環(huán)境污染第三方治理的理論基礎(chǔ)、現(xiàn)實誘因與法律機制構(gòu)建

李一丁

(貴州大學(xué)法學(xué)院，貴州貴陽550025)

環(huán)境污染第三方治理的理論基礎(chǔ)、現(xiàn)實誘因與法律機制構(gòu)建

李一丁

(貴州大學(xué)法學(xué)院，貴州貴陽550025)

環(huán)境污染第三方治理系我國環(huán)境污染治理模式的重要制度創(chuàng)新，它的出現(xiàn)不僅與“污染者付費”原則、行政代履行制度等具有密切關(guān)聯(lián)，同時它的產(chǎn)生也具有多項現(xiàn)實誘因，如我國環(huán)境保護行政監(jiān)管模式僵化與失效、環(huán)境污染和生態(tài)破壞者逐利本性驅(qū)動與法律制裁弱化、我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型催生環(huán)保產(chǎn)業(yè)鏈等。未來我國在構(gòu)建環(huán)境污染第三方治理法律機制過程中應(yīng)注意明確其適用對象、厘清不同委托主體所導(dǎo)致不同法律關(guān)系的性質(zhì)、內(nèi)容以及構(gòu)建第三方環(huán)境信用評價制度。

環(huán)境污染第三方治理;理論基礎(chǔ);制度前提;現(xiàn)實誘因;法律機制構(gòu)建

2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出推行環(huán)境污染第三方治理是環(huán)境污染治理領(lǐng)域重大機制創(chuàng)新。2014年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》第二部分“創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保投資運營機制”中要求:“……在電力、鋼鐵等重點行業(yè)以及開發(fā)區(qū)(工業(yè)園區(qū))污染治理等領(lǐng)域，大力推行環(huán)境污染第三方治理?！?014年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》(以下簡稱“2014年意見”)，將環(huán)境污染第三方治理概括為一種“排污者通過繳納或按合同約定支付費用，委托環(huán)境服務(wù)公司進行污染治理的新模式”。該意見頒布之后，上海市、安徽省、河北省、山西省、吉林省等十余省市已經(jīng)發(fā)布了規(guī)范性文件。與傳統(tǒng)的環(huán)境污染治理模式相比，第三方治理擺脫了“政府－企業(yè)”二元模式和“命令－控制”單向手法，開啟了我國環(huán)境污染治理多方參與、雙向互動的新篇章。但這項法律機制創(chuàng)新仍存在不少亟待厘清、解決的理論與現(xiàn)實問題，本文嘗試對這些問題做些回應(yīng)。

一、環(huán)境污染第三方治理理論基礎(chǔ)與制度前提

從前述規(guī)范性文件對“第三方治理”概念的界定來看，環(huán)境污染第三方治理法律問題至少涉及政府部門、污染者以及第三方等法律主體，若干主體之間又形成相對獨立但又錯綜復(fù)雜的法律關(guān)系，如政府部門與污染者之間、政府部門與第三方之間、污染者與第三方之間等。雖然我國并未就上述法律關(guān)系創(chuàng)設(shè)專門性法律或?qū)ｉT制度，但現(xiàn)行環(huán)境法、行政法規(guī)定與制度仍可為這些法律關(guān)系提供理論基礎(chǔ)與制度前提。

(一)新《環(huán)境保護法》對“污染者付費”原則的演變

1972年經(jīng)濟合作與發(fā)展委員會為解決誰來承擔(dān)環(huán)境責(zé)任問題，提出了著名的“污染者付費原則”(Polluter Pays Principles，簡稱“PPP”原則)或“污染者負(fù)擔(dān)原則”。“污染者負(fù)擔(dān)原則意味著，污染者承擔(dān)的公共機構(gòu)決定實施的污染治理和控制措施的費用，以確保一種可接受的環(huán)境狀態(tài)”［1］。該原則有利于社會公平，防治環(huán)境污染，并很快得到世界各國的一致認(rèn)可和國際組織的廣泛關(guān)注。1992年的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的《關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約宣言》原則13、原則16分別提到了在各國建立污染者付費制度的重要性和意義;許多國家和地區(qū)都相繼確立該原則為環(huán)境保護基本法律原則，并規(guī)定了相應(yīng)的配套制度保證其實施，如澳大利亞《政府間環(huán)境協(xié)定》(1992年)、韓國《環(huán)境政策基本法》第7條①韓國《環(huán)境政策法》(1990年制定，1993年修正)第7條規(guī)定:“對因自己的行為或項目活動而引起環(huán)境污染的人的費用負(fù)擔(dān)原則是讓其繳納防治其污染和恢復(fù)已被污染的環(huán)境及對受害救濟所需要的費用?！鞭D(zhuǎn)引自蔡守秋．環(huán)境資源法教程［M］，武漢:武漢大學(xué)出版社，2004年第225頁。、《歐共體條約》第174(2)條將污染者付費原則規(guī)定為共同體的基本環(huán)境資源政策②《歐共體條約》第174(2)條規(guī)定:“共同體的環(huán)境資源政策應(yīng)該建立在防備原則以及采取預(yù)防行動，優(yōu)先在源頭整治環(huán)境損害和污染者付費等原則基礎(chǔ)上。”?！拔廴菊吒顿M原則”以一般性的經(jīng)濟效益為目標(biāo)，要求合理地運用環(huán)境資源，努力將環(huán)境污染控制在最適宜的程度，達到效益的最大化，即最大程度地實現(xiàn)外部不經(jīng)濟性的內(nèi)部化。從法律角度來看，該原則實際上處理的是污染者(施害者)與受害者之間的關(guān)系，它要求施害者將外部成本內(nèi)部化以試圖擺脫傳統(tǒng)意義上完全依靠政府財政抑或全體納稅人承擔(dān)環(huán)境責(zé)任問題。

我國學(xué)界對于“污染者付費”原則持有不同見解，主要表現(xiàn)在對該原則的名稱、內(nèi)涵等問題存在不同看法。如有論者將其表述為“損害者付費、受益者補償原則”，并認(rèn)為該原則系“污染者付費、利用者補償、開發(fā)者保護、破壞者恢復(fù)原則”的概括［2］;還有論者將其表述為“環(huán)境責(zé)任原則”，認(rèn)為該原則系“‘誰污染誰承擔(dān)責(zé)任’‘誰開發(fā)誰保護’‘誰破壞誰恢復(fù)’‘誰利用誰補償’‘誰主管誰負(fù)責(zé)’‘誰承包誰負(fù)責(zé)’‘環(huán)境保護由黨政一把手親自抓、負(fù)總責(zé)’等原則的概括，是使導(dǎo)致環(huán)境問題的主體承擔(dān)責(zé)任并建立相應(yīng)的環(huán)境責(zé)任制度的一項環(huán)境法基本原則”［3］。還有論者借鑒日本《環(huán)境基本法》規(guī)定，認(rèn)為將其原則表述為“受益者負(fù)擔(dān)原則”更為合適。其實我國早在1979年《環(huán)境保護法》(試行)就規(guī)定“誰污染、誰治理”原則，到1989年《環(huán)境保護法》正式確立“污染者治理”原則，而《環(huán)境保護法》(2015)更將其變更為“損害擔(dān)責(zé)”原則。從“誰污染、誰治理”到“污染者治理”再到“損害擔(dān)責(zé)”，不僅意味著我國對“污染者付費”這一國際環(huán)境法確立的環(huán)境法基本原則的理解日趨深入，而且還反映出該原則在我國的國內(nèi)轉(zhuǎn)化呈現(xiàn)適用主體范圍擴大、適用領(lǐng)域增多的特點。具言之，但凡對生活、生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生污染和造成生態(tài)破壞［4］的損害者(即廣義上的“污染者”，筆者注)都是我國環(huán)境法律文本語境下的法律責(zé)任承擔(dān)者?！碍h(huán)境造成任何不利影響的行為人，包括因利用環(huán)境造成環(huán)境超出其自身自然恢復(fù)能力之退化的行為人，應(yīng)承擔(dān)恢復(fù)環(huán)境、修復(fù)生態(tài)或支付上述費用的法定義務(wù)或法律責(zé)任的原則。”［5］結(jié)合《環(huán)境保護法》(2015)設(shè)定“損害擔(dān)責(zé)”原則來看，這反映出該法不僅要求實際產(chǎn)生影響的污染者積極履行法律義務(wù)，還要求只要對造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的法律主體均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，這種立法演變也為我國推行環(huán)境污染第三方治理、以及實施第三方治理過程中有效劃分污染者與第三方之間的責(zé)任邊界提供了理論基礎(chǔ)。

(二)《行政強制法》行政代履行制度的啟示

行政法理論通說認(rèn)為，作為間接行政強制措施重要表現(xiàn)形式之一，行政代履行制度并非通過行政機關(guān)實施行政權(quán)力，而是通過更為舒緩地方式對行政相對人進行影響或者控制以實現(xiàn)行政管制目標(biāo)以及行政立法目的。有論者將“行政代履行”界定為:“代履行系《行政強制法》第十二條為行政機關(guān)設(shè)定的一種間接行政強制執(zhí)行手段。它是適用于交通安全、環(huán)境和自然資源保護領(lǐng)域的，在當(dāng)事人不履行或無法履行排除障礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)時，由行政機關(guān)或者第三人代替當(dāng)事人履行該義務(wù)，并向當(dāng)事人收取履行費用的執(zhí)行方式。”［6］作為行政間接強制執(zhí)行主要表現(xiàn)形式［7］，《行政強制法》(2012)將“行政代履行”列入第四章行政強制執(zhí)行程序規(guī)定之中，并將其與行政直接強制執(zhí)行相關(guān)條款(第34－40條)并列。

我國各環(huán)境資源法律領(lǐng)域均簡要提到行政代履行制度，如1984年通過、1998年修正《森林法》(第三十九條、第四十四條);2001年《海域使用管理法》(第四十七條);1985年通過、2013年第二次修正《草原法》(第七十一條);2003年《放射性污染防治法》(第五十六條);1995年通過、2013年第二次修正《固體廢物污染環(huán)境防治法》(第五十五條、第七十六條);1984年通過、2008年第二次修正《水污染防治法》(第七十六條、第八十三條)以及1991年通過、2010年修正《水土保持法》(第五十五條、第五十六條)［8］等。值得注意的是，這些法律對代履行主體設(shè)定存在不同表述，即有的法律規(guī)定由政府行政主管部門代為履行，如《森林法》《草原法》;有的法律規(guī)定由政府行政主管部門委托第三方代為履行，如《固體廢物污染環(huán)境防治法》《海域使用管理法》《放射性污染防治法》《水污染防治法》《水土保持法》等。這也說明這些環(huán)境資源單行法律對“第三方”的理解和認(rèn)識存在較大差異。

從文義解釋角度分析，《行政強制法》(2012)有關(guān)行政代履行制度的“代履行”所指稱對象應(yīng)是不履行義務(wù)的行政相對人;從理論上來看，履行代履行義務(wù)的主體可以為政府親自代履行或第三方替代代履行兩種類型。由于現(xiàn)實生活中政府缺乏行使代履行義務(wù)的有效時間、行政成本、技術(shù)力量和專業(yè)儲備，所以通過政府委托獨立第三方代替不履行義務(wù)的行政相對人履行義務(wù)應(yīng)是制度實施過程中的優(yōu)位選擇。從各地相繼頒發(fā)第三方治理規(guī)范性文件來看，委托第三方參與環(huán)境治理活動既可以通過政府委托來完成，也可以通過污染者委托來完成，如《吉林省關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》聲稱:“將要以PPP(公私合營)、TOT(移交—經(jīng)營—移交)等投融資模式開展第三方治理”［9］、《上海市關(guān)于加快推進本市環(huán)境污染第三方治理工作指導(dǎo)意見的通知》聲稱:“推進環(huán)境公用設(shè)施投資建設(shè)運營市場化，對城鎮(zhèn)污水處理、垃圾資源化處理、集中供熱等，采取特許經(jīng)營、委托經(jīng)營等方式引入第三方治理企業(yè)”等［10］。

二、我國推行環(huán)境污染第三方治理的現(xiàn)實誘因

改革開放三十多年來，我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展所背負(fù)的環(huán)境代價呈逐步增加之態(tài)勢，傳統(tǒng)環(huán)境保護行政監(jiān)管模式、環(huán)境法律相關(guān)制度規(guī)定已不能適應(yīng)現(xiàn)實需要，我國環(huán)境治理模式已到全面變革的關(guān)鍵時期。以環(huán)境污染第三方治理為代表的環(huán)境治理模式的創(chuàng)新并非空穴來風(fēng)，它的產(chǎn)生和出現(xiàn)蘊含著深刻的現(xiàn)實誘因。

(一)傳統(tǒng)環(huán)境保護行政監(jiān)管模式僵化與職能失效

眾所周知，由于環(huán)境所具有的公共物品屬性使得政府作為公民環(huán)境利益的受托人而在環(huán)境保護進程中承擔(dān)著重要角色。但多年以來，我國環(huán)境保護行政監(jiān)管仍以“命令－控制”模式為主。這種行政監(jiān)管模式的運作邏輯一般為在設(shè)定各類環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，通過發(fā)放排污許可證并伴隨排污稅費征收制度，以實現(xiàn)環(huán)境行政監(jiān)管目標(biāo)，從而達到環(huán)境行政管制效果。這種模式過于注重環(huán)境保護行政主管部門權(quán)力的行使，而忽視污染者在環(huán)境污染和生態(tài)破壞活動中所擁有的天然正當(dāng)權(quán)利，它不僅將污染者置入環(huán)境治理成本與生產(chǎn)經(jīng)濟效益倒掛的尷尬境地，同時也導(dǎo)致我國環(huán)境保護行政監(jiān)管模式已無法充分、有效地發(fā)揮作用，容易誘發(fā)環(huán)境保護行政主管部門與環(huán)境行政相對人即污染者關(guān)系日趨緊張。此外，我國各地環(huán)境保護行政主管部門地位矮化被動、執(zhí)法條件受限也是導(dǎo)致環(huán)境行政主管部門職能失效的重要原因。地位矮化被動具體表現(xiàn)在基層環(huán)境保護行政主管部門并非核心與主要部門，環(huán)境保護行政監(jiān)管職能實現(xiàn)往往居于次要位置，而執(zhí)法條件受限在于我國環(huán)境行政執(zhí)法規(guī)定仍不全面、環(huán)境行政主管部門行政權(quán)力仍然弱化以及基層環(huán)境行政主管部門人手、經(jīng)費、設(shè)施配備不足等。

(二)環(huán)境污染和生態(tài)破壞者逐利本性驅(qū)動與法律制裁弱化

現(xiàn)階段我國判斷環(huán)境污染的標(biāo)準(zhǔn)是看污染行為所排放介質(zhì)是否超過環(huán)境法律設(shè)定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)境容量。一旦生產(chǎn)者的污染行為“過界”，它就將轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境污染者。由于污染者通常以“理性經(jīng)濟人”自居，加之我國環(huán)境法律實施存在“違法成本低，守法成本高”的現(xiàn)實境況，生產(chǎn)者寧可背負(fù)污染者之“罪名”進而開足馬力組織生產(chǎn)并大肆制造環(huán)境污染。此外，我國地方保護主義盛行也導(dǎo)致政府、污染者等主體之間關(guān)系出現(xiàn)扭曲。“但恰恰是環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)在污染防治中占有絕對主導(dǎo)地位，這也使得環(huán)保執(zhí)法部門享有寬泛的未受到有效限制與監(jiān)管的自由裁量權(quán)，這為現(xiàn)實中執(zhí)法部門與規(guī)制對象利益結(jié)盟、被規(guī)制企業(yè)‘俘獲’規(guī)制機構(gòu)提供了制度空間”［11］，“如環(huán)境污染者與第三方出現(xiàn)環(huán)境污染合謀、環(huán)境污染治理相互推諉、政府因GDP優(yōu)先思維而對環(huán)境污染者尋租等”［12］。上述原因也對《環(huán)境保護法》(2015)所設(shè)定污染者履行環(huán)境保護義務(wù)的規(guī)定帶來諸多不確定性。

(三)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型催生環(huán)保產(chǎn)業(yè)鏈

除了前述環(huán)境保護行政監(jiān)管層面、環(huán)境法制層面誘因之外，我國經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型所形成的環(huán)保產(chǎn)業(yè)鏈也對環(huán)境污染第三方治理的發(fā)展帶來積極影響。“加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，對拉動投資和消費，形成新的經(jīng)濟增長點，推動產(chǎn)業(yè)升級和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進節(jié)能減排和民生改善，實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和確保2020年全面建成小康社會，具有十分重要的意義?！保?3］發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)亦是推進我國生態(tài)文明建設(shè)重要手段和方式。環(huán)境保護部于今年發(fā)布《關(guān)于積極發(fā)揮環(huán)境保護作用促進供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的意見》從四個方面十八個層面為環(huán)境保護助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革制定了路線圖［14］，其中也對環(huán)境污染第三方治理提出了四個方面要求和建議，即鼓勵工業(yè)污染源治理第三方運營，鼓勵有條件的工業(yè)園區(qū)聘請第三方專業(yè)環(huán)保服務(wù)公司作為“環(huán)保管家”，開展環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化試點，在多重領(lǐng)域鼓勵發(fā)展集投資融資、系統(tǒng)設(shè)計、設(shè)備成套、工程施工、調(diào)試運行、維護管理等一體化的環(huán)保服務(wù)總承包和環(huán)境治理特許經(jīng)營模式等，這也對我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)參與環(huán)境污染第三方治理提供了新的契機。

綜上所述，我國擬推廣環(huán)境污染和生態(tài)破壞第三方治理有其深層次的現(xiàn)實基礎(chǔ)，通過引入除政府、污染者之外的第三方參與各項環(huán)境治理等活動，不僅有助于緩解政府與污染者緊張關(guān)系，并能借助第三方在資金、技術(shù)、人力等方面優(yōu)勢協(xié)助政府和污染者履行環(huán)境保護義務(wù)，提高行政職能實施效果，便利環(huán)保行政主管部門履行職責(zé)和降低執(zhí)法成本［15］，還能夠提升政府在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的形象和公信力。

三、環(huán)境污染第三方治理法律機制的構(gòu)建

環(huán)境污染第三方治理是一項涉及多元主體、多方利益、多種方式的環(huán)境治理創(chuàng)新模式，它反映我國當(dāng)代環(huán)境管理的最新趨勢與特點。法律制度作為推行和保障環(huán)境污染第三方治理實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)與效果的重要手段，應(yīng)主要調(diào)整和規(guī)范環(huán)境污染第三方治理法律制度適用對象、操作模式、法律效果、權(quán)責(zé)分配等問題。

(一)適用對象應(yīng)包括生態(tài)破壞修復(fù)活動

環(huán)境污染及其損害通常是指人類日常生產(chǎn)生活行為超過環(huán)境介質(zhì)的容量、標(biāo)準(zhǔn)而造成環(huán)境介質(zhì)發(fā)生物理、化學(xué)、生物變化進而導(dǎo)致人身、財產(chǎn)損害。隨著人們對于環(huán)境利益、環(huán)境權(quán)益議題的關(guān)注，這種界定方式所存在的問題也逐漸凸顯。學(xué)界普遍認(rèn)為除了應(yīng)對環(huán)境污染所造成的人身、財產(chǎn)損害表示關(guān)注外，更應(yīng)該關(guān)注環(huán)境污染對環(huán)境介質(zhì)本身的損害;也有學(xué)者提出如下觀點:“……規(guī)定環(huán)境損害概念的內(nèi)涵不僅包括環(huán)境污染，還包括生態(tài)破壞;不僅包括污染和破壞導(dǎo)致的人身、財產(chǎn)損害，還應(yīng)包括對生態(tài)環(huán)境的損害”［16］;《環(huán)境保護法》(2015)第六條第三款規(guī)定:“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》(2015，以下簡稱《環(huán)境侵權(quán)司法解釋》)第十八條第一款也提到:“本解釋適用于審理因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成損害的民事案件，但法律和司法解釋對環(huán)境民事公益訴訟案件另有規(guī)定的除外。”上述法律條款均表明我國對于環(huán)境污染及其損害相關(guān)概念的理解和認(rèn)識正在發(fā)生變化。

2014年意見并未就環(huán)境污染第三方治理是否適用生態(tài)破害修復(fù)做出明確規(guī)定，不過從近期理論和實務(wù)界若干立場和主張來看各方正在對擴大環(huán)境污染第三方治理適用對象，即適用于生態(tài)損害修復(fù)持肯定意見?！啊h(huán)境、生態(tài)保護主管部門，應(yīng)在各自行政管理職責(zé)范圍內(nèi)責(zé)令和指導(dǎo)責(zé)任人(肇事企事業(yè)單位)承擔(dān)生態(tài)損害預(yù)防和修復(fù)義務(wù);若遇責(zé)任人不履行預(yù)防和修復(fù)義務(wù)則環(huán)保行政機關(guān)應(yīng)分別、共同或協(xié)商組織相關(guān)專業(yè)技術(shù)機構(gòu)和人員代為恢復(fù)被污染的環(huán)境或修復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境。”［17］《環(huán)境侵權(quán)司法解釋》第十四條第二款規(guī)定:“污染者在生效裁判確定的期限內(nèi)未履行環(huán)境修復(fù)義務(wù)的，人民法院可以委托其他人進行環(huán)境修復(fù)，所需費用由污染者承擔(dān)?！敝修k、國辦《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》第四部分第四項要求賠償權(quán)利人可與賠償義務(wù)人就第三方治理進行賠償磋商，第八項規(guī)定:“賠償義務(wù)人無能力開展修復(fù)工作的，可以委托具備修復(fù)能力的社會第三方機構(gòu)進行修復(fù)。賠償義務(wù)人造成的生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)的，其賠償資金作為政府非稅收入，全額上繳地方國庫，納入地方預(yù)算管理。試點地方根據(jù)磋商或判決要求，結(jié)合本區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害情況開展替代修復(fù)?！薄熬C上，無論是學(xué)理解釋，還是‘準(zhǔn)立法解釋’和司法解釋，均隱含了一個基本預(yù)設(shè)，即因人類活動引發(fā)的次生環(huán)境問題涵蓋了環(huán)境污染和生態(tài)破壞兩種類型，故法律上的環(huán)境侵權(quán)相應(yīng)地就包含了環(huán)境污染侵權(quán)與生態(tài)破壞侵權(quán)?！保?8］本文建議依據(jù)《環(huán)境保護法》(2015)、《環(huán)境侵權(quán)司法解釋》(2015)、《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》等法律、司法解釋、規(guī)范性文件的規(guī)定，在未來環(huán)境污染第三方治理法律機制構(gòu)建過程中考慮將生態(tài)破壞修復(fù)作為適用對象，不過仍需考慮不同生態(tài)破壞修復(fù)委托主體可能導(dǎo)致法律性質(zhì)、內(nèi)容等不同而存在的制度設(shè)計差異。

(二)主體不同導(dǎo)致委托法律關(guān)系性質(zhì)、內(nèi)容差異

從前述各地方有關(guān)環(huán)境污染第三方治理規(guī)范性文件規(guī)定來看，各級政府及環(huán)境保護行政主管部門，以及污染者均可委托第三方從事環(huán)境污染治理以及生態(tài)恢復(fù)活動。但可能因委托主體不同而導(dǎo)致委托法律關(guān)系性質(zhì)、內(nèi)容存在差異，如污染者委托第三方從事環(huán)境污染治理以及生態(tài)破壞修復(fù)活動因污染者、第三方均屬于民商事主體，該委托行為亦屬于典型民事法律行為進而適用《合同法》及其相關(guān)法規(guī)、司法解釋規(guī)定?！芭盼燮髽I(yè)與環(huán)境治理服務(wù)企業(yè)訂立的以環(huán)境治理為主要內(nèi)容的合同可稱之為‘環(huán)境污染第三方治理民事合同’，該合同以有償提供融資建造、運營管理、污染防治、生態(tài)修復(fù)、節(jié)能減排等環(huán)境治理服務(wù)為主要內(nèi)容。”［19］近期國家發(fā)改委提供環(huán)境污染第三方治理示范合同示范文本也證實上述觀點［20］，即不管是建設(shè)運營方式、還是委托運營方式，從本質(zhì)上而言都是民事合同。

所謂特許經(jīng)營，依據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(2015)第三條規(guī)定，它是指:“政府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)?！币颦h(huán)境污染治理和生態(tài)破壞修復(fù)對象具有“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”性質(zhì)，如垃圾清運、城市污水處理等必須經(jīng)由各級政府采取包括特許經(jīng)營在內(nèi)的委托形式才能達到實際治理效果。學(xué)界對各級政府、環(huán)境行政主管部門的委托行為稱之為行政委托，不過它們對行政委托的法律性質(zhì)仍存不同見解，如有學(xué)者主張該委托行為屬于私法行為［21］，有學(xué)者主張該委托行為屬于公私法律混合行為［22］，有學(xué)者則認(rèn)為該委托行為并非絕對意義上的公法行為等［23］，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(2015)也并未對基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營協(xié)議法律性質(zhì)及糾紛解決部分做出明確規(guī)定。

行政委托行為的法律性質(zhì)與產(chǎn)生的糾紛如何解決，各方法律責(zé)任的如何分配固然是未來環(huán)境污染第三方治理法律機制構(gòu)建過程中不可回避的問題，本文認(rèn)為未來立法可通過轉(zhuǎn)致方式交由《特許經(jīng)營法》(暫定名)處理［24］。但本文認(rèn)為仍需就下列問題進行考慮:(1)政府在環(huán)境污染第三方治理活動中的關(guān)系。目前理論界傾向性地認(rèn)為環(huán)境污染第三方治理法律關(guān)系僅包括污染者與第三方之間的民事法律關(guān)系，本文對此持商榷態(tài)度。本文認(rèn)為，政府在環(huán)境污染第三方治理全過程扮演多重角色，如參與者、監(jiān)管者、決策者等。參與者是指政府部門作為委托方與第三方開展環(huán)境污染協(xié)同合作;監(jiān)管者是指政府部門監(jiān)督環(huán)境污染治理和生態(tài)破壞修復(fù)活動開展和實施;決策者是指環(huán)境污染者與第三方開展環(huán)境污染協(xié)同合作是否合法合理應(yīng)由環(huán)境行政主管部門予以明確?；谝陨嫌懻?，政府部門角色不同也會導(dǎo)致第三方處于不同定位，如政府部門作為參與者，第三方則成為合作者;如政府部門作為監(jiān)管者和決策者，則第三方則成為被監(jiān)管者等。(2)政府和污染者分別委托第三方參與環(huán)境污染和生態(tài)破壞修復(fù)活動的關(guān)系。從應(yīng)然層面來看，污染者委托第三方進行環(huán)境污染和生態(tài)破壞修復(fù)活動應(yīng)是我國環(huán)境污染第三方治理的主要表現(xiàn)形式，即通常情況下政府委托第三方進行環(huán)境污染治理和生態(tài)破壞修復(fù)的情形應(yīng)屬于環(huán)境污染第三方治理的兜底情形。但是某些情形下也應(yīng)允許政府直接委托第三方進行環(huán)境污染和生態(tài)破壞修復(fù)活動，如垃圾清運、城市污染處理、歷史遺留的生態(tài)損害修復(fù)等。

(三)創(chuàng)設(shè)第三方環(huán)境信用評價制度

2014年環(huán)境保護部發(fā)函《關(guān)于改革環(huán)境治理設(shè)施運行許可工作的通知》取消“環(huán)境保護(污染治理)設(shè)施運營單位甲級資質(zhì)認(rèn)定”并敦促各地取消相應(yīng)資質(zhì)認(rèn)定資格和程序［25］，這就意味著我國正在逐步引導(dǎo)環(huán)境污染治理走向?qū)I(yè)化、規(guī)?；图s化，環(huán)境污染治理和生態(tài)破壞修復(fù)領(lǐng)域也將逐步交由市場進行資源、人員及成本配置。取消資質(zhì)認(rèn)定后政府、污染者如何判斷第三方技術(shù)、水平及能力以及保證委托行為能夠產(chǎn)生預(yù)期法律效果成為值得關(guān)注的問題。

通過評價第三方企業(yè)環(huán)境信用進而判斷第三方技術(shù)、水平及能力是否能夠滿足政府、污染者從事環(huán)境治理和生態(tài)破壞修復(fù)活動的需要是較為妥適的選擇。《企業(yè)環(huán)境信用評價辦法》(2014，試行)第二條第二款將“企業(yè)環(huán)境信用評價”為:“本辦法所稱企業(yè)環(huán)境信用評價，是指環(huán)保部門根據(jù)企業(yè)環(huán)境行為信息，按照規(guī)定的指標(biāo)、方法和程序，對企業(yè)環(huán)境行為進行信用評價，確定信用等級，并向社會公開，供公眾監(jiān)督和有關(guān)部門、機構(gòu)及組織應(yīng)用的環(huán)境管理手段?！保?6］而企業(yè)通過合同等方式委托其他機構(gòu)或者組織實施的具有影響環(huán)境的行為，也視為該企業(yè)的環(huán)境行為。依據(jù)前述試行辦法，環(huán)境企業(yè)信用評價內(nèi)容涉及污染防治、生態(tài)保護、環(huán)境管理和社會監(jiān)督四個方面，而依據(jù)評價結(jié)果依次得出環(huán)境誠信企業(yè)、環(huán)保良好企業(yè)、環(huán)保警示企業(yè)和環(huán)保不良企業(yè)四個等級［27］，同時依據(jù)相應(yīng)等級予以守信激勵和失信懲戒。某些省份對上述試行辦法做了更為詳盡的細(xì)化，如貴州省環(huán)境保護廳、發(fā)改委、公安廳、工商行政管理局、中國人民銀行貴陽市中心支行于2015年發(fā)布的《貴州省環(huán)境保護失信黑名單管理辦法》［28］。該辦法將黑名單管理界定為:“黑名單管理，是指依據(jù)黑名單記錄，對企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者或相關(guān)自然人實施環(huán)保綜合約束，并通過全國、全省公共信用信息平臺，與政府有關(guān)部門及社會組織實施聯(lián)合懲戒并采取相關(guān)管理措施的統(tǒng)稱?！倍诤诿麊涡畔⒅屑窗◤氖颅h(huán)境影響評價、環(huán)境監(jiān)測服務(wù)、防治污染設(shè)施維護運營、機動車環(huán)保檢驗等環(huán)境服務(wù)機構(gòu)及名稱、代碼、資質(zhì)等級、業(yè)務(wù)范圍、計量認(rèn)證時間、計量認(rèn)證機關(guān)、認(rèn)證業(yè)務(wù)范圍以及環(huán)境服務(wù)從業(yè)人員等信息，同時該辦法也對列入黑名單的機構(gòu)和個人實施規(guī)定相應(yīng)懲戒措施。

本文認(rèn)為環(huán)境污染第三方治理法律機制可考慮依據(jù)《企業(yè)環(huán)境信用評價辦法》(2014，試行)、參照《貴州省環(huán)境保護失信黑名單管理辦法》創(chuàng)設(shè)第三方環(huán)境信用評價制度。具體而言，該制度相關(guān)主體包括政府部門、第三方，具體內(nèi)容包括政府部門開展第三方環(huán)境信用評價的方式、時限、程序、法律效果及可能的法律責(zé)任。本文認(rèn)為，未來立法應(yīng)詳細(xì)規(guī)定環(huán)境信用評價制度產(chǎn)生的法律效果及導(dǎo)致的法律責(zé)任進而提升企業(yè)環(huán)境評價制度的實效性，具體應(yīng)考慮將環(huán)境信用評價結(jié)果顯示為環(huán)保警示企業(yè)及環(huán)保不良企業(yè)的第三方逐步淘汰出環(huán)境污染第三方治理市場，同時也應(yīng)考慮依據(jù)《環(huán)境保護法》第六十五條規(guī)定要求與污染者承擔(dān)連帶責(zé)任。此外，未來立法也應(yīng)考慮對評價為環(huán)保誠信企業(yè)、環(huán)保良好企業(yè)的第三方考慮予以各種政策鼓勵和優(yōu)惠。

四、結(jié)語

環(huán)境污染第三方治理法律機制的創(chuàng)設(shè)不僅有助于緩解政府與污染者緊張關(guān)系，而且通過借助“第三方”幫助政府履行環(huán)境保護行政監(jiān)督管理職能，并可開拓民間力量參與公共服務(wù)渠道，提升政府形象和公信力。各地第三方治理的實踐也表明該項機制具備相當(dāng)?shù)睾侠硇院驼?dāng)性。未來我國環(huán)境污染第三方治理機制構(gòu)建應(yīng)明確適用對象，即第三方治理不僅包括傳統(tǒng)環(huán)境污染治理活動，還應(yīng)包括生態(tài)修復(fù)活動;厘清不同委托關(guān)系及其責(zé)任分配，尤其需要關(guān)注政府在第三方治理活動中的可能角色和責(zé)任分配;還應(yīng)考慮創(chuàng)設(shè)環(huán)境信用評價制度以作為認(rèn)定第三方技術(shù)、能力和水平重要規(guī)則，通過信用評價進而獲得相應(yīng)政策鼓勵和優(yōu)惠。從環(huán)境污染第三方治理實踐發(fā)展趨勢來看，環(huán)境污染第三方治理地方性立法將先于中央立法出臺，環(huán)境污染第三方治理相關(guān)的地方性立法亦會對已生效的、正在起草的和擬修訂的環(huán)境保護或具有環(huán)境保護功能相關(guān)法律如《環(huán)境保護法》《土壤污染防治法》(正在起草)、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》(擬修訂)等帶來積極影響。

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責(zé)任編輯:李嵩譽

The Theoretical Basis，Realistic Reasons and Legal Mechanism Construction for the Third-party Regulation of Environmental Pollution

Li Yiding
(Law School，Guizhou University，Guizhou Guiyang 550025)

The third-party regulation of environmental pollution is the important innovation in this field．The appearance of the regulation relates not only to the Polluter Pays Principle and administrative fulfillment，but also to the realistic reasons，such as，the invalidity of the national supervision，the weaker legal sanction of environmental pollution and ecology destroyer，and the environmental industrial chains aroused by the transition of economy and society．In the future legal mechanism construction of environmental protection，the proper subjects should be differentiated，the natures and contents led by different subjects should be clarified，and the thirdparty evaluation system should be built up．

the third-party regulation in environmental pollution;theoretical basis;system prerequisite;realistic reasons;legal mechanism construction

D912．6

A

2095－3275(2017)02－0149－08

2016－09－12

本文系2015年國家社科基金重大課題“基于風(fēng)險的環(huán)境治理多元共治體系研究”、2014年貴州省教育廳人文社會科學(xué)規(guī)劃青年項目“《貴州省生態(tài)補償實施辦法》立法問題研究”(項目編號:15ZDC031)、2015年貴州省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃青年項目“環(huán)境污染第三方治理法律機制構(gòu)建問題研究”(項目編號:GZQN15004)、2015年甘肅省循環(huán)經(jīng)濟與可持續(xù)發(fā)展法制研究中心重大科研項目“環(huán)境善治公私合作法律機制構(gòu)建問題研究——以G省為例”(項目編號:GSCELCZT1502)、2016年貴州省法學(xué)會一般課題“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)公私合作(PPP)的法治保障研究”的階段性成果。

李一丁，男，貴州大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士，研究方向為環(huán)境法、科技法、知識產(chǎn)權(quán)法。