張中祥

世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢、國際市場需求持續(xù)低迷，一些發(fā)達(dá)國家“逆全球化”和民粹主義思潮升溫，貿(mào)易保護(hù)主義大有愈演愈烈之勢，拒絕承認(rèn)中國市場經(jīng)濟(jì)地位說到底是為了保護(hù)自身經(jīng)濟(jì)利益的單方面考量。

2016年，中國打響了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革攻堅戰(zhàn)，并取得了初步成效；啟動“十三五”規(guī)劃并實現(xiàn)了良好開局；成功主辦G20杭州峰會，與會國家領(lǐng)導(dǎo)人就采取多種措施提振全球經(jīng)濟(jì)達(dá)成廣泛共識。2016年也是中國加入世貿(mào)組織（WTO）15周年。中國“入世”以來，不僅自身發(fā)生了深刻的改變，也在重塑著世界。

在告別2016，擁抱2017的時刻，令國人最揪心的是加入世貿(mào)組織15年后，中國并未完全獲得彼時《中國加入世貿(mào)組織議定書》已約定好的權(quán)益。中國依據(jù)議定書第15條規(guī)定，就美國、歐盟對華反傾銷采取“替代國”的做法提出磋商請求，正式啟動世貿(mào)組織爭端解決程序。在這起世貿(mào)訴訟案中，中國、美國和歐盟三方各持己見，分歧很大，與各自利益攸關(guān)。

市場經(jīng)濟(jì)地位為什么如此重要

入世15年，中國已成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體、世界第一大貿(mào)易國、世界第一大吸引外資國和世界第二大對外投資國。2001年，中國實際GDP對全球貢獻(xiàn)率僅為0.53%，到2015年，已提高至24.8%；同時，中國對全球?qū)嶋HGDP增長率的拉動度也從0.03升至0.6個百分點?？梢姡袊殉蔀槔瓌邮澜缃?jīng)濟(jì)增長的引擎。但歐盟、美國和日本等經(jīng)濟(jì)體仍不承認(rèn)中國“市場經(jīng)濟(jì)國家”的地位，堅持在對華反傾銷調(diào)查中繼續(xù)使用“替代國”做法。標(biāo)志性的事件是2016年5月12日歐洲議會全體會議以壓倒性票數(shù)通過一項非立法性決議，拒絕承認(rèn)中國市場經(jīng)濟(jì)地位，并呼吁歐盟采取反傾銷措施。

根據(jù)議定書第15條規(guī)定，在反傾銷和反補貼（“雙反”）調(diào)查中，傾銷幅度的確定可以不以中國的價格或?qū)嶋H成本為依據(jù)，而選擇一個市場經(jīng)濟(jì)第三國或進(jìn)口國的同類相似商品價格，即“替代國”做法。當(dāng)替代國和中國的成本計算結(jié)果差距很大時，就會被裁定為傾銷。而選定的第三方替代國的成本往往遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中國國內(nèi)成本，人為提高了中國企業(yè)的反傾銷稅率，對中國相關(guān)行業(yè)出口和就業(yè)造成了嚴(yán)重影響。因此，一旦中國獲得世界貿(mào)易組織框架下的“市場經(jīng)濟(jì)地位”，任何國家今后就很難再依據(jù)不公平的“替代國”做法針對中國產(chǎn)品提出反傾銷調(diào)查，征收不公平的懲罰性反傾銷稅。

可見，對歐盟、美國和日本來講，不承認(rèn)中國市場經(jīng)濟(jì)地位可以隨時征收反傾銷和反補貼等懲罰性稅收，對自己面臨威脅的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品進(jìn)行保護(hù)；而且選擇第三國作為參照系，可以大量節(jié)省判罰中國傾銷和補貼的取證成本。按照WTO規(guī)則，判斷一個國家是否補貼或傾銷，一個是起訴國要證明被起訴國傾銷了多少？對起訴國的市場價格有多大影響？二是傾銷的產(chǎn)品到底對起訴國生產(chǎn)廠家有什么影響？正因為這種舉證非常困難，所以能不能獲得市場經(jīng)濟(jì)地位非常關(guān)鍵。

歐、美、日等拒絕承認(rèn)中國市場經(jīng)濟(jì)地位

一旦中國獲得市場經(jīng)濟(jì)地位，那么在對華反傾銷調(diào)查時就不能再使用“替代國”的做法。歐盟、美國和日本也就失去了保護(hù)其面臨威脅產(chǎn)業(yè)的廉價工具。不過，中國政府反復(fù)強調(diào)，根據(jù)《中國加入世貿(mào)組織議定書》第15條規(guī)定，對華反傾銷中采用“替代國”價格而非中國產(chǎn)業(yè)價格計算傾銷幅度的做法，在中國加入世貿(mào)組織15年后，即自2016年12月11日起，必須無條件終止。所有世貿(mào)組織成員必須嚴(yán)格依照世貿(mào)組織《反傾銷協(xié)定》等規(guī)則，公正、合理、透明地對自華進(jìn)口產(chǎn)品開展反傾銷調(diào)查，不能變相延續(xù)“替代國”做法。中國強調(diào)，議定書第15條義務(wù)與所謂“市場經(jīng)濟(jì)國家”無任何關(guān)聯(lián)，西方輿論故意混淆兩個概念，企圖淡化應(yīng)履行的義務(wù)。

目前，全球已經(jīng)有包括俄羅斯、巴西、瑞士、澳大利亞和新西蘭等80多個經(jīng)濟(jì)體承認(rèn)中國市場經(jīng)濟(jì)地位，但歐盟、美國和日本等經(jīng)濟(jì)體仍不承認(rèn)中國“市場經(jīng)濟(jì)國家”的地位，堅持在對華反傾銷調(diào)查中繼續(xù)使用“替代國”做法。

美國認(rèn)為，中國的市場經(jīng)濟(jì)地位不能自動取得，中國還沒有按市場原則進(jìn)行足夠的改革，因此美國將繼續(xù)使用“替代國”的做法來計算傾銷幅度。日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省也已決定繼續(xù)不承認(rèn)中國是“市場經(jīng)濟(jì)國家”。

歐盟采取的立場則稍有不同。2016年11月，歐盟委員會提出一項新的立法倡議，主張撤銷“非市場經(jīng)濟(jì)國家”名單，而采取新的反傾銷手段。2016年12月13日，歐盟28個成員國以“多數(shù)贊同”的形式通過一項新政，一旦出口商被歐盟認(rèn)定人為壓低原材料價格，歐盟就有權(quán)向其產(chǎn)品征收更高的懲罰性關(guān)稅。同時，歐盟還可更早地征收臨時關(guān)稅保護(hù)歐盟廠商，并可以在沒有企業(yè)申訴的情況下主動展開反傾銷調(diào)查，且調(diào)查時間將更短。歐盟是在中國針對美國、歐盟對華反傾銷“替代國”做法正式啟動世貿(mào)組織爭端解決程序后宣布這一措施的。雖然這種新的反傾銷手段并不針對中國，而是適用于任何有傾銷嫌疑的國家，但據(jù)《華爾街日報》報道，歐盟微調(diào)反傾銷規(guī)則的做法，是歐盟面對與中國的貿(mào)易爭端，加強貿(mào)易保護(hù)的一部分，其目標(biāo)指向中國，以應(yīng)對中國“廉價商品”在歐盟境內(nèi)的傾銷。

為什么條款還會出現(xiàn)分歧

歐美、日本和中國各持己見。中國加入WTO談判時的美方首席談判代表、美國前貿(mào)易代表沙琳·巴爾舍夫斯基（Charlene Barshevsky）認(rèn)為，美日歐在這個問題上有分歧，主要是因為議定書的條款措辭不明確造成的。在議定書中，第15條a項對反傾銷調(diào)查作出特殊規(guī)定分為兩種情形：一是生產(chǎn)者能夠證明生產(chǎn)該同類產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)在制造、生產(chǎn)和銷售方面具備市場經(jīng)濟(jì)條件，則WTO進(jìn)口成員在確定價格可比性時，應(yīng)使用中國價格或成本；二是生產(chǎn)者無法證明時，進(jìn)口方可選擇一個市場經(jīng)濟(jì)第三國的同類相似商品價格作為替代。第15條d項又對a項第二種情形的運用期限作出規(guī)定，即無論如何，這種做法應(yīng)在中國加入WTO之日后15年終止。也就是說在反傾銷調(diào)查中對中國產(chǎn)品使用“替代國”的做法應(yīng)在中國成為WTO成員國15年后的2016年12月11日起終止。

一種觀點認(rèn)為，由于第15條d項所明確規(guī)定的只是a項的第二種情形在中國入世15年后終止，因此在反對自動給予中國市場經(jīng)濟(jì)地位的一方看來，第一種情形仍然有效，即使用中國國內(nèi)的價格或成本進(jìn)行比較的前提條件仍然是中國生產(chǎn)者能夠證明符合市場經(jīng)濟(jì)條件。但包括美國布魯金斯學(xué)會和美國企業(yè)研究所資深學(xué)者在內(nèi)的專家、律師并不完全認(rèn)同這種觀點。他們認(rèn)為雖然中國的貿(mào)易和投資政策還有許多不足之處，但應(yīng)當(dāng)承認(rèn)中國的市場經(jīng)濟(jì)地位，協(xié)議就是協(xié)議，應(yīng)當(dāng)予以執(zhí)行。

中國已起訴“替代國”做法

既然美國、歐盟不承認(rèn)中國的“市場經(jīng)濟(jì)地位”，企圖借此延續(xù)“替代國”做法，中國一方面督促沒有履行國際義務(wù)的WTO成員國立即停止“替代國”做法，盡快履行義務(wù)。同時，中國商務(wù)部就美國、歐盟對華反傾銷“替代國”做法于2016年12月12日提出世貿(mào)組織爭端解決機制下的磋商請求，正式啟動世貿(mào)組織爭端解決程序，堅決捍衛(wèi)自身合法權(quán)益。中美專家對中國正式啟動世貿(mào)組織爭端解決程序的做法表示肯定，認(rèn)為此舉具有“建設(shè)性”，邁出了解決問題的重要的第一步。

巴爾舍夫斯基也認(rèn)為中國借助世貿(mào)組織爭端解決機制的做法是正確的，此舉既能避免貿(mào)易摩擦升級，也能推動問題的最終解決。此次中國是直接起訴美歐反傾銷的“替代國”做法本身，而不是反傾銷個案。若三方走完爭端解決的磋商、專家組報告和上訴全部三個階段，將會耗時兩年。雖費周折，但最終判決若中方勝訴，此后所有的美歐對華反傾銷調(diào)查，都將適用此判決，將不得再使用“替代國”價格的做法。另一方面，雖然中國在這個案件上勝訴的可能性較大，但爭端解決可能需要較長的時間，歐美的相關(guān)產(chǎn)業(yè)將因此贏得更多時間。同時，預(yù)料美國和歐盟將充分利用市場經(jīng)濟(jì)地位作為討價還價的籌碼，達(dá)成更優(yōu)惠準(zhǔn)入中國市場的貿(mào)易協(xié)定。

應(yīng)對反傾銷和反補貼的對策

即使中國獲得了市場經(jīng)濟(jì)地位，也還是會被反傾銷刁難。雖然不允許使用“替代國”價格使得反傾銷調(diào)查變得困難，但WTO反傾銷規(guī)定本身就允許享有極大的裁量權(quán)。WTO規(guī)定中還包含有效的反補貼規(guī)定。中國是反傾銷、反補貼調(diào)查的首要目標(biāo)國。中國已連續(xù)21年成為全球遭遇反傾銷調(diào)查最多的國家，連續(xù)10年成為反補貼調(diào)查最多的國家。可以預(yù)料，隨著反傾銷調(diào)查變得困難，歐美等國對中國出口產(chǎn)品將發(fā)起更多的反補貼調(diào)查。

站在中國立場：第一，在與對方產(chǎn)業(yè)重合度高時，不宜出口太多同類產(chǎn)品到對方國家，這樣可能會打壓對方產(chǎn)品價格，壓縮對方產(chǎn)品市場。從WTO其他成員國對中國產(chǎn)品實施“雙反”的調(diào)查案例來看，與對方產(chǎn)業(yè)重合度越高，產(chǎn)業(yè)競爭越激烈，就越容易受到貿(mào)易制裁。第二，在海外投資時，盡量不要和對方國家生產(chǎn)的東西有重復(fù)，從而與對方形成過多的正面競爭。第三，可以明確承諾國家、政策銀行不給海外非環(huán)保的項目貸款。

中國的補貼政策會變得更加引人注意，尤其是隱性補貼，難免會被抓住辮子。國內(nèi)經(jīng)常出臺一些政策幫助節(jié)能，會被認(rèn)為是一種補貼。根據(jù)2014年波士頓咨詢公司發(fā)布的《全球制造業(yè)成本變遷報告》，如果以美國制造業(yè)的成本為100，中國則為96，中國的企業(yè)都不相信自己的成本只比美國低4%，原因是中國有很多制度性成本，而美國的低能源價格和低制度性成本彌補了美國的高工資成本。如果中國政府真的希望提高企業(yè)競爭力，要在這方面做文章。2017年要深入推進(jìn)“三去一降一補”，推動五大任務(wù)完成實質(zhì)性進(jìn)展?！敖党杀尽弊鳛槲宕笕蝿?wù)之一，要求著力降低制度性交易成本。不然中國產(chǎn)品在失去成本優(yōu)勢的同時又沒有自己的獨特優(yōu)勢，中國企業(yè)就沒有競爭力，中國經(jīng)濟(jì)增長率就上不去。

另外，可考慮通過國際市場融資來降成本。通過國內(nèi)融資獲得的項目投資，常被誤認(rèn)為是政府給的錢，利率較低。其實國內(nèi)的融資成本不見得比國外便宜。2015年7月份，中國銀行作為全球協(xié)調(diào)人，協(xié)助新疆金風(fēng)科技股份有限公司完成3億美元境外債券發(fā)行，期限3年，債券認(rèn)購倍數(shù)接近5倍，參與認(rèn)購的投資機構(gòu)近70家，債券票面利率為2.5%，遠(yuǎn)低于境內(nèi)債券利率水平。2015年10月，中國農(nóng)業(yè)銀行在倫敦證券交易所成功發(fā)行10億美元綠色債券，利率比國內(nèi)還低。這只債券獲得近140家投資機構(gòu)的超額認(rèn)購，其中的人民幣2年期債券獲8.2倍超額認(rèn)購。這不僅節(jié)約了企業(yè)融資成本，也為企業(yè)的海外融資積累了經(jīng)驗，同時還減輕了國外不必要的質(zhì)疑。