胡 敏

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“雙一流”建設(shè)財政控制的地方實踐困境與改進

胡 敏

官僚主導(dǎo)的特征構(gòu)成中國高等教育財政控制的基本底色，成為基因深植中國高等教育改革發(fā)展之中，新時期推進“雙一流”建設(shè)也不例外，依然遵循著財政官僚控制的邏輯和非均衡發(fā)展的路徑依賴。政府通過擴大財政規(guī)模和財政適度放權(quán)為大學(xué)提供更加優(yōu)厚的財政資源和更多的財政自主權(quán)，激發(fā)大學(xué)追趕“世界一流”的信心和活力。但在財政官僚控制邏輯下，高等教育發(fā)展仍會出現(xiàn)新的資源配置效率不高、主體動力不足、結(jié)構(gòu)發(fā)展不平衡等問題。需要樹立“中國特色”高等教育發(fā)展道路自信，重樹學(xué)術(shù)主導(dǎo)的財政理念，再造多方共治的財政體制。

“雙一流” 官僚控制 非均衡發(fā)展 財政共治

2015年，國務(wù)院頒布《統(tǒng)籌推進世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》，把建設(shè)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科確定為國家重大戰(zhàn)略，統(tǒng)籌各方資源，開啟新一輪高等教育追趕“世界一流”的發(fā)展形態(tài)。從大學(xué)發(fā)展歷史看，“雙一流”建設(shè)既以財政資源為支撐，又受財政控制方式的影響。本文從加雷斯·威廉斯的高等教育財政控制模式理論出發(fā)，以廣東推進“雙一流”建設(shè)為例，分析其財政控制的嬗變與不足，期許為推動“雙一流”建設(shè)做有益建言獻策。

一、財政控制的基因

加雷斯·威廉斯把高等教育財政分為三種模式：一是官僚控制模式，即由外部政治機構(gòu)或官僚機構(gòu)控制經(jīng)費；二是學(xué)院控制模式，即由提供教育服務(wù)的院校教師控制經(jīng)費；三是市場模式，即由教育服務(wù)的消費者如學(xué)生等控制經(jīng)費。他指出：“沒有任何一種高等教育經(jīng)費分配制度是絕對純粹的官僚模式、學(xué)院模式或市場模式。很有可能某些級別模式的決策是官僚模式，而另一些級別的決策則依靠其他模式?！痹谒磥恚倭趴刂颇Ｊ降幕咎卣魇牵赫魏凸倭诺恼{(diào)節(jié)方式占統(tǒng)治地位，經(jīng)濟決策由校外機構(gòu)如中央政府作出，資源根據(jù)明確規(guī)定的分配標準分配給各院校；權(quán)力掌握在政治當(dāng)局和行政官員手中，他們把政治重點轉(zhuǎn)移為分配經(jīng)費的實施規(guī)則。其優(yōu)點是確保大學(xué)組織的統(tǒng)一性和政策過程的協(xié)調(diào)性。國家在高等教育方面的政策目標可以通過與這些目標一致的資源分配方式而直接迅速地實現(xiàn)，如果國家想要求大學(xué)完成指定的任務(wù)，那么官僚模式就可以通過保證給其提供足額的資源而確保高等教育的質(zhì)量。其缺點主要是對學(xué)術(shù)自由的威脅，自上而下分配資源必然要求下級服從上級，侵犯了下級的行動自由權(quán)利。[1]74—81從歷史和現(xiàn)狀看，中國高等教育財政具有鮮明的官僚控制模式特征，并輔以有限的市場模式和學(xué)院模式。

(一)政府是高校經(jīng)費投入的主體

中國在辦學(xué)體制上以政府舉辦為主，鼓勵社會力量參與。2015年全國有普通高等學(xué)校2 560所(含獨立學(xué)院275所)，其中公辦高校1 826所，占71%，民辦高校734所(含獨立學(xué)院275所)，占29%。全國普通本?？圃谛Ｉ? 625.30萬人，其中民辦高校610.85萬人，僅占23%。[2]在經(jīng)費投入體制上，實行舉辦者投入為主、受教育者合理分擔(dān)培養(yǎng)成本、高等學(xué)校多渠道籌措經(jīng)費的機制。公辦高校的舉辦者為政府，其辦學(xué)經(jīng)費主要來源于財政撥款。據(jù)統(tǒng)計，1950—1979年普通高校累計投入教育經(jīng)費224.14億元，國家財政性教育經(jīng)費占比為100%；1980—1989年普通高校累計投入教育經(jīng)費692.07億元，國家財政性教育經(jīng)費占比為91.77%；1990—2002年普通高校累計投入教育經(jīng)費6 546.71億元，國家財政性教育經(jīng)費占比為63.68%。[3]2005—2010年，全國普通本科院校經(jīng)費總投入為19 209.81億元，國家財政性經(jīng)費占比為48.86%。[4]可見，中國高等教育財政經(jīng)歷了從純粹的官僚控制模式向官僚控制模式主導(dǎo)、市場模式逐漸凸顯的多元化轉(zhuǎn)變。

(二)政府掌控公辦高校經(jīng)費分配的標準和規(guī)則

不可否認，在制定規(guī)則時，政府部門通常以回應(yīng)大學(xué)訴求、社會呼吁為起點，過程中通過各種形式征求大學(xué)、相關(guān)學(xué)者或社會機構(gòu)的意見，但最終仍由政府部門決定。政府之外的組織(包括大學(xué)自身)對財政分配規(guī)則和標準制定的影響微弱，政治和官僚在經(jīng)費分配和調(diào)節(jié)方式的決策上占“統(tǒng)治地位”。政府不僅控制著公辦高校財政撥款，而且通過對公辦高校收費實行審批制、對民辦高校收費實行備案制、對公辦高校捐贈實行財政激勵引導(dǎo)制度等方式規(guī)制著高校的社會資金流入。

(三)政府規(guī)定公辦高校經(jīng)費使用的管理模式與制度

盡管公辦高校實行自成一體的《高等學(xué)校財務(wù)制度》和《高等學(xué)校會計制度》，但這些制度以《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》《事業(yè)單位會計制度》為制定依據(jù)，是其具體化，屬于事業(yè)單位財務(wù)會計制度的分支。公辦高校經(jīng)費使用嚴格遵守政府制定的規(guī)章制度，與其他行政機關(guān)、事業(yè)單位實行幾乎一致的管理模式和制度。同時，中國公辦高校的編制管理、薪酬管理、人才流動管理、設(shè)備采購、辦學(xué)條件等均與財政戚戚相關(guān)，財政官僚控制延伸到這些方面，發(fā)揮著極其重要的牽引作用。

由此可見，官僚控制特征構(gòu)成中國高等教育財政基本底色，深植中國高等教育改革發(fā)展之中，在歷次改革發(fā)展中發(fā)揮著重要作用并逐漸強化。近20多年來，國家先后啟動了“211工程”“985工程”“2011計劃”等高水平大學(xué)建設(shè)項目，都在不同程度上強化了財政官僚控制?！耙环N經(jīng)費體制建立起來以后，它就會形成各方面的既得利益，除非有一種更受有關(guān)方面絕大多數(shù)人歡迎的體制，否則它是很難被取代的?！盵1]79在新一輪“雙一流”建設(shè)中，財政官僚控制基因依然在復(fù)制和繁衍，有些“基因”得到改進，發(fā)揮著推動大學(xué)“追趕”世界一流的正能量，但也有些“基因”更加固化，形成新改革發(fā)展的困境。

二、“雙一流”建設(shè)下的財政控制嬗變

(一)財政規(guī)模的迅速擴張

如何發(fā)展并控制大學(xué)，實現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖，政府首要考慮的是財政規(guī)模問題。“辦學(xué)費用的迅速增加，意味著中央可以通過控制增加資源的辦法對大學(xué)施加影響。所有大學(xué)都感到它們常常處于或者拒絕增加資源或者按照條件接受資源的位置上。”[1]86大學(xué)往往選擇“按照條件接受資源”的位置，接受政府的牽引和控制。廣東推進“雙一流”建設(shè)進程中在財政規(guī)模上采取了“綜合定額”和“專項撥款”同步壯大的策略。一是分步分類提高生均撥款標準。從2015年起，將七所高水平建設(shè)大學(xué)生均撥款標準提高到1.2萬元，當(dāng)年追加經(jīng)費五億多元；從2016年起，將四所重點學(xué)科建設(shè)項目高校相應(yīng)專業(yè)生均撥款標準提高到1.2萬元，當(dāng)年追加經(jīng)費一億多元；從2017年起，調(diào)整省屬本科高校生均定額撥款專業(yè)學(xué)科分類和折算系數(shù)，預(yù)計增加撥款約1.5億元。二是專項撥款巨額增加。2015—2017年省財政撥50億元專項資金支持高水平大學(xué)建設(shè)；省財政安排30億元，帶動市級財政多渠道投入70億元支持省市共建高校發(fā)展;省財政安排10億元支持高水平理工大學(xué)建設(shè)。三是巨資“筑巢引鳳”。廣東省和汕頭市共計將投入超過40億元資金支持創(chuàng)辦廣東以色列理工學(xué)院，并以建成世界一流大學(xué)為目標。深圳市通過優(yōu)厚土地供給、巨額資金扶持引進清華大學(xué)、北京大學(xué)、中國人民大學(xué)和中山大學(xué)在深圳辦新校區(qū)，以實現(xiàn)到2025年，深圳高校達到20所左右，其中3—5所高校的綜合排名進入全國前50。

(二)社會資源汲取的激發(fā)

社會資源是高等教育發(fā)展不可或缺的資源，大學(xué)通過提供教學(xué)、科研、咨詢等服務(wù)而獲取。加雷斯·威廉斯稱之為市場模式，就是以適者生存、不適者淘汰的方式促進高等教育發(fā)展，可以不斷刺激學(xué)院和大學(xué)，使其適應(yīng)不斷變化的經(jīng)濟和社會狀況。[1]92—93大學(xué)從市場獲取資源看起來是自主交換，但在中國仍是在政府的嚴格管控之下——學(xué)費標準實行政府審批制，社會捐助實行稅收調(diào)節(jié)和激勵調(diào)節(jié)等機制。廣東則推出四項調(diào)節(jié)“市場模式”的政策。一是提高公辦普通高校學(xué)費標準，平均上調(diào)20.2%，高水平建設(shè)大學(xué)和建設(shè)學(xué)科在相應(yīng)的檔次基礎(chǔ)上再上浮10%。二是推進民辦高校收費市場化改革，取消民辦高校和民辦中職學(xué)校學(xué)費備案以及住宿費核準制度。三是鼓勵社會捐贈。對高校接受社會捐贈按一定比例給予獎勵，如深圳市財政每年安排五億元配比資金，對獲得捐贈的高校給予獎勵補助。四是激勵科技成果轉(zhuǎn)化。高?？勺孕袑ζ涑钟械目萍汲晒约夹g(shù)入股方式開展轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化活動，政府有關(guān)部門不再對高?？萍汲晒氖褂?、處置和收益分配進行審批備案。

(三)財政技術(shù)管制的適度放寬

“經(jīng)費的使用者千方百計想利用分配規(guī)定中的漏洞從中取利，而經(jīng)費的提供者則絞盡腦汁制定新的規(guī)定以堵塞那些漏洞”[1]100，形成經(jīng)費提供者和使用者之間的博弈。政府管制高等教育經(jīng)費的使用主要通過技術(shù)層面——預(yù)算編審制度、財務(wù)制度、政府采購、國庫集中支付、人員薪酬制度等來實現(xiàn)，形成繁瑣“超長”的行政鏈條，規(guī)制大學(xué)經(jīng)費使用，而這些行政鏈條最為學(xué)者們所詬病。在“雙一流”建設(shè)中，政府把簡化經(jīng)費管理程序作為重要措施，更多地面向?qū)W術(shù)主體放權(quán)。例如，廣東在“雙一流”建設(shè)中制訂了一系列具有創(chuàng)新性的簡政放權(quán)措施，包括：放權(quán)政府采購，實施高水平大學(xué)建設(shè)高校自行采購試點，對科研儀器采購實行項目庫管理；放權(quán)科研資源配置，賦予高?？萍汲晒灾魈幹脵?quán)；放權(quán)薪酬激勵機制，下放崗位設(shè)置權(quán)、公開招聘權(quán)、職稱評審權(quán)、薪酬分配權(quán)、人員調(diào)配權(quán)，著力健全有關(guān)高校在崗位管理、人員聘用、人才評價、人員流動和退出等方面的制度等。

(四)財政民主參與的有效引進

公共財政分配過程實質(zhì)上是一個民主政治參與過程，由納稅者自身或其選出的代表來表達他們的偏好，并根據(jù)偏好做出選擇，通過民主參與程序來衡量繳納的稅收是否物有所值。廣東“雙一流”建設(shè)的項目選擇和與其直接相關(guān)的財政資金安排引進了一定方式的民主參與，并以技術(shù)精英參與為主:邀請國內(nèi)外知名專家對五所整體建設(shè)高校和18個重點學(xué)科建設(shè)項目的建設(shè)規(guī)劃、改革方案逐一進行論證，引導(dǎo)參建高校找準薄弱環(huán)節(jié)和主要問題，明確建設(shè)思路和主攻方向;探索建立以社會化評價為主的長效機制，引入第三方專業(yè)評估機構(gòu)對高水平大學(xué)建設(shè)績效進行動態(tài)考核評估，根據(jù)績效考核評價結(jié)果獎優(yōu)罰劣；成立高水平大學(xué)建設(shè)專家委員會，聘請國內(nèi)外相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域?qū)W術(shù)造詣深厚、辦事公道正派的頂尖專家和行業(yè)、企業(yè)知名專家擔(dān)任成員，為高水平大學(xué)建設(shè)提供全方位指導(dǎo)、戰(zhàn)略咨詢和監(jiān)督。

三、“雙一流”建設(shè)下財政控制的困境

“雙一流”建設(shè)中財政規(guī)模擴大、財政技術(shù)管制適度放寬，由此大規(guī)模集中財政資源，大學(xué)發(fā)展資源短缺問題得到相對緩解，一些阻礙發(fā)展的體制機制被迅速清除，激發(fā)大學(xué)追趕“世界一流”活力，迎來新的發(fā)展機遇。但在官僚控制基因復(fù)制和路徑依賴的作用下，作為財政資源擁有者的政府對作為需求者的大學(xué)的支配作用隨之強化，進而需求者對擁有者更加依賴。從短期看，財政控制牽引著大學(xué)按照政府設(shè)計的“雙一流”路徑前行，由此可能使大學(xué)偏離其發(fā)展規(guī)律的軌道，反而束縛大學(xué)發(fā)展，“雙一流”建設(shè)效果不佳；從高等教育發(fā)展的長遠和全局看，“雙一流”建設(shè)的非均衡發(fā)展財政控制模式雖然能在短期和局部上取得看似輝煌的“戰(zhàn)績”，卻為后續(xù)發(fā)展和整體進步埋下不可逆轉(zhuǎn)的隱患。

(一)發(fā)展主體錯位

在雅斯貝爾斯看來，教育需要隨著社會變革而改變，但變革的嘗試首先是對教育本質(zhì)問題的追問，對教育的反思是一個國家和社會的大事。[5]在官僚控制模式下推進“雙一流”變革，政府、社會及大學(xué)本身都必須首先追問大學(xué)的本質(zhì)，追問服務(wù)、服從國家發(fā)展戰(zhàn)略需要如何保持自由自主探索高深學(xué)問。顯然，高等教育改革發(fā)展的主體在高校，“雙一流”建設(shè)的主體責(zé)任和主動力也應(yīng)在高校。但從當(dāng)前實踐來看，在官僚控制模式的強大吸附力作用下，“雙一流”建設(shè)仍處于政府決心巨大、強力推進、求勝心切，而高校被動跟進、方向未明、動力不足的膠著狀態(tài)。

1.發(fā)展動力不足

政府為實現(xiàn)“雙一流”戰(zhàn)略意圖設(shè)想，發(fā)揮財政資源的最大效益，設(shè)置嚴格的分配程序、量化的考核指標、繁多的監(jiān)督手段，以形式和程序規(guī)范保證“雙一流”的推行。但這些形式和規(guī)范往往是單一的、短期的、可測量的，缺乏系統(tǒng)性、綜合性和長遠性考慮，導(dǎo)致其偏離對大學(xué)本質(zhì)的追求?！皺?quán)威主導(dǎo)以及外部利益誘導(dǎo)下所從事的研究和創(chuàng)建活動無法激起學(xué)校及內(nèi)部個體的內(nèi)在動力和對自我價值的認知。”[6]其具體表現(xiàn)為：有的高校對推進高水平大學(xué)建設(shè)的思考不夠系統(tǒng)，思路不清晰，對標桿尤其是國外標桿內(nèi)涵的了解不深，只是停留在表面的數(shù)量對標上，針對體制機制、人才培養(yǎng)等內(nèi)涵建設(shè)而制定的“施工圖”還不夠細致完善；有些高校只停留在校領(lǐng)導(dǎo)和個別牽頭部門層面，沒有很好地協(xié)調(diào)各部門、各院系、各學(xué)科的力量，沒有調(diào)動廣大教職工的積極性，系統(tǒng)協(xié)調(diào)推進的合力尚未形成;教授們對“雙一流”的認識仍停留在申報國家級科研平臺、發(fā)表高水平學(xué)術(shù)論文上，重項目申報、論文發(fā)表，輕教學(xué)、科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化，個體方向不明、動力不足。

2.發(fā)展路徑依賴

以政府為主推動“雙一流”建設(shè)，高校內(nèi)生動力不足，主動對接謀劃不夠。面對政府集中巨額資金，從過去對資金數(shù)量不足的“恐慌”變成現(xiàn)在對資金使用能力不足的“恐慌”，在政府考核壓力下，仍習(xí)慣原有的方式方法，沿用過去按二級學(xué)院、學(xué)科進行的近似平均分配，主要通過資助申報科研項目、獎勵論文發(fā)表、人才“挖墻腳”式引進、提高校內(nèi)津補貼等方式安排使用資金，而圍繞“雙一流”建設(shè)目標分配財政資源的方法不多、創(chuàng)新不夠。例如，受“立竿見影”的評價指標和“求新求快”的政績影響，在高層次人才問題上，普遍存在“重引進、輕培養(yǎng)”的傾向，把財政資源過多投在引進人才上，掀起新一輪“人才戰(zhàn)”，而對自有存量人才重視不夠，投入不多，似乎成了新一輪發(fā)展的“局外人”，其創(chuàng)新活力大受影響。哈瑞·劉易斯所描述的在中國也成了較為普遍的現(xiàn)象：“因為教師迫于壓力，需要在短期內(nèi)發(fā)表大量學(xué)術(shù)成果，學(xué)術(shù)論文正變得呆板和缺乏銳氣，只強調(diào)寫作的技巧。青年教師們往往是根據(jù)學(xué)術(shù)期刊和出版社的喜好而寫作。在自然科學(xué)和一些社會科學(xué)領(lǐng)域，由于研究依靠政府的資助，追求真理的學(xué)術(shù)方向會被扭曲。因為專利發(fā)明可以為大學(xué)帶來利益，教授與學(xué)生的關(guān)系和教授與企業(yè)的關(guān)系被等量齊觀?！盵7]

3.簡政放權(quán)失效

在官僚控制模式下，“雙一流”建設(shè)需要政府簡政放權(quán)，賦予高校更多辦學(xué)自主權(quán)。誠如上述，政府已經(jīng)在這方面進行了一些具體放權(quán)，但只是有限的放權(quán)，激發(fā)大學(xué)辦學(xué)活力的效果仍不盡如人意。一方面，政府已放的權(quán)，高校方面接不住、用不上、用不好。財政資源分配權(quán)下放高校，由高校自主安排，但高校創(chuàng)新動力不足，下放的理財自主權(quán)接不住、用不好。另一方面，政府雖已放權(quán)，但由于相關(guān)配套政策未到位，政策推動不佳，好的政策用不上，成為看得見、摸不著的“玻璃門”。例如，允許高校自行決定對其持有的科技成果采取技術(shù)入股方式開展轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化活動，但由于高校領(lǐng)導(dǎo)干部參股、稅務(wù)、國有資產(chǎn)管理等相應(yīng)配套政策沒有跟上，高?？萍汲晒D(zhuǎn)化并沒有因此興旺起來。

(二)發(fā)展效率消減

政府在高等教育投入上面臨著如何把數(shù)量既定且又相對稀缺的財政資源有效配置到各個方面的問題，即必須講求財政支出效率。財政支出效率首先是資源配置效率，即政府支出的目標要滿足公眾對公共商品的需求，也就是解決政治程序與公共選擇如何體現(xiàn)消費者的需求偏好問題；其次是政府支出過程是否以成本最小化的方式進行，即“X-效率”。財政支出的資源配置效率與“X-效率”相互依存、相互聯(lián)系，并且這兩種效率的高低取決于制度的安排。[8]在“雙一流”建設(shè)的有限財政資金條件下，依然堅持差別化的非均衡發(fā)展策略，即集中優(yōu)勢資源，擇優(yōu)建設(shè)，全力打造“單項冠軍”，實現(xiàn)重點突破，以求短期見效，顯然是在追求財政支出的“X-效率”，即政府用既定的財政資源追求“一流大學(xué)”和“一流學(xué)科”的最快最佳結(jié)果，但也帶來財政資源配置效率低的問題。

1.擠壓高等教育需求的有效擴大

當(dāng)代中國正處于高等教育由大眾化向普及化過渡、推進“雙一流”建設(shè)多重任務(wù)的疊加期，對社會公眾來說，需要更多高等教育機會選擇。而“雙一流”建設(shè)的目標之一在于服務(wù)國家創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略，面向經(jīng)濟社會主戰(zhàn)場，打造學(xué)科高峰，推進經(jīng)濟發(fā)展；另一目標是培養(yǎng)一流人才，顯然是精英教育，得益者為少數(shù)人。因此，大學(xué)“雙一流”的“單項冠軍”并非廣大社會公眾最廣泛、最基本的教育需求偏好。從滿足公眾所需服務(wù)的財政民主角度衡量，集中財力打造“雙一流”顯然資源配置效率不高。誠如有學(xué)者指出的那樣：“對于我們這樣一個世界大國來說，只有若干所世界一流大學(xué)、一批高水平大學(xué)和一流學(xué)科顯然是遠遠不夠的，需要做強不同層次不同類型的高等教育，盡快形成一個協(xié)調(diào)、健康、完整，具有中國特色、世界水平的現(xiàn)代高等教育體系和生態(tài)。”[9]

2.造成高等院校之間的競爭缺失

財政資源的稀缺性、排他性決定其配置既要講究效率優(yōu)先，又要兼顧公平，既要突出重點、打造高峰，也要兼顧一般、抬高底座。盡管政府在主觀意愿和政策上實行開放式項目建設(shè)遴選機制，所有高校均平等參與競爭。但由于高等教育競爭的有限性，大學(xué)自身發(fā)展形成不同的實力，經(jīng)過“211工程”“985工程”等重點投入，已經(jīng)形成的發(fā)展差距和“身份固化”必定在新一輪重點投入中搶占先機，在貌似公平的競爭中勝出，獲得更多財政支持和政策扶持(例如，廣東僅對高水平建設(shè)大學(xué)下發(fā)人事管理權(quán)，而非高水平大學(xué)則不享受此項政策扶持)，進一步強化大學(xué)強者越強的“馬太效應(yīng)”。即如果采取重點投入、競爭分配的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，不管設(shè)計何種競爭規(guī)則，取勝的都會是那些歷史上得到傾斜扶持的強大高校?！耙恍﹥?yōu)勢高校借此實現(xiàn)了增量式發(fā)展，卻掩蓋了大學(xué)組織本身存在的問題，而且對這些學(xué)校來說，項目資金投入達到一定限度后還會造成邊際效應(yīng)遞減的結(jié)果?！盵6]也就是說，“雙一流”有限的專項資金，對實力雄厚的大學(xué)來說是“錦上添花”，并不顯得特別重要，難以滿足其更高發(fā)展需要，而如果等量資金投入實力薄弱的大學(xué)則是“雪中送炭”，效率更高。

3.引發(fā)區(qū)域高等教育的“中部塌陷”

“雙一流”建設(shè)固然需要打造學(xué)術(shù)高峰，在少數(shù)學(xué)校、少數(shù)學(xué)科專業(yè)實現(xiàn)“世界一流”的趕超，但如果長期處于“一枝獨秀”的局面，則會因缺乏深厚土壤而萎縮，換言之，整體協(xié)調(diào)是高等教育發(fā)展的內(nèi)在要求，在“高原”之上堆“高峰”方可牢固。盡管廣東努力實行分類推進策略，既投入高水平大學(xué)建設(shè)，打造高等教育“高峰”，同時也實現(xiàn)省屬共建機制，即省市共同發(fā)力，把原偏離中心城市、實力比較弱的地方本科扶持起來，托高高等教育“底座”，在制度安排上提高“X-效率”，但尚有一大部分處于中心城市、發(fā)展處于中等水平的高校得不到相應(yīng)支持，在一定程度上將失去這一輪高等教育發(fā)展機會，有可能由此掉隊，出現(xiàn)“中部塌陷”現(xiàn)象。

四、“雙一流”建設(shè)財政控制的有效改進

在“雙一流”建設(shè)中，財政官僚控制基因進一步固化和強化，其原因在于高等教育改革發(fā)展的“中國特色”。一是大學(xué)發(fā)展歷史的中國特色。中國現(xiàn)代大學(xué)自產(chǎn)生以來就擔(dān)負著救亡圖存、振興中華的重要使命，為實現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略而辦，長期受制于并依附于政治權(quán)力，充滿了實用性與功利性的價值取向。高等教育財政資源分配必定強化政府主導(dǎo)的工具性、功利性價值取向,沖淡大學(xué)本質(zhì)的價值追求。二是大學(xué)發(fā)展階段的中國特色。中國是最大的發(fā)展中國家，面臨高等教育從大眾化向普及化邁進和追趕“世界一流”的雙重目標，財政資源分配既面臨雙重壓力，又必須兼顧雙重需求，而分配的“天平”往往傾向于“X-效率”——以最小投入求得最高最有顯示度的效率。三是大學(xué)發(fā)展體制的中國特色。政府集高等教育舉辦者、管理者、使用者、監(jiān)督者于一身，既是大學(xué)經(jīng)費的主要提供者，也是大學(xué)經(jīng)費使用的管理監(jiān)督者，政府財政控制自然而然把大學(xué)自身力量、社會力量排斥在外。因此，需從以下兩個方面改進高等教育財政控制。

(一)重樹學(xué)術(shù)主導(dǎo)的財政理念

首先，強化發(fā)展道路自信。誠如前面所言，中國高等教育發(fā)展具有濃厚的“中國特色”，財政官僚控制底色十分深厚。政府以什么樣的心態(tài)和策略推進高等教育發(fā)展，決定著對高校財政控制的方向和尺度?；仡櫺轮袊叩冉逃l(fā)展歷程不難看出，“模仿追趕”策略伴隨始終。“模仿追趕”既能積極奮進，又能自卑急躁。不可否認，在歷次高等教育發(fā)展工程中，從政府到高校再到社會都表現(xiàn)出明顯的急躁心態(tài)。因此，在“雙一流”建設(shè)中，既要對標“世界一流”，積極追趕，更要以開放、平和的心態(tài)看待高等教育，尊重高等教育發(fā)展規(guī)律，樹立和強化“中國特色”高等教育發(fā)展道路自信，把精力更多地放在為高校發(fā)展營造寬松優(yōu)越的政治環(huán)境、政策環(huán)境、社會環(huán)境和財政環(huán)境上，構(gòu)建學(xué)術(shù)主導(dǎo)的財政理念和制度，讓大學(xué)財政更多地按照學(xué)術(shù)邏輯運轉(zhuǎn)，激發(fā)大學(xué)發(fā)展的學(xué)術(shù)動力，實現(xiàn)遵循學(xué)術(shù)規(guī)律優(yōu)化財政資源配置。

其次，保持政策平穩(wěn)持續(xù)。政府支持高等教育發(fā)展的財政力度、方向應(yīng)持之以恒，改革項目制推動、運動式發(fā)展的路徑依賴，而從長遠戰(zhàn)略發(fā)展角度設(shè)計和制定財政政策。迫切需要制定《高等教育投入法》，以立法的方式保障高等教育發(fā)展規(guī)劃、政策導(dǎo)向、財政支持相對穩(wěn)定，建立政府投入持續(xù)增長、穩(wěn)定預(yù)期的長效機制，把專項投入為主轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)常性投入為主。在財政策略上，改革過度非均衡發(fā)展戰(zhàn)略。不能簡單以高校“身份”劃資源，而應(yīng)該使每所高校都能享受相應(yīng)資源支持，支持每一所高校發(fā)揮獨特優(yōu)勢，在一定領(lǐng)域辦出特色、辦出水平,在不同類型高校之間形成良性競爭機制，在托高“底部”基礎(chǔ)上建“高峰”，避免高等教育發(fā)展的“馬太效應(yīng)”和“中部塌陷”等問題。在高層次人才投入上，要更加重視對自有存量人才的培養(yǎng)。加大對自有存量人才培養(yǎng)的投入，提高待遇，支持研究和鼓勵原創(chuàng)，實施激發(fā)創(chuàng)新活力的政策，讓有創(chuàng)新能力和意識的本土人才脫穎而出。

再次，單列財政管理制度。大學(xué)是創(chuàng)造知識、傳授知識、培養(yǎng)人才并服務(wù)社會的組織。[10]在一定意義上，大學(xué)具有提供公共服務(wù)的事業(yè)單位性質(zhì)，但由于大學(xué)創(chuàng)造知識的獨特功能，不能將其與一般的事業(yè)單位同等視之。而中國政府部門一直將高校等同于一般事業(yè)單位進行管理，高?！靶姓?、辦學(xué)自主權(quán)難以落實由此肇端。“雙一流”建設(shè)要改變政府部門這一固有的思維定式和管理模式，財政要充分而系統(tǒng)地放權(quán)，解決好政府“碎片化”放權(quán)和高校自主理財“玻璃門”問題。關(guān)鍵是把高校財務(wù)、薪酬、采購等管理方式從一般的事業(yè)單位中獨立出來，形成高校自成體系、相互銜接的財政制度模式。制定與高等教育發(fā)展規(guī)律相適應(yīng)的、相對獨立的預(yù)算、財務(wù)、會計、薪酬、采購等制度，減少甚至杜絕政府對高校人、財、物等微觀事務(wù)的干預(yù)，主要通過信息公開、審計等手段進行事后監(jiān)督。

(二)再造多方共治的財政體制

地方實踐顯示，集中高強度財政投入“雙一流”建設(shè)進一步強化了高校財政官僚控制，其中的原因是大學(xué)缺乏多方共治機制，行政力量獨大。因此，當(dāng)務(wù)之急是建立高校財政共治機制，通過共治機制制約官僚控制，協(xié)調(diào)行政力量、學(xué)術(shù)力量和社會力量在財政資源配置中的作用。首先，建立高校撥款委員會體制。在全國和省級人大機制下，設(shè)立高校撥款委員會，專門負責(zé)審定高校年度預(yù)算。委員會成員包括人大代表、政府官員、高校推選出的代表和社會賢達，實行輪換制，增加社會各界共同參與預(yù)算決策的廣度和深度。高校撥款委員會體制可在政府與大學(xué)之間嵌進立法的力量、社會的力量，形成第三方隔離。一方面,減少政府部門對高校預(yù)算的直接干預(yù)，減少行政長官以政績?yōu)橹饕罁?jù)、脫離高等教育發(fā)展規(guī)律而推動發(fā)展項目的可能；另一方面，減少高校盲目追求預(yù)算約束最大、進而追求利益最大化的沖動，讓其在相對穩(wěn)定的環(huán)境中保持發(fā)展定力，追求卓越。[11]

其次，推動高校自主統(tǒng)籌配置資源的機制。無論是“雙一流”建設(shè)還是其他大學(xué)建設(shè)發(fā)展，都是一個有機銜接、相互制約的發(fā)展整體，資源配置具有系統(tǒng)性和不可分割的特點，需統(tǒng)籌布局謀劃。要允許高校在總體規(guī)劃指導(dǎo)下，將各類辦學(xué)資金統(tǒng)籌安排使用，打破資金使用界線，變分散投入為整體投入。對突破原有制度或規(guī)定，但符合創(chuàng)新發(fā)展要求，有利于為高等教育發(fā)展注入新動力、新活力的，政府要給予堅定支持，鼓勵探索，激發(fā)高校自主發(fā)展積極性。

再次，構(gòu)建政府與大學(xué)財政共同問責(zé)機制。實施高校財政績效合同制，改變現(xiàn)行績效指標部門定、高校被動接受的“一刀切”做法，建立高?？冃е笜俗远?、社會考核監(jiān)督機制。在高校學(xué)術(shù)群體、行政群體和社會公眾平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，以實現(xiàn)大學(xué)使命為最終目的，高校自行提出績效目標，并由高校學(xué)術(shù)機構(gòu)審定，最終形成高?？冃Ш贤＿@樣實現(xiàn)績效目標既不脫離高校實際，又不降低高校目標要求，可實現(xiàn)從高?？冃А耙以u”的被動應(yīng)付式向“我要評”的主動式轉(zhuǎn)變，減少政府對高校過多、過細的指標考核、檢查和評比。[11]

[1] [美]伯頓·克拉克主編. 高等教育新論——多學(xué)科的研究.王承緒，徐輝，鄭繼偉，等譯.杭州：浙江教育出版社，2001：74—81.

[2] 中華人民共和國教育部.2015年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報.教育部官網(wǎng)，2016-07-06.http://www.moe.gov.cn/srcsite/A03/s180/moe_633/201607/t20160706_270976.html.

[3] 周禮光.經(jīng)費配置模式與大學(xué)戰(zhàn)略選擇：中國大學(xué)趨同化的經(jīng)濟學(xué)解釋.中國高教研究,2015(9).

[4] 教育部財務(wù)司,上海市教科院智力開發(fā)研究所.中國教育經(jīng)費年度發(fā)展報告2005—2010.北京：人民教育出版社，2013：162—164.

[5] [德]雅斯貝爾斯.什么是教育.鄒進,譯.北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店,1991:43.[6] 殷文杰.“項目治教”：大學(xué)治理中技術(shù)理性對價值理性的僭越.高等教育研究，2016(9).

[7] [美]哈瑞·劉易斯.失去靈魂的卓越.侯定凱,等譯.上海：華東師范大學(xué)出版社,2015:7.

[8] 廖楚暉.教育財政學(xué).北京:北京大學(xué)出版社,2006:139—143.

[9] 徐高明.省域高水平大學(xué)建設(shè)的體制機制創(chuàng)新與存在的問題.高等教育研究,2017(3).

[10]張維迎.大學(xué)的邏輯.北京:北京大學(xué)出版社,2012:1.

[11]胡敏.大學(xué)預(yù)算共同治理機制及其改進.教育發(fā)展研究,2016(21).

【責(zé)任編輯：王建平；實習(xí)編輯：楊孟葳】

2017-03-30

G647

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1000-5455(2017)04-0074-06

胡敏，廣東揭陽人，華南師范大學(xué)公共管理學(xué)院副研究員。)