

（二）嚴格耕地保護制度，規(guī)范土地流轉

1.嚴格耕地保護制度

耕地是糧食生產的命根子，是糧食生產的主要載體。皮之不存，毛將焉附？沒有耕地，就沒有口糧。耕地紅線是糧食安全的大壩，保護耕地就是保護糧食生產。習近平指出：“耕地是我國最為寶貴的資源。要實行最嚴格的耕地保護制度，依法依規(guī)做好耕地占補平衡，規(guī)范有序推進農村土地流轉，像保護大熊貓一樣保護耕地?！北８?，即要保數(shù)量，也要保質量。一是必須要有清醒的“紅線意識”，不管是國家還是地方，耕地紅線要嚴防死守，決不能突破。二是要加強耕地質量建設。比如在糧食供過于求時，采取輪作休耕使一部分土地來減少糧食生產數(shù)量，糧食緊缺時又將這些土地迅速用于生產糧食，通過耕地的增加或減少來維持糧食供求的大體平衡，同時達到土地休耕后提高地力，提升產出能力的效果。

2.嚴格土地流轉制度

根據《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》、《農村土地承包經營權證管理辦法》和有關政策法規(guī)和相關要求，制定出臺流轉規(guī)范的文本和農村土地承包經營權抵押登記規(guī)程以及農村土地承包經營權證變更登記制度，規(guī)范當事人的流轉行為。要求雙方必須按照范本提供的基本內容和格式，結合當?shù)貙嶋H和流轉土地的類型、用途，增補相應的約定條款，訂立正式書面合同，明確流轉雙方的權利、義務和違約責任，實行流轉合同制和備案管理制度。

（三）成立土地流轉中介組織，促進土地流轉從無序走向有序

1.規(guī)范土地流轉中介組織

隨著土地流轉的不斷增加，大部分地方政府都成立土地流轉方面的相關結構。武隆縣為了促進農村土地規(guī)范有序流轉，在縣委、政府的重視支持下，成立了武隆縣農村土地流轉交易中心，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)中心建立交易站，村建立交易點的三級機構和網絡服務體系，形成常抓共管的機制和體制。仲裁委成立后都是掛靠，沒有獨立的機構、專門人員編制，經費也短缺，工作開展局限性很大。同時，近幾年來，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對土地流轉工作加以了重視，雖然都成立了流轉服務組織，但是，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉服務體系還不夠健全，人員還不夠穩(wěn)定，管理不到位。因此，建議進一步建立健全土地流轉服務中心。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要有1—2名工作人員，專司其職負責土地流轉工作，要按照規(guī)范化的要求，完善崗位責任制度、信息發(fā)布制度、備案審查制度、檔案管理制度、調解仲裁制度、風險預警制度。

2.規(guī)范土地流轉信息平臺

地方政府如果各自為陣，沒有統(tǒng)一的土地承包經營權流轉信息體系和平臺，信息溝通渠道不暢，特別是信息服務網絡中供需信息缺乏，供需雙方有效對接機制就不能真正到位，在一定程度上將會制約土地流轉的發(fā)展進程。因此建議地方政府建立土地流轉信息綜合服務平臺，下級單位建立土地流轉信息發(fā)布平臺，上下信息服務平臺聯(lián)網服務，確保信息網絡暢通。

（四）優(yōu)化政策扶持力度，提高種糧積極性

1.實行分類補助政策

繼續(xù)完善糧油類土地流轉實行每年大戶補貼，非糧化土地流轉實行一次性補貼的相關政策，在此基礎上，建議根據我國現(xiàn)有糧食品種分配不合理的情況下，在可行的操作空間下進行分類補助，優(yōu)化糧食結構。比如由于玉米庫存較大，而豆類、糧油進口較多的情況，適當調整糧食不同品種的補貼力度，降低土地流轉玉米的補貼，提高豆類、糧油土地流轉的補貼。這不僅有利于糧食安全，而且有助于提高農民收入，提高農民種糧積極性。

2.完善種糧其他政策

比如對豆類、糧油類的土地流轉企業(yè)，在貸款利率、期限、額度上給予一定傾斜建立保險體系。引導和支持金融機構為豆類、糧油類的土地流轉企業(yè)提供信貸等金融服務。充分發(fā)揮政策性保險的主導作用，完善農業(yè)保險制度，有效調動商業(yè)保險的積極性，對糧食作物保險給予支持。

（五）加強科技創(chuàng)新，增加糧食產品競爭力

1.構建農業(yè)科技體系

習近平指出：“農業(yè)出路在現(xiàn)代化，農業(yè)現(xiàn)代化關鍵在科技進步。我們必須比以往任何時候都更加重視和依靠農業(yè)科技進步，走內涵式發(fā)展道路。要適時調整農業(yè)技術進步路線，加強農業(yè)科技人才隊伍建設，培養(yǎng)新型職業(yè)農民?！币陨心軗碛惺澜缫涣鞯默F(xiàn)代農業(yè)，主要是充分發(fā)揮了科技是第一生產力的作用。美國農業(yè)一直走在世界前列，靠的也是科技。大力推廣保護性耕作技術，實施合理輪作和間作套種，減少農業(yè)耕作對土壤層的破壞。鼓勵和引導農民采用秸稈還田、種植綠肥、增施有機肥等土壤改良技術，提高土壤有機質含量。

2.打造糧食產品品牌

在糧食品牌建設上，國民還普遍缺乏意識。重慶有奉節(jié)臍橙、城口老臘肉，這或多或少與農業(yè)有關系，但卻不是真正糧食類的品牌。眾所周知，泰國的大米好，但是不是就不能完全被我們身邊的，但大家覺得滿意的糧食產品進行代替呢？筆者認為我們不一定缺乏產品優(yōu)勢，更多地缺乏品牌意識，缺乏在糧食領域對產品進行包裝推廣的意識。比如我國將啟動土豆主糧化戰(zhàn)略，武隆的土豆品質好，產量不錯，也一直作為國家馬鈴薯產業(yè)技術體系重慶綜合試驗站的研究點，進行這方面的研究，是否可以嘗試將武隆的土豆包裝形成武隆的一個糧食品牌，并向重慶乃至其他省市推廣。