□陳雪英

淺析水資源管理“雙控”指標(biāo)的沿革

□陳雪英

介紹用水雙控到消耗雙控，指出消耗雙控更具針對(duì)性、更加具體，是最嚴(yán)格水資源管理制度的延伸。

水資源管理；用水總量和用水效率；水資源消耗總量

水資源短缺、水環(huán)境惡化是我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的重要資源問(wèn)題之一。目前，在國(guó)家層面已經(jīng)出臺(tái)了兩個(gè)“雙控”指標(biāo)，分別是“用水總量和用水效率”雙控指標(biāo)及“水資源消耗總量和消耗強(qiáng)度”雙控指標(biāo)，用于切實(shí)有效的加強(qiáng)水資源管理。正確認(rèn)識(shí)和理解“雙控”的內(nèi)涵，有利于政策的落實(shí)，有利于措施的實(shí)施。

1.“用水總量和用水效率”雙控

“用水總量和用水效率”是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度“三條紅線(xiàn)”中的兩條，于2012年1月由國(guó)務(wù)院提出，要求以水定產(chǎn)、以水定城，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)。

實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，是為了更好地貫徹落實(shí)中央水利工作會(huì)議和《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2011〕1號(hào)）的要求。最嚴(yán)格水資源管理制度，確立了水資源開(kāi)發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污“三條紅線(xiàn)”?！坝盟偭亢陀盟省彪p控指標(biāo)，是針對(duì)水資源開(kāi)發(fā)利用控制、用水效率控制兩條紅線(xiàn)的確定指標(biāo)。用水效率指標(biāo)，包括萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)兩項(xiàng)。到2020年，目標(biāo)值設(shè)定情況為:萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量降低到65m3以下、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.55以上。

“用水總量和用水效率”雙控，對(duì)規(guī)劃管理和水資源論證，控制流域和區(qū)域取用水總量，實(shí)施取水許可，水資源有償使用，地下水管理和保護(hù)，水資源統(tǒng)一調(diào)度，節(jié)約用水管理，用水定額管理，節(jié)水技術(shù)改造等提出了相應(yīng)的工作要求和內(nèi)容。

2“.水資源消耗總量和消耗強(qiáng)度”雙控

“水資源消耗總量和消耗強(qiáng)度”雙控指標(biāo)，在十八屆五中全會(huì)上的“十三五”規(guī)劃中提出，是繼實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度后又一項(xiàng)強(qiáng)有力的節(jié)水控制指標(biāo)。“十三五”期間我國(guó)將實(shí)施水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)，該舉措是為了加快生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和用水方式轉(zhuǎn)變,全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè),進(jìn)一步控制水資源消耗。

為進(jìn)一步健全完善水資源管理的雙控指標(biāo)體系，水資源消耗強(qiáng)度指標(biāo)在已有的萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)的基礎(chǔ)上，增加了萬(wàn)元GDP用水量。水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)方案要求，到2020年，萬(wàn)元GDP用水量要比2015年降低23%，萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量分別要比2015年降低20%,農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)要提到高0.55以上。

雙控行動(dòng)方案強(qiáng)調(diào)切實(shí)強(qiáng)化水資源承載能力的剛性約束，要求相應(yīng)地建立水資源承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制和完成水資源承載能力評(píng)價(jià)。此外，方案對(duì)全面建設(shè)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，綜合治理地下水超采問(wèn)題，統(tǒng)籌配置和有序利用水資源，積極推進(jìn)水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)，加快提升水資源計(jì)量監(jiān)控能力，大力開(kāi)展節(jié)水技術(shù)與機(jī)制創(chuàng)新等都提出了新的要求和目標(biāo)。

3.兩個(gè)“雙控”指標(biāo)的區(qū)別和聯(lián)系

水資源是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量具有巨大影響的重要資源之一。我國(guó)水資源的基本國(guó)情是，人多水少，時(shí)空分布不均。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，各地均呈現(xiàn)出了不同程度的水量或水質(zhì)性缺水，水資源的開(kāi)發(fā)利用程度不斷挑戰(zhàn)水資源的承載能力。當(dāng)前，水資源的承載力應(yīng)該從更全面的角度去評(píng)價(jià)，即“量、質(zhì)、域、流”4個(gè)方面，“量”指水資源的數(shù)量要求，“質(zhì)”指水資源的質(zhì)量要求，“域”指水資源的空間要求，“流”指水資源的健康動(dòng)力。國(guó)家先后實(shí)施的兩次水資源雙控，目的是節(jié)約水資源，從“量”上促進(jìn)水資源承載力的可持續(xù)，促使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和水資源承載力相匹配、相協(xié)調(diào)的重要措施。

從用水雙控到消耗雙控是對(duì)節(jié)水的更高要求，消耗雙控更具針對(duì)性，更加具體，是最嚴(yán)格水資源管理制度的延伸，是對(duì)北京市能源消費(fèi)雙控機(jī)制的成功在水資源管理方面的推廣應(yīng)用。

水資源的使用，包括消耗和排放兩部分。“用水總量和用水效率”雙控，管理的目標(biāo)范圍全面，包括消耗和排放全過(guò)程；“水資源消耗總量和消耗強(qiáng)度”雙控，管理的目標(biāo)更加具體，只針對(duì)消耗過(guò)程。

4.“雙控”指標(biāo)的落實(shí)具有重要意義

一是有利于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)。我國(guó)的水資源長(zhǎng)期存在著過(guò)度開(kāi)發(fā)現(xiàn)象，節(jié)水型建設(shè)開(kāi)展實(shí)施力度不夠，用水方式較粗放，居民節(jié)水意識(shí)不足，節(jié)水產(chǎn)品研發(fā)不足，水資源承載能力堪憂(yōu)。嚴(yán)控水資源消耗，節(jié)約保護(hù)有限水資源，是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，有利于解決河湖斷流、水質(zhì)污染等水生態(tài)問(wèn)題，有利于早日實(shí)現(xiàn)山青水綠的生態(tài)環(huán)境，有利于進(jìn)一步落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)。

二是有利于破解水資源短缺瓶頸。我國(guó)水資源人均嚴(yán)重不足，近2/3的城市不同程度缺水,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，生產(chǎn)、生活、生態(tài)各方面對(duì)水資源的需求會(huì)不斷加大?？梢灶A(yù)見(jiàn)，今后較長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，水資源供需矛盾將更為突出。嚴(yán)格落實(shí)“雙控”，全面提高全社會(huì)各行各業(yè)用水水平，是破解水資源短缺瓶頸,促進(jìn)水資源可持續(xù)利用的有效途徑。

三是有利于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。我國(guó)水資源的開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀是短缺與浪費(fèi)并存、治理與污染并行。在用水大戶(hù)-農(nóng)業(yè)灌溉方面，農(nóng)民的大水漫灌習(xí)慣長(zhǎng)期存在，且難以從認(rèn)識(shí)上得到根本性的轉(zhuǎn)變。發(fā)揮“雙控”的倒逼作用，以供定需，有利于促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，淘汰落后產(chǎn)能，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。□

2017-09-15

陳雪英，女，漢族，河北省水利技術(shù)試驗(yàn)推廣中心，高級(jí)工程師。