政治過程的協(xié)商式輸入
——以同德圍公共治理為例

趙竹茵

(廣州市社會科學(xué)院政治法律研究所科研人員，博士)

政治過程的協(xié)商式輸入
——以同德圍公共治理為例

趙竹茵

(廣州市社會科學(xué)院政治法律研究所科研人員，博士)

在同德圍治理中，外、內(nèi)輸入相結(jié)合的協(xié)商式輸入，使利益要求穿越了系統(tǒng)的邊界從外部環(huán)境進(jìn)入行政體系，同時(shí)結(jié)合了政治精英的內(nèi)輸入，促成行政體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)并作出有針對性的治理決策輸出。協(xié)商式輸入踐行了社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)型，促進(jìn)了社會治理體系的成長，有助于新時(shí)期社會矛盾的化解?；趨f(xié)商式輸入而設(shè)立的公咨委，有望發(fā)展成為新型的社會治理主體，促進(jìn)政治體系作出更加積極的回應(yīng)性調(diào)整。

政治體系；協(xié)商式輸入；同德圍公咨委

一、政治過程的輸入模式及協(xié)商式輸入視角的提出

在系統(tǒng)理論中，體系與其環(huán)境的相互作用通常被分為三個(gè)階段：輸入、轉(zhuǎn)換和輸出。戴維·伊斯頓首先使用系統(tǒng)論來分析政治，他把政治生活看作一個(gè)行為系統(tǒng)，它處于一個(gè)環(huán)境之中，本身受到這種環(huán)境的影響，又對這種環(huán)境產(chǎn)生反作用。[1]21基于系統(tǒng)理論，伊斯頓建構(gòu)了一個(gè)由輸入、調(diào)節(jié)、轉(zhuǎn)換、輸出、反饋等環(huán)節(jié)構(gòu)成的政治系統(tǒng)模型。在這個(gè)模型中，輸入是連接社會非政治生活領(lǐng)域和政治生活領(lǐng)域的實(shí)際紐帶。在不同的系統(tǒng)之間，穿越了一個(gè)系統(tǒng)的邊界、朝著某個(gè)其他系統(tǒng)傳送的影響看作第一系統(tǒng)的輸出，因而相應(yīng)地，它們成了第二系統(tǒng)——一個(gè)它們所影響的系統(tǒng)——的輸入。[1]30

但事實(shí)上，以輸入利益的來源為標(biāo)準(zhǔn)，政治系統(tǒng)的輸入模式可以分為兩類：內(nèi)輸入和外輸入。外輸入，又稱一般性輸入，主要是指引發(fā)政治系統(tǒng)發(fā)生變化的利益要求來自外部環(huán)境的影響，包括生物、生態(tài)、個(gè)人以及社會系統(tǒng)，國際政治、生態(tài)、社會系統(tǒng)。相應(yīng)對，那些來自于政治系統(tǒng)自身，被政治性方面所決定的利益要求引起的是內(nèi)輸入?！斑@些要求并非產(chǎn)生在社會非政治領(lǐng)域中擔(dān)任角色的人們的經(jīng)驗(yàn)，而是直接來自于政治角色本身，即來自于政治系統(tǒng)內(nèi)部。”[1]61可見，外輸入的核心是利益要求穿越了系統(tǒng)的邊界；而在內(nèi)輸入中，利益要求并沒有穿越系統(tǒng)的邊界，僅是在政治系統(tǒng)中從一個(gè)子系統(tǒng)輸送到另外一個(gè)子系統(tǒng)。

當(dāng)前，西方國家的主流利益輸入模式為外輸入，具體包括多元輸入、法團(tuán)輸入模式。在我國，內(nèi)輸入是主要的輸入模式，社會中多元的利益訴求都是通過政府主動的體認(rèn)和考察從而輸入到政治系統(tǒng)當(dāng)中的，[2]而內(nèi)輸入的主要類型是精英輸入。各種輸入模式都是通過要求和支持而引發(fā)政治體系變化，但是在具體途徑和方式上差異較大。具體表現(xiàn)如下：

第一，多元輸入。多元主義是以古典自由主義為基礎(chǔ)的理論綜合體，包含著兩個(gè)重要的假定：一是社會中存在各種各樣的組織；二是緣由權(quán)力資源高度分散性而呈現(xiàn)的一種多中心格局。[3]多元主義理想的民主狀態(tài)是，政治制度能完全或幾乎完全地響應(yīng)所有公民的要求。并據(jù)此，將政府響應(yīng)公民要求的程度作為評估各種制度是否接近這一理論界限的程度。[4]12從輸入過程看，多元輸入的特點(diǎn)是利益輸入主體具有廣泛性。個(gè)人、社會組織、媒體、政黨，都可以作為利益輸入者，在自身愿望轉(zhuǎn)化為明確要求并獲得充分支持的情況下，可以將利益要求輸入政治系統(tǒng)。

第二，法團(tuán)輸入。法團(tuán)主義可以被定義為是一種利益代表體制。社會中各個(gè)構(gòu)成單位都被組織到數(shù)量有限的，具有單一性、強(qiáng)制性、非競爭性、等級化秩序性及功能分化性等特征的各部門中，這些部門得到國家的承認(rèn)或認(rèn)證(若不是由國家創(chuàng)建的)，并被授予在各自領(lǐng)域內(nèi)的壟斷性代表地位，不過作為一種交換，國家對它們的領(lǐng)袖選擇和需求表達(dá)享有一定程度的控制權(quán)。[5]法團(tuán)輸入的特點(diǎn)是：輸入主體采取了利益代表的形式，避免了不同主體的輸入重復(fù)、沖突；輸入主體與政治體系互相認(rèn)可，利益代表具有一定的輸入壟斷權(quán)力。

第三，精英輸入。精英主義在承認(rèn)社會中權(quán)力與資源分配不平等，將人們分為精英與大眾的基礎(chǔ)上，認(rèn)為社會基本上是由緊密結(jié)合在一起的少數(shù)人統(tǒng)治著分散雜亂的多數(shù)人。[6]304相比于多元、法團(tuán)輸入，精英輸入的主體僅限于掌握權(quán)力與資源的精英個(gè)人。由于散落在政治體系外部的社會精英的輸入，已經(jīng)被外輸入理論予以涵蓋，本文的精英輸入是指來自于政治體系內(nèi)部的政治角色的輸入。事實(shí)上，輸入不僅僅來自于社會，“還代表性地來自政治體系內(nèi)部的政治精英人物，如君主、總統(tǒng)、部長、醫(yī)院和法官等”[7]10-12。這些政治系統(tǒng)內(nèi)部角色的輸入，都屬于精英輸入。

整體來看，不同類型的輸入模式有其內(nèi)在周延性，并較為全面地覆蓋了政治體系啟動環(huán)節(jié)——輸入的不同模式。多元、法團(tuán)及精英輸入的主要區(qū)別在于，輸入主體的類型以及輸入性質(zhì)不同。在三者之間，輸入主體的類型呈現(xiàn)出從分散到集中的趨勢；多元、法團(tuán)輸入的主體來自于政治體系外部，在性質(zhì)上屬于外輸入；精英輸入的主體是政治角色自身，性質(zhì)是內(nèi)輸入。在政治系統(tǒng)與外部環(huán)境具有明確區(qū)分的社會中，兩種外輸入模式可以明確地闡釋引發(fā)政治系統(tǒng)變化的利益輸入主體所在。在國家和社會分化程度較低甚至沒有分化的一元化社會(如中國改革開放前)中，內(nèi)輸入模式則具有較強(qiáng)的理論價(jià)值，可以清晰底界定啟動政治體系運(yùn)行的輸入主體。

改革開放后，中國的國家和社會關(guān)系發(fā)生了較大變化，國家逐步從人們的生活領(lǐng)域退出，釋放出一定的社會空間，使政治系統(tǒng)具備了一定的外輸入基礎(chǔ)，單純的內(nèi)輸入模式已經(jīng)不足以闡釋政治體系的運(yùn)行啟動機(jī)制。但是，這些空間還不足以支撐一個(gè)強(qiáng)大的公民社會，在政治體系外部尚未形成有組織的利益輸入主體，數(shù)量和力量都有限的社會組織沒有能力將利益要求輸入政治系統(tǒng)，多元、法團(tuán)輸入類型尚未真正存在。在此情形下，一些突破了精英主義的輸入模式正在逐步產(chǎn)生，但由于輸入主體尚未達(dá)到多元、法團(tuán)模式的獨(dú)立程度，并且輸入過程結(jié)合了外、內(nèi)輸入雙重因素，這種新的輸入類型可以被解讀為一種協(xié)商式輸入。通過具體的協(xié)商過程，這種模式在一定程度上彌合了被外、內(nèi)輸入所割裂的政治體系和社會環(huán)境的鴻溝，同時(shí)可以擺脫之前的三種模式在闡釋中國公共決策的利益輸入環(huán)節(jié)所陷入的困境。由此，本文將立足于廣州市同德圍地區(qū)治理個(gè)案，結(jié)合上述利益輸入模型，論述協(xié)商式輸入在當(dāng)前基層社會治理中的作用機(jī)制，厘清這種輸入模式的性質(zhì)和意義，借以分析其進(jìn)一步發(fā)展的空間。

二、同德圍治理中的協(xié)商式輸入環(huán)節(jié)

伊斯頓將進(jìn)入政治體系的輸入內(nèi)容分為兩類：要求和支持。在整體上來看，要求是一種利益表達(dá)。比較常見的要求是關(guān)于產(chǎn)品和服務(wù)分配的要求，如提供公路和運(yùn)輸服務(wù)等公共產(chǎn)品的要求。第二類輸入是支持，包括參與者的支持，如積極參與公共政策的制定；順從者的支持，即遵守政治體系制定的權(quán)威性政策，如物質(zhì)支持、服從法律和規(guī)章、關(guān)心政府傳遞的信息。[7]要求和支持貫穿于不同類型的輸入模式之中，要求傾向于從主觀態(tài)度上表明利益取向，支持側(cè)重于從客觀方面采取行動取得或維護(hù)利益要求。

在同德圍治理實(shí)踐中，當(dāng)?shù)厝罕娽槍伯a(chǎn)品提出的各種要求，從輸入的視角看，可以分為三個(gè)階段。在第一個(gè)階段，群眾的個(gè)體表達(dá)意見以及媒體介入報(bào)道，并沒有實(shí)現(xiàn)利益要求獲得政府的有效回應(yīng)。在第二個(gè)階段，居民、市領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)專家等通過報(bào)紙展開公共討論，治理要求被有限地輸入到行政體系，行政體系對同德圍的交通問題進(jìn)行了政策輸出。從過程上講，這種輸出對群眾意見的輸入具有一定的回應(yīng)性；但是這些政策的指向并非群眾所提出的利益要求，所以從政策輸出和輸入內(nèi)容的銜接上看，二者缺乏反饋性。第三個(gè)階段，韓志鵬在政協(xié)會上提出議案，在韓志鵬、市領(lǐng)導(dǎo)、當(dāng)?shù)鼐用?、?區(qū))政府及政府部門通過公咨委展開的協(xié)商，使群眾的利益要求輸入到政治體系?？梢哉f，在同德圍治理中，不同主體間的協(xié)商是輸入環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)，這種協(xié)商式輸入是同德圍治理的重要前提。

(一) 外輸入的啟動階段：自由意見表達(dá)。

居民對當(dāng)?shù)毓伯a(chǎn)品不滿的強(qiáng)烈意見表達(dá)，呈現(xiàn)出一定的外輸入傾向。在同德圍治理中，當(dāng)?shù)鼐用駥伯a(chǎn)品不足的不滿，最初主要是零散的自由意見表達(dá)。這種意見表達(dá)持續(xù)時(shí)間較長，一直沒有形成明確的利益要求輸入到政治體系之中。從利益輸入的視角來看，這些意見表達(dá)具有較為明顯的外輸入傾向。

在2005年前后，對公共產(chǎn)品不足的意見表達(dá)較為集中，既有個(gè)人意見表達(dá)也有媒體的廣泛呼吁。群眾作出強(qiáng)烈的利益需求的主要原因是，同德圍的公共產(chǎn)品的提供與當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展?fàn)顩r嚴(yán)重不符，給居民生活帶來嚴(yán)重的不便。同德圍地區(qū)的主要行政建制為同德街道。根據(jù)1994年設(shè)置同德街的規(guī)劃，人口為13萬人。[8]162到了在2012年，當(dāng)?shù)厝丝谝堰_(dá)30萬人。在人口數(shù)量激增的背景下，公共產(chǎn)品的提供并沒有同步發(fā)展，同德圍沒有公立中學(xué)、醫(yī)院和公廁，出入當(dāng)?shù)刂挥幸粭l道路。當(dāng)時(shí)，類似于外輸入模式的利益表達(dá)，典型事例主要有：2004年，居民楊先生向市建委等多個(gè)職能部門書面提交了《為建設(shè)平安和諧的同德社區(qū)獻(xiàn)一策》，提出上百條合理化建議；[9]2005年5月，廣州電視臺《新聞日日睇》連續(xù)播出《走進(jìn)同德圍》系列專輯，以老城區(qū)拆遷戶居民生活質(zhì)量惡化為切入點(diǎn)，展示了當(dāng)?shù)毓伯a(chǎn)品的嚴(yán)重不足；當(dāng)年5月22日，數(shù)百名居民參與了節(jié)目組召開群眾論壇，表達(dá)對出行、就醫(yī)、治安等方面問題的諸多不滿，并對政府的公共產(chǎn)品提供能力提出質(zhì)疑。

整體來看，當(dāng)時(shí)的群眾參與已具有政治輸入的特征。楊先生提出的建議，以及群眾在《走進(jìn)同德圍》以及公共論壇中提出的改善生活狀況的意見，具有明確的利益指向，屬于輸入環(huán)節(jié)中的具體要求。而楊先生向各部門提交建議，以及群眾參與公共論壇的行為，是對于公共政策形成過程的參與，屬于輸入環(huán)節(jié)中的具體支持。但是，上述要求以及支持全部發(fā)生在行政系統(tǒng)之外，沒有真正進(jìn)入行政系統(tǒng)內(nèi)。從系統(tǒng)理論的角度來看，這些外輸入努力并沒有使群眾的利益要求穿越系統(tǒng)的邊界，引發(fā)政治系統(tǒng)的相應(yīng)運(yùn)轉(zhuǎn)并為有針對性的政策輸出做出準(zhǔn)備。

從理論上來看，這是一種類似多元輸入模式下的個(gè)人、媒體向政治系統(tǒng)進(jìn)行利益輸入的努力，但由于我國政治系統(tǒng)具有較強(qiáng)的封閉性，使得個(gè)人、媒體僅能呈現(xiàn)利益要求，這種外輸入模式的努力尚不具備將利益訴求輸入政治系統(tǒng)并引發(fā)相應(yīng)運(yùn)轉(zhuǎn)的力量。

(二) 內(nèi)輸入的回應(yīng)階段：公共空間討論的積極效果。

圍繞同德圍公共治理的自由意見表達(dá)，雖然沒有將利益要求實(shí)質(zhì)性地輸入政治系統(tǒng)，但是由于已經(jīng)具備了要求和支持的基本元素，它們?yōu)槲磥淼睦孑斎氲於嘶A(chǔ)，并開啟了行政體系內(nèi)輸入的回應(yīng)階段。

2007年，當(dāng)?shù)厝罕娎孑斎氲呐νㄟ^公共空間討論的形式展開。《羊城晚報(bào)》報(bào)道了緩解同德圍出行難的對策，提出限制外地車、調(diào)整公交站、擴(kuò)建上步橋、建設(shè)隧道等建議。對此，居民楊先生發(fā)表了個(gè)人建議。從輸入的角度來看，這仍是在政治系統(tǒng)的外部環(huán)境所開展的輸入嘗試，與上一階段的自由意見表達(dá)同樣，在我國的現(xiàn)行政治制度內(nèi)尚不能成為撬動行政系統(tǒng)開展回應(yīng)性運(yùn)行的充分條件。

可見，此階段利益輸入具體過程是：在媒體及群眾在行政體系外部的公共空間進(jìn)行利益表達(dá)，獲得了政治精英的感知，在一定程度上輸入了行政體系。但是，由于行政系統(tǒng)和外部環(huán)境的割裂，市領(lǐng)導(dǎo)的感知與大眾表達(dá)并沒有有效銜接，行政系統(tǒng)的運(yùn)行依據(jù)仍然主要是市長作為政治角色的經(jīng)驗(yàn)，行政體系的運(yùn)轉(zhuǎn)并沒有與公眾進(jìn)行協(xié)商或?qū)?，所以本次輸入本質(zhì)上是精英主義內(nèi)輸入。

從效果上來看，本次公共空間的討論，沒有引發(fā)符合群眾要求的政策輸出。群眾的利益要求是對當(dāng)?shù)氐墓伯a(chǎn)品提供進(jìn)行全面提升，市長的內(nèi)輸入要求是對道路交通進(jìn)行研究、整頓以及優(yōu)化，最終輸出的公共政策是交通整頓、優(yōu)化等具體行為。上述三個(gè)環(huán)節(jié)，利益內(nèi)容逐步遞減，最終輸出的交通整頓等內(nèi)容是相關(guān)部門固有職權(quán)，并非創(chuàng)新性的對策。所以，盡管群眾的利益要求經(jīng)過政治精英的主動綜合，以內(nèi)輸入形式進(jìn)入了行政體系，引發(fā)了行政體系針對性的運(yùn)轉(zhuǎn)，但是并沒有產(chǎn)生符合最初利益要求的輸出。

(三) 協(xié)商式輸入階段：公咨委參與本地治理。

2012年1月，韓志鵬在政協(xié)會上，提出同德圍整治議案，并向市領(lǐng)導(dǎo)提交了當(dāng)?shù)鼐用竦慕ㄑ詴?。對此，市長陳建華提出，“同德圍整治要全民參與”。此后，經(jīng)過同德街道、韓志鵬的協(xié)商，在市政府批準(zhǔn)后，同德圍地區(qū)綜合整治工作咨詢監(jiān)督委員會①(下稱公咨委)成立。

同德圍公咨委，是經(jīng)群眾和政府協(xié)商一致而設(shè)立的非官方組織。公咨委委員共37人，由居委會推薦，經(jīng)街道辦上報(bào)區(qū)政府予以審批確認(rèn)產(chǎn)生。公咨委的主要工作內(nèi)容是“搜集民意、協(xié)調(diào)矛盾、過程監(jiān)督、工作評價(jià)”。從基層治理的角度來看，公咨委的設(shè)立是通過促進(jìn)公眾參與地方治理從而實(shí)現(xiàn)公眾信息有序輸入行政體系的社會治理創(chuàng)新模式。

從輸入模式上看，同德圍公咨委的成立，是外、內(nèi)輸入相結(jié)合的協(xié)商式輸入。市長確定“全民參與”的基調(diào)，是公咨委成立的基礎(chǔ)，屬于內(nèi)輸入。韓志鵬在“兩會”上提出整治議案，是公咨委成立的前提，屬于外輸入。經(jīng)過韓志鵬和政府代表充分溝通而設(shè)立的公咨委，既具有內(nèi)輸入的基礎(chǔ)，又具有外輸入的前提。

公咨委成立后，向行政體系輸入利益要求的過程，充分地體現(xiàn)出外、內(nèi)相結(jié)合的協(xié)商式輸入模式特點(diǎn)。具體表現(xiàn)在三個(gè)階段：一是關(guān)于居民對于公共治理的利益要求，公咨委在政治體系外部完成了利益綜合。公咨委成立后，通過召開會議、發(fā)放問卷、公布郵箱等方式，收集了群眾意見1029條。秘書長李偉庭將其歸納為城建、治安、教育、交通、醫(yī)療等五類，總結(jié)出迫切需要解決的12個(gè)問題，包括修建地鐵、高架橋，設(shè)立公交專道、水巴，建立公辦學(xué)校、老人院、醫(yī)院、公園、公共廁所，等等。二是利益要求從公咨委傳遞給市長，是突破了系統(tǒng)邊界的外輸入。2012年3月，市長陳建華來同德圍調(diào)研時(shí)，公咨委向其提交了居民的12條具體意見。陳建華接受了公咨委提出的居民建議，肯定了公咨委的工作。至此，經(jīng)過公咨委提煉綜合的群眾意見，全部輸入到行政體系之中。從公咨委到市領(lǐng)導(dǎo)的利益?zhèn)魉?，是典型的外輸入。三是市領(lǐng)導(dǎo)要求相關(guān)部門制定同德圍整治方案，是行政系統(tǒng)內(nèi)部的精英輸入，屬于內(nèi)輸入。收到公咨委提交的群眾意見后，陳建華要求市建委牽頭制定同德圍整治方案，要求各單位要尊重公咨委的意見。作為行政體系內(nèi)部的政治角色，市長要求建委以及各單位開展同德圍整治活動，并對整治工作提出方向指引，這是行政系統(tǒng)內(nèi)部的內(nèi)輸入。

對于改革的評判標(biāo)準(zhǔn)，丁聲俊等[6]把客觀實(shí)踐作為衡量改革成敗的唯一標(biāo)準(zhǔn)。具體表現(xiàn)為五個(gè)“是否有利于”：是否有利于穩(wěn)定提高糧食綜合生產(chǎn)能力、是否有利于提高農(nóng)民收入、是否有利于保持糧食市場基本穩(wěn)定、是否有利于保證國家糧食安全、是否有利于完善糧食流通新體制。因此他認(rèn)為對國有糧食企業(yè)的改革促進(jìn)了國有糧食企業(yè)更好的發(fā)展。董玉紅等[7]認(rèn)為評價(jià)國有企業(yè)是否充滿生機(jī)和活力，重點(diǎn)要看其在決策效率和市場競爭力方面是否適應(yīng)市場發(fā)展需求。

本次輸入效果較為全面，在將居民的利益要求完整、有代表性地輸入行政體系的后，引發(fā)了行政體系的積極運(yùn)轉(zhuǎn)，并回應(yīng)性地輸出了20條關(guān)于同德圍整治的措施，包括：市政府以建設(shè)“幸福同德圍”為宗旨的“9+1”重點(diǎn)整治項(xiàng)目，白云區(qū)政府旨在發(fā)展同德圍的“1+9”工程。這20項(xiàng)工程，不僅包括地鐵、高架橋等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，學(xué)校、醫(yī)院等公益機(jī)構(gòu)設(shè)立，還包括步行街修復(fù)、開發(fā)等相關(guān)商業(yè)內(nèi)容。

三、同德圍治理輸入環(huán)節(jié)的性質(zhì)和意義

從同德圍治理的啟動過程上看，最終以公咨委為重要平臺的輸入環(huán)節(jié)是具有外、內(nèi)輸入雙重屬性的協(xié)商式輸入。公咨委將收集的群眾意見送交市長，是外輸入；市長針對同德圍治理，對相關(guān)部門的指令和部署，是內(nèi)輸入。其中的協(xié)商，既體現(xiàn)在市長與韓志鵬最初關(guān)于同德圍治理的協(xié)商，同德街道辦與韓志鵬關(guān)于設(shè)立公咨委的協(xié)商；還體現(xiàn)在公咨委成立后，公咨委與相關(guān)部門就治理政策的協(xié)商。

最初，群眾和媒體的意見表達(dá)，僅具有外輸入的特征，沒有使利益要求真正輸入行政體系。在公共空間討論階段，利益要求部分輸入行政體系，行政體系內(nèi)部進(jìn)行了精英主義的內(nèi)輸入力圖回應(yīng)外輸入，但是外、內(nèi)輸入互相獨(dú)立，最終沒有促成有針對性的政策輸出。直到公咨委成立后，外部利益輸入行政體系內(nèi)，行政體系內(nèi)啟動了內(nèi)輸入，在外、內(nèi)輸入的結(jié)合下，行政體系最終輸出了20項(xiàng)公共治理政策?？梢?，外部環(huán)境與行政體系之間的利益輸送、協(xié)商，是啟動行政體系運(yùn)行的前提，也是促成行政體系輸出治理決策的根本條件。(見圖1)

圖1.同德圍治理輸入流程

從同德圍治理等輸入流程圖可見，同德圍治理的協(xié)商式輸入，與其他輸入模式明顯不同。首先，相對于多元主義來說，政治體系內(nèi)部的精英輸入發(fā)揮了重要作用，同德圍整治過程中的輸入具有多元主義輸入模式下不具備的內(nèi)輸入特征。其次，相對于法團(tuán)主義來說，公咨委并不享有利益表達(dá)的壟斷權(quán)利，其他個(gè)人和組織仍可以通過其他渠道進(jìn)行利益表達(dá)，同德圍整治過程中的輸入不能界定為法團(tuán)輸入。最后，相對于精英主義來看，利益要求穿越了行政系統(tǒng)的邊界，引入了外部環(huán)境的多元信息，豐富了輸入環(huán)節(jié)的主體，不同于來自于行政系統(tǒng)內(nèi)部的內(nèi)輸入。所以，同德圍治理中的外、內(nèi)輸入相結(jié)合的協(xié)商式輸入，是社會治理中在輸入環(huán)節(jié)的一次有益創(chuàng)新嘗試。這種協(xié)商式輸入，對于我國當(dāng)前的基層社會治理實(shí)踐，具有重要的意義：

一是在建構(gòu)社會秩序中，促進(jìn)了社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)型。在國家的視角下，基于國家權(quán)力建構(gòu)社會秩序的努力，視為社會管理；相反，從社會角度出發(fā)，基于社會自身力量建構(gòu)社會秩序的努力，視為社會治理。[11]104-105在同德圍整治中，外部環(huán)境的利益表達(dá)穿越了系統(tǒng)的邊界，使社會力量參與到建構(gòu)社會秩序之中；同時(shí)，外部利益要求與行政體系內(nèi)部——政治精英基于國家權(quán)力建構(gòu)社會秩序的努力相結(jié)合，共同啟動了同德圍整治活動。這種國家與社會力量合作治理的方式，打破了基于國家強(qiáng)力的行政管理的機(jī)械、僵硬局面，使社會秩序的建構(gòu)呈現(xiàn)出多元、合作的趨勢。

二是在公共政策制定中，推動了社會治理體系的成長。社會管理的過程應(yīng)該是促進(jìn)社會發(fā)育和社會治理體系成長的過程；與此同時(shí)，社會體系成長的過程就應(yīng)該是政府管理與協(xié)調(diào)社會生產(chǎn)和生活能力不斷提高的過程。[12]104-105,112同德圍整治的協(xié)商式輸入模式，充分動員了當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c公共生活。通過參與公咨委召開的會議，發(fā)表公共治理意見，與有關(guān)部門進(jìn)行對話、交流，當(dāng)?shù)厝罕娪行虻貐⑴c到公共政策的制定過程，公共參與能力得到鍛煉和提升。

三是立足于社會現(xiàn)實(shí)，有利地化解了社會矛盾。當(dāng)前，因各種利益沖突引發(fā)的社會矛盾日益增加。由于立法具有滯后性以及司法領(lǐng)域的覆蓋范圍有限，導(dǎo)致大量社會矛盾積聚在行政領(lǐng)域的上訪和維穩(wěn)中。因此，在行政、立法、司法等領(lǐng)域之外，人民需要另外一種能更清楚反映其心聲的權(quán)力。我們稱這樣一種權(quán)力部門為公眾部門，因?yàn)樗荚诟唧w地展現(xiàn)我們對人民主權(quán)的認(rèn)識。[12]15在同德圍治理中，基于協(xié)商式輸入設(shè)立的公咨委，超越了現(xiàn)有制度資源，正是這種創(chuàng)新型的社會公眾權(quán)力部門創(chuàng)設(shè)。公咨委蘊(yùn)含的國家權(quán)力屬于人民的社會治理精髓，有助于通過群眾之間的公共討論、群眾與政府的有序協(xié)商，逐步化解社會矛盾。

四、協(xié)商式輸入的建構(gòu)路徑：公咨委的生長空間

從國家與社會關(guān)系的理論視角，可以解讀同德圍整治過程中協(xié)商式輸入的理論狀態(tài)，以及其中所蘊(yùn)含的國家與社會關(guān)系的調(diào)整趨勢。然而，從社會治理模式創(chuàng)新的角度，探討同德圍整治中的協(xié)商平臺——公咨委的發(fā)展空間和可能維度，將有助于協(xié)商式輸入從同德圍治理中走向更加廣泛的社會治理領(lǐng)域，促進(jìn)協(xié)商式輸入走向更加成熟的發(fā)展階段。

在同德圍治理的輸入環(huán)節(jié)，公咨委不僅發(fā)揮了重要信息采集、輸入功能，而且在行政體系的回應(yīng)性政策運(yùn)行中，發(fā)揮了一定的治理主體功能，作為社會權(quán)力部門，參與當(dāng)?shù)厝罕姷纳显L事件的維穩(wěn)工作，有效地化解了社會矛盾。在發(fā)生在同德圍的南德變電站建設(shè)引發(fā)的集體上訪、海防街居民阻礙南北高架橋施工等事件中，公咨委與相關(guān)政府部門共同對當(dāng)?shù)厝罕娺M(jìn)行的政策解釋、情緒疏導(dǎo)，最終化解了社會矛盾，促進(jìn)了項(xiàng)目推進(jìn)。從發(fā)展趨勢看，作為社會領(lǐng)域的治理主體，公咨委對于基層治理的作用將更為直接、積極。

首先，比較直接地參與到社會矛盾的化解之中。當(dāng)前城市中比較棘手的社會矛盾有相當(dāng)一部分是由于房屋拆遷、城中村改造等建設(shè)工程引發(fā)。在這類社會矛盾中，公咨委作為社會治理主體參與到矛盾的化解之中，可以比較直接地接觸到相關(guān)的當(dāng)事人，面對面地傾聽群眾的意見、解釋相關(guān)的政策，將群眾意見與公共政策進(jìn)行直接進(jìn)行比對，銜接相關(guān)政策與群眾意見，找出其中矛盾癥結(jié)，促使相關(guān)部門修改政策或群眾或作出讓步。

其次，較為全面地解決當(dāng)前群眾遇到的困難和問題。針對公共產(chǎn)品提供不足的現(xiàn)狀，從發(fā)動社會力量的角度來看，公咨委可以作為公共產(chǎn)品提供的主體，與社區(qū)、居委會、村委會等基層自治組織相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)主體的多元化、廣泛化。公咨委來源于行政體系之外，掌握相對較多的群眾資源，可以通過發(fā)動群眾或者是購買服務(wù)的形式，以無償或有償?shù)姆绞綄τ谏鐓^(qū)內(nèi)的醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、家政等相關(guān)事項(xiàng)提供公共服務(wù)。

最后，持續(xù)性地為政治體系的運(yùn)行提供輸入。公咨委在化解社會矛盾、提供公共產(chǎn)品過程的同時(shí)，將獲取大量的社會信息，通過對這些信息的整理、歸納，可以對相關(guān)政策效果進(jìn)行評估，作出反饋。同時(shí)，針對社會中出現(xiàn)的新問題、群眾的新要求，公咨委可以持續(xù)性地向政治體系進(jìn)行輸入，推動政治體系更為有效的運(yùn)轉(zhuǎn)，輸出政策更加具有針對性，政策的實(shí)施獲得更加廣泛的擁護(hù)與支持。

五、結(jié)語

在政治系統(tǒng)理論中，輸入是其首要環(huán)節(jié)，決定了政治體系的運(yùn)行以及相應(yīng)政策的輸出方向。在我國國家與社會關(guān)系不斷發(fā)展變化的新形勢下，隨著國家對社會領(lǐng)域的空間逐步讓渡以及社會領(lǐng)域自身的不斷發(fā)展進(jìn)步，政治體系的輸入模式已經(jīng)突破了社會環(huán)境和政治系統(tǒng)的邊界，傳統(tǒng)的精英主義內(nèi)輸入模式不能適應(yīng)社會發(fā)展的輸入需要，而多元、法團(tuán)輸入在我國尚缺乏政治制度、文化傳統(tǒng)、社會力量的支撐。在同德圍治理實(shí)踐中的外、內(nèi)輸入相結(jié)合的協(xié)商式輸入，有效地啟動了行政系統(tǒng)的運(yùn)行，并促使行政系統(tǒng)作出了有針對性、實(shí)施效果良好的政策輸出。因此，這種協(xié)商式輸入，針對當(dāng)前形勢下的社會治理，具有重要的理論意義及實(shí)用價(jià)值。

從發(fā)展的視野來看，外、內(nèi)輸入相結(jié)合的協(xié)商式輸入實(shí)踐，有望成為未來基層治理的有效輸入模式，而據(jù)此成立的社會組織——公咨委也有望發(fā)展成為化解社會矛盾、提供公共服務(wù)，乃至持續(xù)性進(jìn)行政治輸入的新型社會治理主體。在協(xié)商式輸入源源不斷的供給下，政治系統(tǒng)受到擠壓。而當(dāng)政治系統(tǒng)累積形成了借以對付其環(huán)境的大量機(jī)制，運(yùn)用這些機(jī)制，它就可以調(diào)節(jié)自己的行為，改變自己的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，甚至重新確立自己的基本目標(biāo)。[1]22因此，這種新型社會治理主體，就在與政治系統(tǒng)的互動中，實(shí)現(xiàn)了政治系統(tǒng)的變革，促進(jìn)了政治系統(tǒng)走向完善。在廣州基層治理中首創(chuàng)的同德圍公咨委，正是在協(xié)商式輸入模式下，促成政治體系的有效回應(yīng)。這個(gè)過程，對于探索協(xié)商式輸入與政治系統(tǒng)之間的關(guān)系具有重要的標(biāo)本意義?！?/p>

注釋：

①同德圍公咨委成立之初，名為“同德圍地區(qū)綜合整治工作咨詢監(jiān)督委員會”，于2015年更名為“同德圍公眾咨詢監(jiān)督委員會”，本文統(tǒng)稱“公咨委”。公咨委委員37人，其中8名來自人大、政協(xié)、企業(yè)、媒體，29名為當(dāng)?shù)鼐用?。公咨委的設(shè)立初衷，是“搜集民意、協(xié)調(diào)矛盾、過程監(jiān)督、工作評價(jià)”。

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(責(zé)任編輯：溫松)

D669.3

A

1003-7462(2017)01-0020-07

10.13977/j.cnki.lnxk.2017.01.003

本文系中共廣東省委宣傳部2014年度“理論粵軍”招標(biāo)課題《社會主義協(xié)商民主廣泛多層次制度化發(fā)展的實(shí)踐探索與理論研究》的階段性研究成果之一。