以人口有序流動(dòng)促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

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中央城市工作會(huì)議指出，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)是“促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化”。流動(dòng)人口的有序流動(dòng)和城市融入問題，不僅關(guān)乎新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進(jìn)之成敗，也是決定中國經(jīng)濟(jì)能否跨越中等收入陷阱進(jìn)而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。由杭州國際城市學(xué)研究中心、浙江省城市治理研究中心與浙江大學(xué)中國農(nóng)村發(fā)展研究院共同舉辦的中國城市學(xué)年會(huì)“新型城鎮(zhèn)化與人口有序流動(dòng)”論壇于2016年11月6日在杭州舉行。來自北京、上海、武漢、杭州等城市高校和科研機(jī)構(gòu)的15位學(xué)者發(fā)表演講，近30位學(xué)者出席論壇并參與討論。與會(huì)代表深入探討了中央城市工作會(huì)議背景下中國新型城鎮(zhèn)化面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，并圍繞“新型城鎮(zhèn)化與人口有序流動(dòng)”主題展開討論，現(xiàn)將主要觀點(diǎn)綜述如下。

一、人口遷移流動(dòng)的演變趨勢(shì)

中國人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程已經(jīng)從“快中求好”轉(zhuǎn)變到“好中求快”的新階段，以內(nèi)陸向沿海、鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)為主要流向的遷移流動(dòng)人口增速開始放緩，中西部地區(qū)對(duì)流動(dòng)人口的吸引力開始上升。人口遷移流動(dòng)的這些新態(tài)勢(shì)也提出了許多重要問題，即在經(jīng)歷了規(guī)?？涨暗娜丝谶w移流動(dòng)后，中國人口遷移的強(qiáng)度是否將日漸緩和？第六次人口普查中人口減少的省份是否會(huì)延續(xù)人口縮減的趨勢(shì)？這些問題都亟待解答。華東師范大學(xué)人口研究所丁金宏教授通過分析已公布省份的2015年1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，提出2010年第六次人口普查中人口總量減少的安徽、甘肅等省份沒有延續(xù)減少的趨勢(shì)，而且并沒有更多的省份加入到人口減少的行列中，從總體數(shù)據(jù)看，跨省的遷移流動(dòng)人口總量在減少。浙江大學(xué)人口與發(fā)展研究所周麗萍教授認(rèn)為，隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的推進(jìn)和西部大開發(fā)的持續(xù)深入，人口從西部向東部大跨度、大規(guī)模流動(dòng)的趨勢(shì)會(huì)慢慢減少，而西部的人口自身集聚的能力會(huì)越來越強(qiáng)。

考察我國人口遷移流動(dòng)演變趨勢(shì)的另一宏觀視角是將其置于國際背景之下，通過人口遷移強(qiáng)度的國際對(duì)比，判斷推測(cè)其未來發(fā)展趨勢(shì)。首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)院童玉芬教授認(rèn)為，按照城市化發(fā)展的“S”型曲線規(guī)律，城市人口超過70%以后進(jìn)入城市化后期階段，因此相比發(fā)達(dá)國家，中國的城鎮(zhèn)化還有20%的水平差異，流動(dòng)人口從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市的規(guī)模還有很大的提升空間，流動(dòng)人口不論是從當(dāng)?shù)爻鞘修D(zhuǎn)移到大城市去，還是從大城市返回家鄉(xiāng)城市，都是要融入城市化的“S”型曲線。福建師范大學(xué)人口與發(fā)展研究中心朱宇研究員通過對(duì)國際上人口遷移流動(dòng)演變趨勢(shì)及其機(jī)制的研究，提出了對(duì)中國人口遷移流動(dòng)未來走勢(shì)的判斷，認(rèn)為目前我國人口在區(qū)域和鄉(xiāng)城間遷移流動(dòng)的減緩，更多預(yù)示的是中國人口遷移流動(dòng)形式的改變，而不是我國人口遷移流動(dòng)整體規(guī)模和強(qiáng)度的下降，后者還有著相當(dāng)大的上升空間，不能因?yàn)猷l(xiāng)—城遷移的式微而看不到未來我國人口遷移流動(dòng)整體上升的發(fā)展趨勢(shì)。

二、大城市人口調(diào)控的反思

大城市人口增長受城市化的巨大推動(dòng)，并與國家城市化發(fā)展同步。大城市人口規(guī)模的迅速擴(kuò)張，是中國快速城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然結(jié)果和直接表征。丁金宏教授回顧了從唐朝到明朝、從清中期到民國，上海人口的兩次“S”型增長曲線，對(duì)比倫敦、東京等世界城市歷史上類似的“S”型增長過程，提出要用歷史的眼光看待大城市的人口增長，隨著城市化發(fā)展進(jìn)入穩(wěn)定增長階段，大城市的人口規(guī)模增長也會(huì)逐步趨緩。寧波大學(xué)法學(xué)院俞德鵬教授認(rèn)為，中國的人口、資源和機(jī)會(huì)在不同城市之間呈現(xiàn)出一種倒金字塔型的分布格局：城市規(guī)模越大，資源、機(jī)會(huì)也越多，吸納的流動(dòng)人口越多。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略要改變流動(dòng)人口的這種分布格局，首先要改變機(jī)會(huì)和資源的分布。

大城市的人口增長主要源自遷移流動(dòng)，調(diào)控人口主要是調(diào)控流動(dòng)人口。丁金宏教授進(jìn)一步提出，大城市的病態(tài)是以“大”為根本病因，“大”之于“城市病”，猶如“肥胖”之于“心血管病”，要防治心血管疾病，必須注意控制體重；同樣，要緩解或消除大城市病，控制人口規(guī)模不啻為治本之策。不論大城市、小城市，都可能是美好的，但“大美”比“小美”面臨更多的風(fēng)險(xiǎn)。在城市化后期階段，在網(wǎng)絡(luò)使集聚成為非必須的時(shí)代，丁金宏教授呼吁重新欣賞“小即美”。浙江大學(xué)管理學(xué)院錢文榮教授認(rèn)為，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，從短期來看有一定的現(xiàn)實(shí)需要，但從長遠(yuǎn)來看，從勞動(dòng)力的供求雙方角度看，既不應(yīng)該也不需要，控制人口規(guī)?？赡軙?huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來不利影響。現(xiàn)在大城市推行的居住證積分制，是過渡時(shí)期因?yàn)橘Y源壓力而采取的一項(xiàng)控制措施，實(shí)際上也是短期需要，從長遠(yuǎn)來看也只是過渡性措施。由于“人多地少”的客觀實(shí)際，中國需要大城市的發(fā)展，從未來發(fā)展看，大城市、特大城市不僅僅是容納了大量人口，資本的效率、創(chuàng)新的效率也顯著高于小城市。但是只有大城市確實(shí)會(huì)帶來交通、生態(tài)環(huán)境等很多問題，所以還是要堅(jiān)持走大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的道路。

三、人口城市化規(guī)律的再認(rèn)識(shí)

雖然流動(dòng)人口遷徙流動(dòng)呈現(xiàn)出階段性變化趨勢(shì)，“流而不遷”、“循環(huán)遷移”甚至“逆向流動(dòng)”等現(xiàn)象也日益普遍，但這并不代表我國已經(jīng)出現(xiàn)一些專家所謂的西方發(fā)達(dá)國家城市化過程中的逆城市化現(xiàn)象。武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所劉傳江教授提出要提高對(duì)城市化規(guī)律的認(rèn)識(shí)，一些學(xué)者將農(nóng)民工返鄉(xiāng)劃歸逆城市化的范疇，完全是對(duì)城市化規(guī)律的望文生義和本源曲解。根據(jù)我們國家的劃分，人口遷移分永久性遷移和暫時(shí)性遷移，而流動(dòng)人口特別是農(nóng)民工回流更多的是劃歸暫時(shí)性人口遷移。這些農(nóng)民工絕大部分人進(jìn)城打工多年，但基本上沒有完成人的城鎮(zhèn)化過程，所以也就不存在所謂的逆城市化。黃祖輝教授也認(rèn)為逆城市化的提法不科學(xué)，國外的人口返鄉(xiāng)回流是更高級(jí)的城市化，而我們現(xiàn)在的農(nóng)民工由于體制等各方面原因，在根本就沒有實(shí)現(xiàn)城市化的情況下回流，這與國外理論上的逆城市化有明顯的區(qū)別。浙江省社會(huì)科學(xué)院公共政策研究所楊建華研究員認(rèn)為，要辯證地看逆城市化現(xiàn)象，城市化不是一個(gè)單一的運(yùn)動(dòng)，而是一個(gè)多項(xiàng)的關(guān)聯(lián)性運(yùn)動(dòng)，背后是整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的合理化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化。在這種視野下，我們不應(yīng)該把討論問題的重點(diǎn)放在城市流動(dòng)人口如何實(shí)現(xiàn)“同城同待遇”的問題，這不完全是目前要解決流動(dòng)人口問題的重點(diǎn)，重點(diǎn)恰恰在于怎么樣來看待我們現(xiàn)階段城市化的特點(diǎn)和我們所要采取的政策。

城市化作為一個(gè)世界歷史進(jìn)程中的重大歷史現(xiàn)象，有其規(guī)律可循，而中國的城市化又有其新的特征和問題。童玉芬教授認(rèn)為，農(nóng)民工融入城市是一個(gè)逐步實(shí)現(xiàn)的過程，對(duì)生活質(zhì)量的追求也有一個(gè)時(shí)間過程，很難通過政府行為、人為方式實(shí)現(xiàn)快速而有質(zhì)量的城市化，這也是城市化的客觀規(guī)律。隨著時(shí)間的推移，流動(dòng)人口對(duì)城市公共服務(wù)的需求會(huì)發(fā)生變化，對(duì)生活方式的選擇也存在多種可能性，將來可能會(huì)有更多的流動(dòng)人口愿意流動(dòng)到中西部地區(qū)，愿意回流到家鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)生活，但目前流動(dòng)人口向大城市集聚的趨勢(shì)還沒有出現(xiàn)明顯的變化。錢文榮教授提出，從世界規(guī)律看，城市化是一個(gè)集中、分散相結(jié)合的過程，只有集中到一定程度才會(huì)產(chǎn)生擴(kuò)散，而中國的城市化特點(diǎn)有所不同，是同時(shí)在發(fā)生集中和擴(kuò)散。周麗萍教授也指出，中國城市化的特點(diǎn)是“有聚有散”，在聚散的過程中人口城市化更加簡(jiǎn)單，人口遷移的選擇性更強(qiáng)，是邁向一個(gè)更加適宜、健康的過程，實(shí)質(zhì)上是實(shí)現(xiàn)了更健康的城市化。

四、流動(dòng)人口融入城市的路徑與模式

新型城鎮(zhèn)化要求實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，就要重視遷移流動(dòng)人口的市民化和社會(huì)融合，積極探索流動(dòng)人口融入城市的路徑和模式，避免城鎮(zhèn)化過程中移民群體難以融入城市帶來的人的排斥和隔離。朱宇研究員指出，要重視針對(duì)遷移流動(dòng)人口的各種公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移、接續(xù)問題，并要根據(jù)人口遷移流動(dòng)形式的變化，尤其是人口在城市間和城市內(nèi)部遷移流動(dòng)上升的新形勢(shì)，與時(shí)俱進(jìn)地改進(jìn)流動(dòng)人口的管理和服務(wù)工作。杭州師范大學(xué)政治與社會(huì)學(xué)院盧福營教授基于浙江省的調(diào)查，提出不同的流動(dòng)人口融入城市的路徑和模式應(yīng)該是多元性的，城鎮(zhèn)戶籍流動(dòng)人口、農(nóng)民工和本地城郊的農(nóng)民，融入城市的需求不同，不同需求的流動(dòng)人口群體的融入指標(biāo)也有所差別，這需要做一些差異化的深入分析。杭州師范大學(xué)城市學(xué)研究所張衛(wèi)良教授認(rèn)為，各級(jí)政府圍繞流動(dòng)人口問題做了大量工作，出發(fā)點(diǎn)都是讓流動(dòng)人口能夠更好地融入城市社會(huì)，但很多政策的實(shí)施效果并不理想，問題的根源在于我們將工作復(fù)雜化，政府承擔(dān)了過多的社會(huì)職能，而社會(huì)管理的效率并沒有提升。比如我們?cè)趯?shí)現(xiàn)“同城同待遇”問題上，要尊重社會(huì)發(fā)展規(guī)律，實(shí)現(xiàn)均等化是很難的。從政府角度講，要解決流動(dòng)人口問題，首先要做頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化立法工作，通過立法來讓流動(dòng)人口和廣大老百姓感覺到公平、公正、正義，通過法制的方式來管理社會(huì)，通過服務(wù)外包的形式讓更多的社會(huì)組織參與到流動(dòng)人口工作中，實(shí)現(xiàn)真正的社會(huì)治理。浙江工業(yè)大學(xué)建筑工程學(xué)院陳前虎教授指出，各地政府在制定城市規(guī)劃過程中非常關(guān)注土地指標(biāo)，要求規(guī)劃設(shè)計(jì)部門把人口規(guī)模做大，爭(zhēng)取更多的土地指標(biāo)和建設(shè)用地。當(dāng)土地財(cái)政走不通的時(shí)候，我們的財(cái)稅制度必然要改革，我們一定會(huì)跟國外城市一樣，最后市政建設(shè)的主要資金來源依附于人的稅收收入，所以城市政府應(yīng)該認(rèn)識(shí)到流動(dòng)人口不是包袱而是發(fā)展的資源。在下一輪的發(fā)展過程中，哪個(gè)城市先轉(zhuǎn)變觀念，重視流動(dòng)人口，它就能夠在即將到來的新一輪城市發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)過程中拔得頭籌、贏得先機(jī)。

五、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中農(nóng)民市民化的政策突破

當(dāng)前，許多城市大力推進(jìn)戶籍制度改革，以期使那些在城市就業(yè)的流動(dòng)人口獲得與市民同等的福利待遇。但事實(shí)上，僅僅依靠單一的戶籍制度改革，并不能完全解決流動(dòng)人口的城市融入和市民待遇問題。中國社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員張曉山認(rèn)為，外出農(nóng)村流動(dòng)人口在農(nóng)村集體的財(cái)產(chǎn)權(quán)利仍然遇到不少障礙。戶籍制度改革消除了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分，將城市居民和農(nóng)民統(tǒng)稱為居民。但農(nóng)村仍然有集體經(jīng)濟(jì)組織，來自農(nóng)村的居民仍舊是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。農(nóng)村土地集體所有，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)是法律賦予該集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)農(nóng)戶的用益物權(quán)，集體收益分配權(quán)是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)當(dāng)享有的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利。黃祖輝教授指出，統(tǒng)一城鄉(xiāng)的戶籍制度改革并不意味著消除了戶口存在的城鄉(xiāng)界線，事實(shí)上城鄉(xiāng)分割依然存在，只是重建在“本地戶口/外來戶口”而非“農(nóng)業(yè)戶口/非農(nóng)業(yè)戶口”的區(qū)分基礎(chǔ)上。在財(cái)政分權(quán)的情況下，擁有物質(zhì)資本和人力資本的群體成為實(shí)際的改革受益者，這實(shí)際上并沒有使流動(dòng)人口獲得市民待遇的現(xiàn)狀有所改觀。

針對(duì)城鄉(xiāng)土地制度改革中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展問題，張曉山研究員進(jìn)一步指出，稅負(fù)免除使得集體經(jīng)濟(jì)組織在市場(chǎng)中獲得不公平的競(jìng)爭(zhēng)地位，反過來，因?yàn)椴荒塬@得完整的市場(chǎng)主體地位其參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力又受到限制，兩種扭曲同時(shí)存在于資源配置中，形成“因?yàn)樘峁┕卜?wù)所以需要免稅——因?yàn)槊舛愃孕枰峁┕卜?wù)”的邏輯怪圈。城市郊區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部以及村轉(zhuǎn)居的地區(qū)，如果將村集體經(jīng)濟(jì)組織通過產(chǎn)權(quán)改革成為法人主體，照章納稅，地方政府也應(yīng)將公共財(cái)政覆蓋到這部分地區(qū)的公共產(chǎn)品的供給上。

六、推動(dòng)流動(dòng)人口城市融入的政策創(chuàng)新

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理是推動(dòng)流動(dòng)人口城市融入的重要途徑。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院郭沛教授提出，伴隨著流動(dòng)人口遷移的家庭化趨勢(shì)，流動(dòng)人口隨遷家庭成員如何融入城市也是亟待解決的問題。他建議結(jié)合普惠金融政策，給更多的流動(dòng)人口提供合理價(jià)格的金融服務(wù)，提升流動(dòng)人口的生存能力、發(fā)展能力和創(chuàng)收能力，這有助于推動(dòng)流動(dòng)人口的城市融入。復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院張力教授的研究發(fā)現(xiàn)，流動(dòng)人口的遷移流動(dòng)會(huì)導(dǎo)致個(gè)人權(quán)益的受損，養(yǎng)老保險(xiǎn)等社保異地轉(zhuǎn)移的障礙客觀存在，主要體現(xiàn)在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集與支付具有明顯的統(tǒng)籌層次過低的地域分割特征，他提出要讓權(quán)益根據(jù)人口流動(dòng)而流動(dòng)，以權(quán)利的形式保障每個(gè)人都能在為發(fā)展作貢獻(xiàn)的同時(shí)分享發(fā)展的成果。朱宇研究員的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，60%以上的流動(dòng)人口有過兩次以上的遷移經(jīng)歷，這些多次遷移的流動(dòng)人口的權(quán)益保障問題更為復(fù)雜，不僅僅是簡(jiǎn)單的從農(nóng)村遷移到城市以后，農(nóng)村與城市之間的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移問題，而是到了城市以后不同城市轉(zhuǎn)移的問題，這提示我們，涉及流動(dòng)人口的各個(gè)方面，住房、就業(yè)、教育等，要根據(jù)流動(dòng)人口的多次遷移經(jīng)歷來進(jìn)行政策調(diào)整。杭州市總工會(huì)主席吳仁財(cái)從杭州實(shí)踐出發(fā)，指出解決流動(dòng)人口問題要做好理念、標(biāo)準(zhǔn)、政策、載體四篇文章。一要強(qiáng)化理念，城市流動(dòng)人員問題的主角應(yīng)該是流動(dòng)人口，主角要能夠積極的參與，特別是流動(dòng)人口怎么樣知法、學(xué)法、用法，怎么樣知政策、學(xué)政策、用政策。二要力推標(biāo)準(zhǔn)，杭州正在制定標(biāo)準(zhǔn)企業(yè)社會(huì)責(zé)任評(píng)價(jià)體系，企業(yè)社會(huì)責(zé)任既要擔(dān)負(fù)起市場(chǎng)責(zé)任、環(huán)保責(zé)任，也要擔(dān)負(fù)起用工責(zé)任、公益責(zé)任。解決流動(dòng)人口問題，需要政府、企業(yè)、外來務(wù)工人員三者共同努力。三要完善政策，特別是要完善流動(dòng)人口的兜底保障政策，讓他們碰到困難的時(shí)候，能夠得到政策覆蓋。四要用好載體，自上而下建立各級(jí)流動(dòng)人口管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，用好這些工作載體，積極開展流動(dòng)人口服務(wù)管理工作。

綜上所述，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的流動(dòng)人口問題，已經(jīng)成為社會(huì)學(xué)、人口學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等眾多社會(huì)科學(xué)的研究熱點(diǎn)，并取得了豐富的成果，但覆蓋城鄉(xiāng)、貫通領(lǐng)域的全國性的綜合研究還有待進(jìn)一步深化。解決流動(dòng)人口市民化及待遇問題，是一項(xiàng)涉及數(shù)億人口的系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)立足社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國情，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握我國工業(yè)化、城市化的發(fā)展現(xiàn)狀，更應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，從國民待遇制度、遷徙制度、戶籍制度等方面加以綜合研究，通過理論創(chuàng)新推動(dòng)制度創(chuàng)新，進(jìn)而引導(dǎo)流動(dòng)人口逐步、有序、合理地實(shí)現(xiàn)市民化。

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