水利工程移民安置可持續(xù)發(fā)展問題初探

鄧 斌

(湖北省水利水電規(guī)劃勘測設(shè)計院，武漢 430064)

0 前 言

現(xiàn)階段，正處于我國經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展的重要時期，水利工程在經(jīng)濟建設(shè)中的作用也不容小覷。移民安置的可持續(xù)發(fā)展也是我黨工作的一貫要求，是保障工程建設(shè)和投入使用的重要基礎(chǔ)。為了保障水利事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，就需要水利工程區(qū)域內(nèi)的不穩(wěn)定因素進行良好的解決，保障和改善安置居民的基礎(chǔ)生活，構(gòu)建具有長期性、系統(tǒng)性以及穩(wěn)定性的移民安置機制。

1 移民安置規(guī)劃工作的前提與基礎(chǔ)

移民安置規(guī)劃工作是當(dāng)下水電工程立項決策的重要依據(jù)，良好的移民安置模式也成為移民安置可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段，我國水電工程的移民安置工作主要選取“大農(nóng)業(yè)安置為主”的方式，這樣最符合當(dāng)下我國農(nóng)業(yè)人口龐大的方式，符合農(nóng)民“土地為本”觀念的方式。

然而，近些年我國發(fā)生巨大的轉(zhuǎn)變，人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟條件以及社會條件等方面的變化十分顯著。同時還受到水電富集地區(qū)土地資源日益緊缺的影響，水電工程在移民安置模式上需要進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整與創(chuàng)新。農(nóng)業(yè)安置模式所需要的基本條件是可供生產(chǎn)的安置性耕地，但是在我國人口不斷增加之后，這一基本條件也受到嚴重的考驗。因為非農(nóng)開發(fā)建設(shè)所用地的規(guī)模不斷增大，我國農(nóng)業(yè)用地的人均占有量在不斷減少，可用以安置移民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的用地情況已十分嚴峻。因此，農(nóng)業(yè)安置的方式已經(jīng)不能在現(xiàn)階段的情況下發(fā)揮作用。

因此，逐步豐富移民安置的模式，根據(jù)目標移民群體的特點和條件來進行針對性的安置。在堅持開發(fā)性和可持續(xù)性移民方針的大前提條件下，根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境、經(jīng)濟條件、勞動力水平以及移民自身意愿，建立因地制宜和因人而異的多樣化安置體系。與此同時，這也成為了當(dāng)下水利工程各項工作齊頭并進與和諧發(fā)展的關(guān)鍵，是保障庫區(qū)移民 “搬得出、安得下、穩(wěn)得住、逐步實現(xiàn)小康生活”的基礎(chǔ)和前提。

2 水利工程移民安置可持續(xù)發(fā)展模式的簡析

要保障水利工程移民安置可持續(xù)發(fā)展，需要采用多樣化的安置模式，以豐富的安置體系和健全的安置機制，幫助移民安置后生活的正常進行，奠定實現(xiàn)小康生活的基礎(chǔ)。具體的安置模式可以根據(jù)遷移距離、移民群體的組合模式以及安置后移民生活作業(yè)的種類等來進行劃分。由于現(xiàn)階段最主要的安置難題是農(nóng)業(yè)安置用地緊張的問題，因此主要根據(jù)安置后生產(chǎn)作業(yè)的種類的農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)以及兼業(yè)安置三大類來進行分析。

2.1 農(nóng)業(yè)安置

農(nóng)業(yè)安置堅持以土為本和以農(nóng)為主的主要方針，對移民采用農(nóng)業(yè)集中安置與分散安置相結(jié)合的大農(nóng)業(yè)移民安置模式。這類模式的實施需要通過調(diào)劑土地、利用閑置土地以及合理開荒等手段進行水利工程移民的安置，保證移民能夠得到賴以生存的耕地，是符合可持續(xù)發(fā)展目標的一種主要方式。

這種方式的特點在于可供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的分配能夠滿足每一個移民的生活和生產(chǎn)需求。移民可以在此基礎(chǔ)上進行自主經(jīng)營，開展耕、林、牧、副、漁等活動。這類安置模式的最大優(yōu)勢為靈活性高、保障我國生產(chǎn)所需要的基本人口和耕地、移民安置費用較低等等。這是符合當(dāng)下我國移民工作基本原則中風(fēng)險控制、最大相似性以及社會安全感等原則和目標的要求。從過去的實踐經(jīng)驗來看，農(nóng)業(yè)安置模式往往是水利農(nóng)村移民安置的最優(yōu)模式，同時也是實現(xiàn)風(fēng)險控制和社會安全感最大的原則的最佳途徑。以土地為依托的農(nóng)業(yè)安置模式也成為了當(dāng)下我國最主要的水利移民安置模式，但是由于大規(guī)模農(nóng)業(yè)用地的集中性難以保障，因此，在進行移民安置時往往會結(jié)合異地安置、分散安置以及自主聯(lián)系分散插遷有土安置等方式(俗稱“投親靠友”安置)。這樣的安置模式主要是為了優(yōu)化閑置資源的利用，很大程度上提升了我國政府在移民安置上的行政難度，同時也保障我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需人口和土地的基本需求，符合我國階段性的國情需求。

2.2 非農(nóng)業(yè)安置

非農(nóng)業(yè)安置模式主要是指移民群體不再將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為主要方式，不需要安置過程中消耗土地資源，而是利用第二、三產(chǎn)業(yè)來保障生活。這一安置模式的應(yīng)用很大程度的緩解了我國這一階段的土地資源供應(yīng)緊張的問題。然而，該安置方式需要較多的前提，首先是移民具備從事二、三產(chǎn)業(yè)的知識、文化以及相應(yīng)的技術(shù)水平等等。其次，這部分移民還需要具備承受一定社會風(fēng)險的能力，國家也需要承擔(dān)相應(yīng)的社會安全和生活保障。最后，這類型的安置模式在現(xiàn)階段的安置工作中發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用，因為非農(nóng)業(yè)安置涵蓋的范圍非常寬廣，安置的具體情況也十分多樣，在當(dāng)下的水電工程移民安置中具有一定的潛力。之所以這類方式在不斷發(fā)展和創(chuàng)新，還是因為這一模式可以很好的融入我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展當(dāng)中，形成一股重要的力量，促進我國城鎮(zhèn)化發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2.3 兼業(yè)安置

水利工程的農(nóng)村移民兼業(yè)安置的主要特點在于“兼業(yè)”，這說明移民群體和家庭在置業(yè)過程中并沒有完全的脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也在持續(xù)為社會發(fā)展輸出相應(yīng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和功能；同時，又通過非農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和勞動的輸出來保障自身的收入和生活。我國農(nóng)民在兼業(yè)生產(chǎn)中具有普遍性，不僅兼業(yè)渠道豐富，同時也對農(nóng)民收入具有相當(dāng)?shù)母纳菩?。尤其是?dāng)下“民工潮”，具有非常直觀的解釋。

兼業(yè)收入對于農(nóng)民收入而言十分關(guān)鍵，因為具有比例高、適用性強等特點，也是農(nóng)民改善生活的重要方式。從我國過去的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，兼業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民規(guī)模在不斷擴大，同時收入的保障性也在不斷增強，政府更是投入了相當(dāng)?shù)娜肆ξ锪θケＵ线@部分居民的收入。在水利工程的移民群體安置過程中，兼業(yè)安置工作也有了很大程度的變化。因為土地資源供應(yīng)的緊張狀況，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的安置模式雖然具有諸多優(yōu)勢，但是迫于當(dāng)?shù)貙嶋H情況需要做出改變。為了保障移民群體的利益，就需要政府做好引導(dǎo)和扶持，幫助移民做好轉(zhuǎn)移工作。同時，在安置過程中也需要注意兼業(yè)安置模式的基本前提，即該區(qū)域內(nèi)的土地容量緊張、當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均土地狀況、非農(nóng)業(yè)發(fā)達程度、安置政策的價值含量等等。根據(jù)具體情況來做出正確的引導(dǎo)。具體來看，這類模式又分為兩種情況，首先是移民以有土安置為主，兼營非農(nóng)業(yè)，適用于環(huán)境容量不太緊張和移民素質(zhì)相對較差的情況。然后是移民獲得一份口糧田作為“保命田”，主要從非農(nóng)業(yè)獲得收入，適合環(huán)境容量狹小，非農(nóng)業(yè)較發(fā)達的安置區(qū)。

3 水利工程移民安置可持續(xù)發(fā)展策略

人口眾多和耕地資源的緊張已經(jīng)成為了我國移民安置過程中的主要難題，也是其中急需解決的兩個問題。從我國現(xiàn)階段的水電工程移民安置狀況來看，這類方式還存在解決的空間，以下策略也具備一定的適應(yīng)性。

1)堅定“以人為本”的原則。無論是采用何種安置模式都需要保障移民自身的意愿得到尊重；保障移民安置政策的“三公原則和透明機制”，確保整個政策的透明、公平、公開以及公正，能夠得到移民的認同、認可以及參與。

2)安置模式的多樣性和系統(tǒng)性。根據(jù)水利工程區(qū)域的具體情況做出針對性的解決，保障安置工作的全面性和實效性，同時還需要防止水利工程區(qū)域出現(xiàn)土地承載壓力和生態(tài)環(huán)境壓力過大的問題；同時，還需要規(guī)劃出合理的體系和機制，保障安置工作有法可依和有章可循，適應(yīng)新時期日益創(chuàng)新的非農(nóng)業(yè)安置模式的需要。

3)確保扶持和引導(dǎo)政策執(zhí)行的有效性。保障移民生活開展的過程中能夠得到扶持基金和扶持政策的支持，能夠在今后的移民生活保障和改善中發(fā)揮有效的作用。例如，中青年移民職業(yè)技能培訓(xùn)的開展，就可以保障其今后生活能夠擁有更多的可能，也能提高其文化程度和生產(chǎn)技術(shù)水平，為移民安置的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造根本條件和基礎(chǔ)。

4)還需要建立相應(yīng)的移民組織體系，幫助農(nóng)村移民群體可以利用集體的力量來實現(xiàn)自身權(quán)益的保障和維護，也能夠發(fā)揮集體相互幫襯和共同進步的目標。并切實建立在移民安置方面的補償標準和監(jiān)督機制，能夠給予足夠的資源和條件去保障移民今后的生活，能夠奠定其未來實現(xiàn)小康生活的基礎(chǔ)。

對于政策的實施和執(zhí)行而言，最重要的便是規(guī)劃設(shè)計的合理性與科學(xué)性。因此，水利工程的準備階段就需要投入足夠的耐心和細心，設(shè)計切實有效的方案，經(jīng)過反復(fù)的論證和討論，才能具備最后目標實現(xiàn)的基礎(chǔ)。同時，還需要實施和執(zhí)行的過程中加強監(jiān)管，防止隱匿其中的不法分子損害農(nóng)村移民的生活利益。再結(jié)合科學(xué)的實踐指導(dǎo)，保障整個水利工程移民安置的可持續(xù)發(fā)展，為我國水利建設(shè)奠定安定團結(jié)的社會基礎(chǔ)。

4 結(jié) 語

在我國水利事業(yè)不斷推進的過程中，移民的規(guī)模變得愈發(fā)巨大，涉及移民安置的問題也較多。許多細微的問題在龐大的受眾影響下，變得十分巨大，受人矚目，同時也成為影響我國小康社會建成的重要影響因素?，F(xiàn)階段，我國已經(jīng)進入到“新常態(tài)”經(jīng)濟發(fā)展的重要時期，經(jīng)濟發(fā)展和社會建設(shè)更趨理性，可持續(xù)發(fā)展的價值觀也必將引領(lǐng)這一時期的經(jīng)濟發(fā)展的走向，水利工程建設(shè)的移民安置工作也需要把握這一關(guān)鍵時機，深化改革，為今后的工作開展提供實踐經(jīng)驗和指導(dǎo)理論。

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