城市軌道交通設(shè)施PPP模式研究

●陳桂生 侯培碩

城市軌道交通設(shè)施PPP模式研究

●陳桂生 侯培碩

城市軌道交通的外部性較強(qiáng)、沉淀成本大、投資回報(bào)期限較長(zhǎng)等經(jīng)濟(jì)特征，催生了政府間接提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的制度創(chuàng)新?；诤献髦卫硪暯?，本文使用PPP模式對(duì)城市軌道交通公共物品有效供給作出新探索。城市軌道交通發(fā)展空間巨大，但在此領(lǐng)域的PPP模式面臨著諸如籌資渠道窄、管理效率低、運(yùn)營(yíng)缺乏持續(xù)性、政府職能定位不清等問(wèn)題，制約城市軌道交通設(shè)施建設(shè)PPP快速發(fā)展的主要因素包括管理機(jī)制不配套、投融資機(jī)制不完善、投資回報(bào)機(jī)制不健全等。最后本文提出了厘清政府角色、完善管理機(jī)制、強(qiáng)化綜合開發(fā)觀念、拓寬融資渠道等對(duì)策，以推進(jìn)軌道交通PPP模式的發(fā)展。

城市軌道交通 PPP模式投資回報(bào) 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān) 管理機(jī)制

一、問(wèn)題的提出

（一）PPP模式的邏輯架構(gòu)

2014年，國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》指出，政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。按照政府在融資中的參與程度，PPP模式可以分為外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化等三類，實(shí)踐中的合作形式主要有BT、TOT、PFI、DBFO、BLT、BOT以及由此發(fā)展的SB-O-T和B-SO-T等。

夏建中（2010）提出治理理論強(qiáng)調(diào)合作性，治理主體逐步呈現(xiàn)多元化的趨勢(shì)，政府與社會(huì)組織及個(gè)人結(jié)成伙伴關(guān)系共同進(jìn)行合作性治理。城市軌道交通PPP模式是合作治理理論在軌道交通領(lǐng)域內(nèi)的現(xiàn)實(shí)反映，反過(guò)來(lái)治理理論為城市軌道交通PPP模式提供了可行性的論證。從必要性上來(lái)看，大多數(shù)PPP項(xiàng)目是準(zhǔn)公共性項(xiàng)目，需要政府對(duì)私人部門可能獲得的超額利潤(rùn)作相應(yīng)控制，而軌道交通引入PPP模式能夠提高項(xiàng)目運(yùn)作效率和管理效率，提供更加有效率的公共服務(wù)。目前，學(xué)術(shù)界雖然對(duì)PPP的含義沒有定論，但對(duì)PPP模式下的公私部門充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)提供公共服務(wù)、共同分享收益、共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的邏輯框架是趨同的。換言之，PPP模式具有非常重要的三個(gè)特征：伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

1、伙伴關(guān)系。PPP強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目各參與主體的平等協(xié)商關(guān)系，其中伙伴關(guān)系是PPP模式的首要特征。公私合作伙伴關(guān)系維系點(diǎn)在于“以更少的資源，獲得更多的產(chǎn)品或服務(wù)”這一共同目標(biāo)。合作伙伴關(guān)系強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目各參與方的平等協(xié)商關(guān)系與參與機(jī)制，建立具有法律意義上的合作伙伴關(guān)系，遵守法治環(huán)境下的合作契約精神，即政府與各參與主體以平等的身份簽訂協(xié)議，公私雙方的責(zé)、權(quán)、利也將受到相關(guān)法律法規(guī)的認(rèn)可與保護(hù)。

2、利益共享。利益共享是公私合作伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)，如果利益共享機(jī)制不合理，公私合作關(guān)系就很難順利發(fā)展。利益共享不只是為了實(shí)現(xiàn)公私雙方各自的目標(biāo)、共享PPP項(xiàng)目的利益，也包括各參與主體獲得相對(duì)穩(wěn)定的投資回報(bào)。PPP模式不僅能夠緩解政府的財(cái)政壓力和政府職能轉(zhuǎn)變，同時(shí)也可以使私人部門獲得合理回報(bào)并提高企業(yè)形象。

3、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是公私合作伙伴關(guān)系的重要內(nèi)容，在某種程度上說(shuō)，利益和風(fēng)險(xiǎn)是一致的。PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)也不是完全地轉(zhuǎn)移給另一方來(lái)承擔(dān)，而應(yīng)該雙方共同承擔(dān)，以此滿足更為有效的風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)。如果每一種項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)都能由最有控制能力的合作方來(lái)承擔(dān)，那么整個(gè)公共基礎(chǔ)設(shè)施公私合作項(xiàng)目的成本就能最小化。公私合作模式表明，公私雙方各自承擔(dān)了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)：私人部門在處理項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理風(fēng)險(xiǎn)等方面比較有能力，而公共部門在處理政策、法規(guī)變更等風(fēng)險(xiǎn)方面更有控制力。

（二）城市軌道交通PPP的現(xiàn)狀

城市軌道交通的外部性較強(qiáng)、沉淀成本大、投資回報(bào)期限較長(zhǎng)等經(jīng)濟(jì)特征，抬高了私人資本進(jìn)入的門檻，而傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)的投融資模式已不適應(yīng)發(fā)展的需要，這就為PPP項(xiàng)目發(fā)展提供了廣闊的空間。PPP模式意味著政府要轉(zhuǎn)變職能，扮演與其提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能及責(zé)任相匹配的監(jiān)管者角色，起到引導(dǎo)私人資本的作用。需要指出的是，政府更多參與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理的目的不是為了營(yíng)利。目前財(cái)政部已經(jīng)發(fā)布了兩批次共233個(gè)PPP示范項(xiàng)目，其中有19個(gè)軌道交通項(xiàng)目，總投資達(dá)到3827億元，占全部示范項(xiàng)目投資額的45.62%。伴隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，軌道交通行業(yè)將會(huì)是公私合作模式應(yīng)用的重點(diǎn)領(lǐng)域。

二、城市軌道交通PPP模式面臨的困難

城市軌道交通PPP模式的應(yīng)用前景廣闊，但是現(xiàn)實(shí)中仍面臨著一些障礙。在公私合作過(guò)程中也經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)諸如投融資渠道狹窄、管理效率低、運(yùn)營(yíng)缺乏可持續(xù)性、政府職能定位不清晰等一些問(wèn)題。

（一）項(xiàng)目籌資渠道窄

城市軌道交通的自然壟斷特征，在一定程度上阻礙了私人資本的進(jìn)入。傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)投資結(jié)構(gòu)一般通過(guò)財(cái)政預(yù)算撥款、土地出讓金、證券市場(chǎng)融資、國(guó)內(nèi)外銀行貸款等渠道進(jìn)行融資，政府很難像市場(chǎng)融資那樣有效地把社會(huì)資金集中到一起。這些有限的融資渠道會(huì)對(duì)財(cái)政造成較大的壓力，融資規(guī)模也會(huì)受到政府信用與財(cái)力的限制。同時(shí)受土地資源和政策的限制，融資具有不可持續(xù)性，帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)比較集中。城市軌道交通雖然也嘗試過(guò)不同種類的投融資模式，實(shí)際上并未有效解決其面臨的投融資渠道狹窄以及投資主體單一的難題。僅通過(guò)依靠政府為投資主體的單一融資模式，已經(jīng)使得政府的財(cái)政壓力越來(lái)越大，更滿足不了城市軌道交通快速發(fā)展的需求，所以更需要積極拓寬投融資渠道，緩解資金壓力。

（二）管理效率低

城市軌道交通PPP項(xiàng)目具有一定的社會(huì)公益性，這類項(xiàng)目投資需求較大，直接的短期經(jīng)濟(jì)收益不明顯。這使得它很難獲得社會(huì)資本的青睞，畢竟趨利性是其天性，與此同時(shí)，私人資本在缺少有效激勵(lì)的環(huán)境下，也很難有主動(dòng)參與進(jìn)來(lái)的熱情。因而，這類基礎(chǔ)交通項(xiàng)目主要還是依賴政府去投資管理。目前，我國(guó)城市軌道交通項(xiàng)目大部分都是由公共部門負(fù)責(zé)其運(yùn)營(yíng)，或者是由公共財(cái)政對(duì)其進(jìn)行部分運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。這種管理模式一定程度上弱化了經(jīng)營(yíng)者資產(chǎn)增值與保值的激勵(lì)，降低了管理效率。此外，項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)沒有明確的劃分，多頭管理或管理缺位致使如項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間被無(wú)故拖延、工作效率低下、人浮于事、項(xiàng)目資金被濫用等現(xiàn)象頻發(fā)。

（三）城市軌道交通運(yùn)營(yíng)缺乏可持續(xù)性

軌道交通行業(yè)經(jīng)常會(huì)面臨著運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性問(wèn)題，城市軌道交通的公益性制約了其票價(jià)水平，同時(shí)，城市軌道交通的直接經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較低，經(jīng)營(yíng)贏利性相對(duì)較差。因此，在較短的時(shí)間內(nèi)很難僅僅通過(guò)票價(jià)收入來(lái)回收其全部投資。軌道交通由于其運(yùn)營(yíng)成本高、投資回收周期長(zhǎng)，不斷對(duì)其進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼和政府支持會(huì)增加政府的財(cái)政壓力。當(dāng)政府財(cái)政出現(xiàn)資金短缺時(shí)，就不能有效地保障項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性。經(jīng)營(yíng)體制的僵化無(wú)形中也增加了項(xiàng)目參與方收益的不穩(wěn)定性，運(yùn)營(yíng)的斷層不能滿足私人部門追求利益最大化的要求，一定程度上會(huì)挫傷其參與的熱情。

（四）政府職能定位不清晰

在城市軌道交通PPP模式的投融資過(guò)程中，政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮對(duì)于資源的有效配置至關(guān)重要。但是，在項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)行中，政府與私人部門之間往往存在職責(zé)邊界不清晰問(wèn)題。它表現(xiàn)為政府部門與市場(chǎng)主體各自承擔(dān)的責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)和義務(wù)沒有進(jìn)行明確規(guī)定。一方面，政府習(xí)慣用行政手段來(lái)解決軌道交通設(shè)施合作項(xiàng)目中面臨的問(wèn)題，部門之間的責(zé)任不明確，造成管理混亂；另一方面，在軌道交通公私合作履行過(guò)程中，政府作為項(xiàng)目的合作者、監(jiān)管者、管理者的角色會(huì)發(fā)生異化，并且很少會(huì)作為引導(dǎo)者的角色主動(dòng)采用市場(chǎng)化的方法吸引投資者參與，制定的規(guī)則針對(duì)性較弱，使得私人資本難以準(zhǔn)確援引和遵循政策依據(jù)。

三、城市軌道交通PPP模式存在問(wèn)題的原因分析

PPP模式作為市場(chǎng)化改革的一種新形式，就是綜合運(yùn)用私人部門或者是市場(chǎng)來(lái)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。PPP模式往往涉及公、私以及使用者三方，每一方都有各自的目標(biāo)，不同利益方之間往往會(huì)發(fā)生各種沖突，這就會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目的預(yù)期目標(biāo)受到一定挑戰(zhàn)。唐納德·凱特爾（2009）指出政府在擴(kuò)大與私人供應(yīng)商的伙伴關(guān)系時(shí)帶出了三方面需要重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。首先，政府是在依賴私人伙伴從事著公共事務(wù)；其次，公私伙伴關(guān)系會(huì)產(chǎn)生出各種形態(tài)迥異的關(guān)系；最后，政府的職能發(fā)生了變化。因此，在軌道交通公私合作項(xiàng)目中，公私伙伴關(guān)系的趨勢(shì)會(huì)發(fā)展出一種全新的管理模式，同時(shí)也會(huì)使得政府的職能發(fā)生變化。公私雙方的缺陷都會(huì)以各種不同的方式組合在一起出現(xiàn)，形成多樣化的約束條件，從而對(duì)項(xiàng)目的投融資機(jī)制、項(xiàng)目的管理運(yùn)營(yíng)等產(chǎn)生很大的影響。軌道交通PPP模式產(chǎn)生問(wèn)題的原因很多，相對(duì)而言，機(jī)制層面的影響因素是基本的。

（一）管理機(jī)制不配套

首先是現(xiàn)有的項(xiàng)目執(zhí)行規(guī)則不適應(yīng)軌道交通PPP的特點(diǎn)。軌道交通PPP項(xiàng)目在某些地方缺乏合適的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目審批流程，大都使用一般項(xiàng)目的審批程序，缺乏針對(duì)性，并且對(duì)項(xiàng)目的合作缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮和綜合謀劃，導(dǎo)致軌道交通PPP項(xiàng)目的決策處于臨時(shí)的狀態(tài)。其次是項(xiàng)目的監(jiān)管機(jī)制不健全。公共部門要想利用PPP模式減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、適當(dāng)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、提高公共績(jī)效，還需對(duì)私人合作伙伴的行為進(jìn)行有效的約束和監(jiān)管。項(xiàng)目中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)政出多門、無(wú)人監(jiān)管、多頭領(lǐng)導(dǎo)等現(xiàn)象，致使項(xiàng)目的管理中出現(xiàn)腐敗與責(zé)任真空地帶。最后是項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不均衡。私人部門認(rèn)為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的資金缺口會(huì)由政府補(bǔ)貼，而只承擔(dān)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)組織風(fēng)險(xiǎn)。政府則有將責(zé)任市場(chǎng)化的傾向，政府通過(guò)簽訂協(xié)議把項(xiàng)目授權(quán)給私人部門，也傾向于把責(zé)任也“卸載”掉。

（二）投融資機(jī)制不完善

現(xiàn)行的投融資機(jī)制難以有效地適應(yīng)軌道交通公私合作項(xiàng)目的要求。首先，對(duì)城市軌道交通公私合作項(xiàng)目融資的支持力度不夠。我國(guó)對(duì)于提供城市軌道交通合作項(xiàng)目的投融資的金融機(jī)構(gòu)相對(duì)比較少，同時(shí)也缺乏相應(yīng)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避與評(píng)估等配套的政策支持。其次，城市軌道交通項(xiàng)目缺乏多樣化的融資手段。這主要是受到當(dāng)前我國(guó)的金融市場(chǎng)投融資機(jī)制發(fā)育不完善、金融機(jī)構(gòu)的管理控制不嚴(yán)格等因素的影響。再次，城市軌道交通PPP項(xiàng)目的融資缺乏穩(wěn)定資金來(lái)源。由于現(xiàn)行的軌道交通項(xiàng)目的擔(dān)保機(jī)制不健全、運(yùn)作機(jī)制不透明等多種原因，社會(huì)資本對(duì)參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存在較多的顧慮。最后，城市軌道交通項(xiàng)目缺乏暢通的投融資退出渠道。我國(guó)對(duì)城市軌道交通公私合作項(xiàng)目的投融資退出程序缺乏規(guī)范、完整的制度安排，不利于城市軌道交通合作項(xiàng)目的參與者在資源合理配置方面的發(fā)展。

（三）投資回報(bào)機(jī)制不健全

健全的投資回報(bào)機(jī)制不僅能為投資者帶來(lái)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收益，而且還能吸引到更多的私人投資主體的參與。但是，目前城市軌道交通公私合作制模式的投資回報(bào)機(jī)制存在一系列的問(wèn)題。首先是軌道交通公私合作項(xiàng)目投資回報(bào)的不確定性較高。由于城市軌道交通合作項(xiàng)目?jī)r(jià)格機(jī)制的變化缺少規(guī)則性，使得私人投資者不敢貿(mào)然進(jìn)入。其次是由于沒有形成良性的運(yùn)營(yíng)機(jī)制，導(dǎo)致軌道交通項(xiàng)目的回報(bào)缺乏穩(wěn)定性。私人企業(yè)由于缺乏一定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，加之綜合開發(fā)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制闕如，導(dǎo)致項(xiàng)目收益難以有效補(bǔ)償項(xiàng)目各參與方獲得合理回報(bào)。最后是個(gè)別城市軌道交通合作項(xiàng)目出現(xiàn)資金回報(bào)率過(guò)高進(jìn)而導(dǎo)致危害公共利益的問(wèn)題，比如地方政府為了吸引優(yōu)質(zhì)的社會(huì)資本投資進(jìn)而作出遠(yuǎn)超現(xiàn)實(shí)的高投資回報(bào)承諾。

（四）社會(huì)信用基礎(chǔ)薄弱

在影響PPP模式的社會(huì)信用問(wèn)題上，有兩個(gè)重要因素發(fā)揮著作用。第一，雖然政府作為委托人提供各種激勵(lì)來(lái)誘導(dǎo)代理人工作，而作為代理人的私人部門總是有著優(yōu)先滿足的其他各種利益。第二，委托人總是試圖通過(guò)對(duì)代理人實(shí)施監(jiān)管來(lái)減少他們的逃避行為，這又會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。在城市軌道交通PPP項(xiàng)目中，一方面是政府存在誠(chéng)信缺失的問(wèn)題。有些地方政府往往以地方政府換屆或者是地方財(cái)政困難等理由，違反事前簽訂的PPP合同，不能切實(shí)有效地履行PPP合同所規(guī)定的法定責(zé)任，使得社會(huì)資本對(duì)政府失去信任，減少合作的可能。有些政府因?yàn)槿狈胶献鞯慕?jīng)驗(yàn)，最后導(dǎo)致政府無(wú)法承受其合同條件而被迫違約的現(xiàn)象。另一方面，部分私人資本投資者在城市軌道交通合作項(xiàng)目的建設(shè)方面，經(jīng)常會(huì)以低于同行業(yè)的價(jià)格參與項(xiàng)目招標(biāo)，在其以極低的價(jià)格中標(biāo)后，就會(huì)抓住各種機(jī)會(huì)以各種理由提高價(jià)格，比如往往會(huì)以故意拖延工期或者罷工作為對(duì)抗政府的手段。同時(shí)由于城市軌道交通項(xiàng)目牽涉到公共利益、公共服務(wù)，地方政府也難以承擔(dān)PPP項(xiàng)目中斷帶來(lái)的嚴(yán)重后果而存在被其“俘獲”的可能。

四、完善城市軌道交通PPP模式的建議

在政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的前提下，積極拓寬投資渠道，鼓勵(lì)私人資本進(jìn)入城市軌道交通行業(yè)，通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破壟斷經(jīng)營(yíng)的方式。同時(shí)建立激勵(lì)與約束機(jī)制，一方面激勵(lì)私人資本的參與，另一方面提高軌道交通合作項(xiàng)目的運(yùn)作效率，確保城市軌道交通行業(yè)PPP模式的良性發(fā)展。PPP的長(zhǎng)期性意味著，既要對(duì)公私合作項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，也要保證有公私合作運(yùn)營(yíng)所需的公開透明的制度環(huán)境。為此，各地積極主動(dòng)地采取拓寬融資渠道、加強(qiáng)組織管理、設(shè)立軌道交通PPP基金、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等多種方式來(lái)推動(dòng)軌道交通PPP模式的開展。

（一）厘清政府角色

首先，明確政府在城市軌道交通PPP模式中的合作者角色。PPP模式通過(guò)重塑公共部門、私人部門與消費(fèi)者之間的關(guān)系，打破了政府與社會(huì)資本的傳統(tǒng)邊界。軌道交通PPP模式作為一種機(jī)制的革新，必須以利益共享、合作伙伴、平等協(xié)商、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為指導(dǎo)原則，私人資本應(yīng)與公共部門基于平等地位進(jìn)行協(xié)商談判。其次，進(jìn)一步強(qiáng)化政府在PPP模式中的監(jiān)管者角色。政府對(duì)城市軌道交通公私合作項(xiàng)目的監(jiān)管是出于其內(nèi)在的職責(zé)要求，同時(shí)它也需要通過(guò)簽訂PPP協(xié)議或者是制定法律法規(guī)來(lái)保障這一機(jī)制的有效實(shí)施。通過(guò)對(duì)軌道交通PPP項(xiàng)目進(jìn)行篩選、評(píng)估和監(jiān)管，以保證被授予特權(quán)的經(jīng)營(yíng)者能夠提供公眾滿意的公共物品和服務(wù)。為了實(shí)現(xiàn)政府對(duì)合作項(xiàng)目的監(jiān)管職能，應(yīng)通過(guò)簽訂PPP協(xié)議或者立法授予特定的監(jiān)管機(jī)構(gòu)定期從特許經(jīng)營(yíng)者方獲得關(guān)于PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)信息的權(quán)利。

（二）完善PPP管理機(jī)制

首先，完善項(xiàng)目的具體執(zhí)行規(guī)則，使其與軌道交通PPP項(xiàng)目的模式相協(xié)調(diào)。針對(duì)項(xiàng)目的差異化特點(diǎn)，因地制宜地制定合適的招標(biāo)程序、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)原則與項(xiàng)目審批流程，設(shè)置專門負(fù)責(zé)軌道交通PPP項(xiàng)目的管理機(jī)構(gòu)。PPP制度模式需要建立獨(dú)立的法律實(shí)體，這個(gè)法律實(shí)體必須保證公共服務(wù)的融資與交付，或者確?；A(chǔ)設(shè)施為公眾利益服務(wù)。其次，建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是軌道交通PPP模式成功運(yùn)行的關(guān)鍵。由于交通項(xiàng)目本身的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于私人開發(fā)商可能不愿意投標(biāo)的項(xiàng)目，政府可以采取一些措施，如提供主權(quán)擔(dān)保和接受一些關(guān)鍵的風(fēng)險(xiǎn)，包括需求和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，使項(xiàng)目對(duì)于私人投資者來(lái)說(shuō)更具有吸引力。按照風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則來(lái)看，項(xiàng)目中面臨的政策性風(fēng)險(xiǎn)、法律變更風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由公共部門承擔(dān)，而項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)可交由私人部門來(lái)承擔(dān)。因?yàn)樗饺瞬块T在市場(chǎng)化方面有敏感的商業(yè)驅(qū)動(dòng)，處理一些項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)工作會(huì)存在比較優(yōu)勢(shì)。最后，有效夯實(shí)PPP監(jiān)管機(jī)制。政府可以主導(dǎo)建立一個(gè)具有獨(dú)立性、權(quán)威性的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)于項(xiàng)目的各個(gè)階段都要監(jiān)管到位，實(shí)施問(wèn)責(zé)以確保其工作的公正性。政府要保證企業(yè)在接受監(jiān)管的同時(shí)獲得合理的利益收入，保證其運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）強(qiáng)化綜合開發(fā)

城市軌道交通正外部性較強(qiáng)，按照“誰(shuí)投資誰(shuí)收益，誰(shuí)受益誰(shuí)繳費(fèi)”的原則，通過(guò)對(duì)軌道沿線受益的商業(yè)主體征收一部分的稅費(fèi)，并將這種收益補(bǔ)貼給市場(chǎng)投資主體，帶動(dòng)社會(huì)資本參與的積極性。在PPP軌道交通項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司通過(guò)金融機(jī)構(gòu)的貸款，把項(xiàng)目承包給建造商與運(yùn)營(yíng)商，通過(guò)合同關(guān)系提供社會(huì)所需服務(wù)。政府會(huì)對(duì)金融機(jī)構(gòu)提出監(jiān)管要求，反過(guò)來(lái)金融機(jī)構(gòu)也為公私合作的發(fā)展提供了政府信用支持（如圖1所示）。另外，政府賦予私人投資主體擁有軌道沿線商業(yè)的優(yōu)先開發(fā)權(quán)，私人投資者通過(guò)對(duì)軌道沿線空間資源的充分利用，實(shí)現(xiàn)部分資金的回收。這樣既可以形成社會(huì)資本長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)預(yù)期，形成良性的運(yùn)營(yíng)機(jī)制，又能夠維護(hù)公共利益。

圖1 城市軌道交通PPP模式運(yùn)行結(jié)構(gòu)圖

（四）進(jìn)一步拓展融資渠道

軌道交通產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)需求穩(wěn)定、成長(zhǎng)空間大，在政府給予一定的支持條件下其長(zhǎng)期投資價(jià)值將急劇提高。針對(duì)軌道交通公私合作項(xiàng)目的發(fā)展，各級(jí)政府應(yīng)出臺(tái)各種優(yōu)惠政策，努力打破這種限制性條件，制定適合社會(huì)資本主體特點(diǎn)的管理辦法以及優(yōu)惠貸款政策。比如，允許保險(xiǎn)基金、養(yǎng)老基金、住房基金等大型基金投資軌道交通公私合作項(xiàng)目；合理放寬投資的條件，簡(jiǎn)化審批程序，制定合適的利益共享機(jī)制吸引私人資本進(jìn)入。同時(shí)，也可以開發(fā)金融市場(chǎng)潛力，比如通過(guò)發(fā)行公私股票、債券等方法積極籌集城市軌道交通設(shè)施公私合作項(xiàng)目所需的建設(shè)資金。企業(yè)項(xiàng)目收益?zhèn)?yōu)先股等將成為投資主體重要的直接融資手段。此外，充分利用軌道交通PPP產(chǎn)業(yè)基金，以公司股權(quán)的形式吸引私人資本參與城市軌道交通PPP項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。

城市軌道交通行業(yè)PPP模式的應(yīng)用，不僅拓寬了融資渠道，緩解了政府的財(cái)政壓力，而且還引入了適度的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破了政府的壟斷經(jīng)營(yíng)，提高了資金的利用效率以及項(xiàng)目的管理水平。PPP模式強(qiáng)調(diào)公私之間的合作伙伴關(guān)系，只有建立合理的利益共享與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，公私合作伙伴關(guān)系才會(huì)可持續(xù)發(fā)展下去。城市軌道交通公私合作制模式運(yùn)用的難點(diǎn)在于如何構(gòu)建合適的盈利模式，建立合理的投資回報(bào)機(jī)制，來(lái)確保項(xiàng)目的順利實(shí)施。單純依靠政府財(cái)政補(bǔ)貼方式很難有效彌補(bǔ)軌道交通巨大的資金需求空間，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、未來(lái)盈利預(yù)測(cè)、軌道沿線資產(chǎn)的評(píng)估、合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等問(wèn)題還沒有得到很好解決，需要做進(jìn)一步研究?！?/p>

（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“霧霾治理語(yǔ)境下首都經(jīng)濟(jì)圈府際協(xié)同模式研究”〈項(xiàng)目編號(hào)：14BZZ050〉、天津市“用三年時(shí)間引進(jìn)千名以上高層次人才”資助項(xiàng)目“京津冀環(huán)境規(guī)制協(xié)同研究”〈項(xiàng)目編號(hào)：5KQM 110023〉的階段性研究成果）

（作者單位：天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院）

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