海河水利發(fā)展簡述及啟示

高建文

（水利部海河水利委員會，天津300170）

海河水利發(fā)展簡述及啟示

高建文

（水利部海河水利委員會，天津300170）

海河流域具有漫長的歷史，粗線條梳理了海河水系形成過程、海河流域防洪排澇發(fā)展歷程、農(nóng)田水利發(fā)展歷程、水土資源保護歷程、水利管理發(fā)展歷程等基本情況，并從中得到了幾點啟示。

海河流域；防洪排澇；農(nóng)田水利；資源保護；啟示

海河流域自古就有人類活動。人類從怕水到用水、愛水、護水、節(jié)水、賞水，經(jīng)歷了漫長的過程?！逗：又尽穼：拥男纬砂l(fā)展，歷朝歷代和各專業(yè)領(lǐng)域?qū)λY源的開發(fā)利用情況進行了詳細記述。在學習《海河志》過程中，為了便于理解，把其主要內(nèi)容進行了粗線條的勾勒，并從中得到了一些啟示。

1 海河水系形成過程

1.1 屬黃河水系階段（公元1世紀之前）

商周以前，共工氏“墮高堙庳”和大禹治水播九河都是在古黃河流域，但其大部分地區(qū)屬今海河流域。據(jù)《山海經(jīng)》《尚書》等古文獻記載，古黃河流經(jīng)今海河流域，從天津附近入渤海。海河流域的漳河、滹沱河、永定河、灤河等河流基本形成。商周時期，黃河流經(jīng)海河平原，最北支為主流，由天津南部入渤海。今海河水系中大清河及其以南各河均流入黃河，屬黃河水系；以北永定河和潮白河分流入海。戰(zhàn)國至西漢時期，中國經(jīng)濟中心向東轉(zhuǎn)移，各諸侯國相繼筑堤，“壅防百川，各以自利”。黃河下游漫流區(qū)日益縮小，九河逐漸歸一。由于堤防約束，河床淤高，周定王五年（公元前605年），黃河再次大改道，從滄州東入海，今漳河及以南水系入黃河，大清河、子牙河擺脫黃河控制，分流入海。此階段，海河水系受黃河影響較大，難以形成獨立的水系。

1.2 海河水系初步形成階段（約公元1—6世紀）

公元11年，黃河發(fā)生一次大的改道，繼續(xù)南徙。東漢漢明帝派王景治河，將河、汴分流，黃河沿今約徒駭河從濱州入海，并維持了大約800多年沒有大的改道。此時，除衛(wèi)河流域的大沙河和淇河入黃河外，其余海河水系支流已均不入黃河，這就為海河水系的形成提供了基本條件。

東漢末年，曹操為進攻袁紹余部，在淇河入黃河處修筑枋堰，“遏淇水入白溝，以通糧道”，致使白溝離開黃河水系，納入海河水系。曹操為北征烏桓，消滅袁尚殘余力量，組織修建了平虜渠、泉州渠和新河。平虜渠南起滹沱河畔的青縣，北至泒水的獨流鎮(zhèn)，全長約50 km，溝通了滹沱河和泒水，二水匯合后稱清河。泉州渠從清河北岸（天津以東）向北穿過白河下游，到今寶坻附近與潮白河相接，全長約100 km，溝通了清河和潮白河水系。不久，白河改道，正式匯入清河系統(tǒng)。新河從潮白河與泉州渠匯合處的北面向東穿過州河、陡河、沂河?xùn)|流，匯于灤河，將灤河納入海河水系。

黃河南徙與曹操修建的河渠工程的完成，海河第一次出現(xiàn)眾流歸一的扇形水系格局，使海河水系在中國有文字記載的歷史上第一次宣告形成。因此，北魏酈道元在《水經(jīng)注》中記載：“清、淇、漳、洹、滱、易、淶、濡、沽、滹沱同歸于海?！边@是海河水系形成的有力證據(jù)。但海河水系形成之初，由于戰(zhàn)亂不斷，渠堰堤壩多用于戰(zhàn)爭，各河系之間的聯(lián)系極不穩(wěn)定。到酈道元作《水經(jīng)注》時，南北水道之間的聯(lián)系已經(jīng)中斷，海河水系暫時處于解體狀態(tài)。

1.3 海河水系再次形成階段（6—12世紀）

隋朝時期，為將關(guān)東和江南貨物運抵關(guān)中，興建了永濟渠等運河。永濟渠由沁水連接黃河，再利用曹魏舊渠，由西南向東北，貫穿整個海河平原，穿大沙河、淇河、安陽河、漳河，把漳河納入海河水系，向北穿滹沱河、拒馬河，到天津后折向西北達北京，通白河、永定河。永濟渠全長1 000 km，在天津附近入海。至此，海河水系再次形成。但剛剛修成的大運河尚未發(fā)揮作用，隋朝就已滅亡。唐代，出于軍事和經(jīng)濟考慮，永濟渠得到疏浚和維修，并開挖了若干側(cè)向支渠和減河，既保持了航道的暢通，擴大了水運交通網(wǎng)，又分泄了洪水，減輕了防洪壓力，較好地發(fā)揮了運河的作用，保證了長安的物資供應(yīng)和國家的經(jīng)濟安全。唐朝文學家皮日休在《汴河銘》中曾對大運河作了如下評述：“在隋之民不勝其害也，在唐之民不勝其利也”。唐末至北宋初年，黃河略北移，由無棣入海，對海河水系影響不大。為了邊防需要，北宋實施了河渠疏浚和洼淀溝通，形成了東西三百余里、南北五七十里河淀貫通的“屯田防線”，使其“深不可以行舟，淺不可以徒涉”，達到了以水戍邊、以水養(yǎng)地的目的，從客觀上加強了大清河與周邊水系聯(lián)通。北宋慶歷八年（1048年），黃河從濮陽附近向北決口，自天津附近入海。此后80年間，黃河一直在無棣至天津之間游蕩，對海河水系影響較大。這種局面至1128年，黃河南下奪淮入海后才結(jié)束。金代，黃河數(shù)次決口，河患較重，但對海河水系結(jié)構(gòu)影響不大。

1.4 海河水系成熟穩(wěn)定階段（13世紀至今）

元定都北京后，為解決南糧北運問題，多方設(shè)法溝通南北內(nèi)河運輸線。在隋唐運河的基礎(chǔ)上，郭守敬分別于1262和1275年，對海河流域內(nèi)的通惠河和會通河的水道和地形進行了一系列勘測和規(guī)劃，至1293年，兩段水道完成，京杭大運河全線貫通。這兩段的長度只占大運河全長的十分之一，但這兩段工程量很大，技術(shù)比較復(fù)雜。它們的鑿成和通航，開創(chuàng)了元明清三代南北運輸線的基本格局，也進一步穩(wěn)定了海河水系相互溝通和集中入海的基本格局。明清時期，非常重視漕運的作用，對大運河進行了積極的維護。明朝還修建了從曹州到徐州250多km的黃河北大堤，且每逢黃河泛濫，政府都會堵北堤，放南堤，以保證大運河漕運的通暢。由此，黃河對海河水系的影響被人為控制到最小狀態(tài)，海河水系得以獨立發(fā)育并不斷成熟。為了漕運和防洪的需要，元代以來，直至新中國成立后，都進行了不同規(guī)模的河道治理。這些治理工程在發(fā)揮一些局部效益的同時，河流淤決改道也時有發(fā)生，海河流域各子河系之間相互襲擾，造成永定河、北三河、滹沱河、滏陽河、漳河、徒馬河等干支流都發(fā)生了一些局部的動態(tài)變化，但這并不影響海河水系作為一個整體水系的成熟穩(wěn)定。

2 海河流域防洪排澇發(fā)展歷程

海河流域防洪古已有之。遠古時期，地廣人稀，為防洪災(zāi)，人們大多避水而居。古代關(guān)于共工“壅防百川，墮高堙庳”和“鯀障洪水”的傳說，正是對這種防洪方式的描述。到大禹治水已有了很大改進。禹因水以為師，根據(jù)水流運動的客觀規(guī)律，因勢利導(dǎo)，疏浚排洪播九河，收到了“水由地中行，……然后人得平土而居之”的效益。在治河技術(shù)上使用了“左準繩，右規(guī)矩”，出現(xiàn)了原始的測量工具。

春秋時期，各諸侯國為防止黃河水患，開始修建堤防以自利。隨著生產(chǎn)發(fā)展和人口增加，土地越來越緊張。處在黃河下游的齊國逐漸將黃河支流填平，用于耕種，只留下一條主槽通海。由于堤防約束，河床淤高，黃河決徙不斷。至西漢末年，河灘內(nèi)出現(xiàn)許多村落，居民修筑直堤保護田園；堤防加高，河床成為地上懸河，而決溢加頻。至東漢王景治河，黃河已潰決散溢60多年。王景經(jīng)勘測選擇了一條相對比較低洼合理的流路，將河、汴分流，并在黃河修筑了千里長堤，在下游安排了多個湖泊洼淀用于蓄滯洪水，保證了黃河近千年不改道。

至魏晉時期，已能很好地處理引水與防洪的關(guān)系。劉靖父子在永定河出山口以石籠設(shè)戾陵堰，水門在北岸，有閘門控制，連車箱渠，只在平流時引水，洪水則跨堰溢流，并在北岸修建了護岸和堤防。

隋唐時期，海河流域的防洪主要是保證運河順利通航。當時，海河水系的漳河、滹沱河、唐河、拒馬河、永定河、白河均匯聚到天津附近搶奪入海，造成汛期洪水宣泄不暢，影響通航。經(jīng)過長期調(diào)查研究和摸索，在永濟渠以東開挖了減河，并增辟新的入?？?；在永濟渠以西地區(qū)，利用大量的淀泊滯洪，減輕洪水壓力，并在重要的河段增筑堤防。開挖的減河主要有陽通河、毛河、靳河、浮河、無棣河、明溝河、鬲津河、徒駭河、馬頰河等。這些減河兼具排澇功能，輔之以羊令渠、千金渠、萬金渠、通利渠、木刀溝等排澇渠道，平原排水體系比較完善。為保護河堤不受沖刷，還采用了栽柳、砌石等簡易而有效的護堤方法。宋遼金時期，海河流域處在戰(zhàn)事頻發(fā)地區(qū)，治水的特點主要是加強水系連通，作為戰(zhàn)略防御以水設(shè)險代兵。

元明清時期，海河流域防洪的重點是保證北京安全和運河暢通。永定河的治理隨著北京政治地位的變化而逐漸重要起來。遼代開始有筑堤記載。金代以北京為中都，逐漸修建北京附近堤防，利用河水通漕運。元代定都北京，對永定河系防洪更加重視，堤防從石景山至武清縣，總長度已達數(shù)百里。明清兩代把治理永定河的重點轉(zhuǎn)到了防洪，主要是保護北京免受洪災(zāi)，堤防規(guī)模更加擴大，質(zhì)量也大有提高。康熙賜名永定河。清朝前期，對永定河治理方略進行了探討，主要思想有，一是筑堤束水，以水攻沙；二是主張不治之治，讓洪水在寬闊地域散漫落淤；三是主張全面治理，以高斌、高晉叔侄為代表，提出在永定河上游修建水壩，中游疏導(dǎo)，下游暢通河口、修筑堤防、疏浚減河，明確提出了上中下游應(yīng)該采取的工程措施，這是河道治理思想的一大進步。但因清廷日漸衰落，終難實施。為保京杭大運河暢通，明清時期在北運河修建了筐兒港引河和青龍灣引河、天津河西務(wù)鑿減水河一道，在南運河上開挖了四女寺減河、捷地減河、興濟減河、哨馬營減河等分泄洪水。

民國時期，成立順直水利委員會，后改為華北水利委員會，商定永定、子牙兩河另辟尾閭，并制定了《永定河治本計劃》，包括在上游修建水庫、中游修減洪工程、中下游整治行洪河道、疏浚尾閭、修建攔沙工程及放淤工程等6項。這些措施僅放淤和疏浚海河較有成效。由于日本侵華戰(zhàn)爭爆發(fā)，大部分未能得到實施。

新中國成立后，百廢待興，水利也迎來了大發(fā)展時期。國家提出水利建設(shè)總的方向是由局部治理轉(zhuǎn)向流域規(guī)劃，由臨時性措施轉(zhuǎn)向永久性措施，由消極除害轉(zhuǎn)向積極興利。在此指導(dǎo)思想下，1957年編制了《海河流域規(guī)劃（草案）》，提出在太行山和燕山出口處建設(shè)一大批大中型水庫以調(diào)蓄洪水，控制徑流；中下游適當利用洼地滯洪并整治河道，開辟減河，使各河系自成體系，解決尾閭不暢問題。海河流域“63·8”大水后，在毛主席“一定要根治海河”的偉大號召下，于1966年提出了《海河流域防洪規(guī)劃（草案）》，明確提出了“上蓄、中疏、下排、適當?shù)販钡姆篮榉结槪：幽舷蛋?963年型洪水、海河北系按1939年型洪水進行治理。此后，國務(wù)院于1993和2013年批復(fù)的《海河流域綜合規(guī)劃》，均沿用上述防洪方針，進一步提出了完善防洪工程體系和非工程體系的措施。截至目前，海河流域已建成大中小型水庫1 879座、總庫容321億m3，修筑主要堤防9 000 km，開挖疏浚包括潮白新河、永定新河、獨流減河、子牙新河、漳衛(wèi)新河等行洪河道50余條，修建了海河防潮閘、獨流減河防潮閘、永定新河防潮閘等一批防潮樞紐工程，安排了永定河泛區(qū)、東淀、文安洼、賈口洼、獻縣泛區(qū)、恩縣洼等28個蓄滯洪區(qū)、蓄滯洪容積198億m3，通信預(yù)警、指揮協(xié)調(diào)、調(diào)度決策等非工程體系逐步完善。上述水利工程的建設(shè)，形成了“分區(qū)防守、分流入?！钡姆篮楦窬?，極大提高了海河流域防洪能力，保障了防洪安全。

3 海河流域農(nóng)田水利發(fā)展歷程

海河流域灌溉事業(yè)開發(fā)較早，在藁城附近發(fā)現(xiàn)了商代的水井，渠灌的歷史也很久遠。

3.1 渠灌情況

據(jù)《史記》等古籍記載，戰(zhàn)國初期魏國鄴令西門豹修建的“引漳十二渠”是中國最早的大型引水灌溉工程，灌區(qū)以漳水為源，“溉田五百余頃”，比李冰所筑的都江堰還早160多年。燕國修建的督亢灌區(qū)自拒馬河引水，方圓25 km，幾經(jīng)廢棄，沿用至清初徹底廢棄。

西漢初期，開鑿了太白渠（位于今河北省石家莊地區(qū)），引冶河水入漳河，長75 km，灌溉兩岸耕地的同時也發(fā)展了航運。三國時期，征北將軍劉靖在今北京石景山修建了戾陵堰和車箱渠，引永定河水灌田1萬hm2，是開發(fā)永定河最早的大型引水灌溉工程。南北朝時修建的督亢陂，引拒馬河水灌溉農(nóng)田達6.67萬hm2。

隋初，在今河南省安陽市，修建了廣潤陂、鸕鶿陂、毛象陂等灌溉工程。唐代，對引漳十二渠、太白渠等古灌區(qū)進行了有效的維修和擴展，并以漳河和永定河、白河等為水源修建了一批灌區(qū)，其中有代表性的是引泃河水的渠河塘和孤山坡工程。

宋代，王安石變法期間，頒布的《農(nóng)田利害條約》是中國歷史上首部以鼓勵與規(guī)范農(nóng)田水利建設(shè)為核心的全國性行政法規(guī)，農(nóng)田水利出現(xiàn)了一個建設(shè)高潮，陸續(xù)修建了一大批渠、井工程，并引滹沱河、滏陽河水淤灌兩岸貧瘠、鹽堿的土地，有效保障了灌溉，發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

明代，修復(fù)和新建了許多灌溉工程，在今邢臺附近利用百泉等泉水，開渠建閘21座灌溉農(nóng)田。清代，系統(tǒng)地修建了房淶涿灌區(qū)和民有灌區(qū)，并在畿輔地區(qū)（今京津冀地區(qū)）開展大規(guī)模的水利營田，把防洪、除澇、洼地利用等多項水利工程技術(shù)結(jié)合起來，有天津鎮(zhèn)總兵藍理興建的“藍田”，到雍正七年（1729年），天津地區(qū)的營田面積相當于明代天津屯田面積的4倍多，潮白河、灤河流域的營田面積也逐年增加；道光年間（1821—1851年），林則徐編制《畿輔水利議》，提出了由政府主導(dǎo)北方地區(qū)水利營田，以改變南糧北運的局面，農(nóng)田水利得到較快發(fā)展。

民國以來，編制了《順直河道治本計劃報告書》和《永定河治本計劃》，陸續(xù)修建了一些灌區(qū)，多因日本侵略而停建。截至1949年新中國成立前夕，全流域灌溉面積約86.67萬hm2，萬畝以上的自流灌區(qū)29處。

新中國成立后，黨和政府高度重視農(nóng)田水利建設(shè)，經(jīng)過幾十年的不懈努力，建成大中型灌區(qū)471個、引（提）水工程1.93萬處、調(diào)水工程27處、大型灌排泵站21處，有效灌溉面積0.083億hm2，其中節(jié)水灌溉面積446.67萬hm2，基本建成了蓄引提灌排等綜合措施配套完善的農(nóng)田水利工程體系。

3.2 井灌情況

海河流域井灌始于4 000年前的龍山文化時期?？脊艑W家在邯鄲附近發(fā)現(xiàn)了2眼水井，井臨近陶窯，直徑約2 m，這是我國至今發(fā)現(xiàn)的最早的水井。

西漢時期，流域內(nèi)開始打井灌溉，出現(xiàn)了陶井（井筒由陶瓦襯砌），提水方式由“抱甕汲水”“桔槔打水”改為轆轤提水，園圃種菜成為專業(yè)。

明代，井灌事業(yè)有了較大發(fā)展，出現(xiàn)了磚井、木井、葦井、土井等不同形式的水井。徐光啟所著《農(nóng)政全書》詳細記載了當時找尋地下水源、確定井位和試驗評定水質(zhì)等的方法，井灌有效促進了灌溉事業(yè)的發(fā)展。

1939年，日偽華北農(nóng)事試驗廠石門分廠打成海河流域第一眼農(nóng)用機井，井管為鋼管，配3英寸潛水電泵，出水正常。

20世紀70年代以來，海河流域連續(xù)干旱，各地掀起了打井抗旱的熱潮，共打機井約136萬眼，其中深井約14萬眼，發(fā)展了400多萬hm2井灌區(qū)，保證了糧食的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)。

4 海河流域水土資源保護歷程

4.1 水資源保護

海河流域水資源開發(fā)利用雖然歷史悠久，但大規(guī)模開發(fā)利用地表水和地下水還是新中國成立以后開始的。海河流域多年平均水資源利用量370億m3。結(jié)合防洪抗旱修建了大量水利工程，同時修建了引黃、引灤、南水北調(diào)等大型引調(diào)水工程。這些由水庫、湖泊、河道、水井等水利工程提供的供水能力已達434億m3，開發(fā)利用率超過100%。水資源的高強度開發(fā)造成了河道斷流、濕地萎縮、污染嚴重、河流水生生物多樣性下降、地下水超采、入海水量減少等一系列生態(tài)環(huán)境問題。

20世紀70年代以來，海河流域水資源保護工作開始提上日程，隨著1980年水利部海河水利委員會的成立，海河流域水資源保護工作走上正軌。截至2007年，全流域建成污水處理廠121座，處理能力38億t，19個城市地表水源地和46個地下水源地劃定了保護區(qū)，建立了較為完善的水環(huán)境監(jiān)測體系和科研體系，綜合實施河道保護、濕地修復(fù)、水源地保護、生態(tài)補水、污染水體生態(tài)修復(fù)等各類工程500余項，基本遏制了海河流域水生態(tài)環(huán)境整體惡化的態(tài)勢，局部有所好轉(zhuǎn)，但任務(wù)依然艱巨。

4.2 水土保持

海河流域水土保持的歷史，可以追溯到西周時期。當時，地廣人稀，技術(shù)水平低下，人們沒有必要也不可能開墾大量土地，但先民們已經(jīng)有了平整土地、保護水土、封育山林的樸素思想。戰(zhàn)國時期，隨著封建制度的確立，生產(chǎn)力得到解放，人們開始大量開墾丘陵和低洼地區(qū)，水土流失日益嚴重。《禮記》提出“土歸其宅，水歸其壑”的主張，開始重視水土保持工作。

從秦到鴉片戰(zhàn)爭的漫長封建歷史時期，由于封建帝王大興土木和戰(zhàn)爭頻繁，使山林破壞，水土流失嚴重。另外，由于地主階級土地兼并，農(nóng)民被迫上山開荒種地濫墾濫牧，加劇了水土流失。同時，農(nóng)民群眾也創(chuàng)造了區(qū)田、梯田、閘溝墊地等既能保持水土又能增加產(chǎn)量的水土保持耕作技術(shù)。

鴉片戰(zhàn)爭以后，中國淪為半封建、半殖民地社會，帝國主義者與官僚買辦階級在海河流域內(nèi)開礦采石、建筑鐵路、設(shè)立工廠，根本不考慮環(huán)境保護，造成了大量棄土、廢渣、尾沙，加上濫伐森林，導(dǎo)致水土流失進一步加劇。19世紀30年代，有些知識分子接受了西方現(xiàn)代科學的影響，開始水土保持科學試驗。他們吸取“山上開荒，山下遭殃”和“山低一寸（沖刷所致），河高一丈（淤積所致）”的教訓(xùn)，提倡在河流上游大量植樹造林。

新中國成立伊始，政府大力推行水土保持工作，海河流域各省都設(shè)立了水土保持機構(gòu)，結(jié)合群眾當前利益，因地制宜開展了綜合治理工作，修建了大量水土保持設(shè)施，大大改善了山區(qū)水土流失狀況；在“大躍進”、三年經(jīng)濟困難和“文化大革命”期間，水土保持工作受到諸多因素影響，出現(xiàn)了很多的起伏和波折；十一屆三中全會以后，國家全面恢復(fù)了水土保持工作，海河流域在科學試驗和編制規(guī)劃的基礎(chǔ)上，大力開展小流域綜合治理、重點治理區(qū)治理和監(jiān)督管理，累計治理面積達9.55萬km2，大大改善了流域重要水源地和太行山區(qū)的生態(tài)環(huán)境。

5 海河水利管理發(fā)展歷程

5.1 機構(gòu)設(shè)置

我國水利機構(gòu)設(shè)置由來已久，大致分為三類：一是工部、水部系統(tǒng)的行政管理機構(gòu)，二是都水監(jiān)系統(tǒng)的工程修建機構(gòu)，三是地方水官系統(tǒng)。相傳早在舜時期，伯禹作司空，專門負責水利。周代，設(shè)水官川衡和澤虞，分別主管河流和湖泊的涉水事宜。秦代，設(shè)都水長丞。漢承秦制，西漢設(shè)都水長、丞，東漢改為河堤謁者，并設(shè)司空掌管“水土事”。從西晉到南北朝，基本沿用這些水利官的設(shè)置，只是名稱略有改動。隋初，設(shè)水部侍郎，后改為水部郎，屬工部領(lǐng)導(dǎo)。唐從隋制，至清朝，基本沿用隋制。但明清裁撤了都水監(jiān)，將其權(quán)限中的農(nóng)田水利劃歸地方管理、河道和漕運管理則由中央政府派設(shè)專職機構(gòu)。

自金建都北京后，歷代中央政府考慮到永定河和南北大運河對國都安全和生存的重要性，逐步在海河流域設(shè)置了治河管水的專職官員和機構(gòu)，具體負責海河水系各河的工程實施和管理。金大定十年（1170年），在滹沱河上創(chuàng)設(shè)巡河官員。泰和六年（1206年），在通濟渠、永濟渠設(shè)立巡河官。元代設(shè)置了通惠河專職管理機構(gòu)。明正統(tǒng)六年（1441年），永定河開始有了局部堤防的專門管理人員。清雍正四年（1726年），將永定河分司改為永定河道，總理永定河事務(wù)，成為永定河的統(tǒng)一管理機構(gòu)，北運河、南運河等也相應(yīng)成立河道機關(guān)，直至清末，體制不變。

民國初，設(shè)永定河、南運河和天津3個河務(wù)局，負責永定河、南運河、子牙河和大清河的治理事宜。1927年，國民政府在海河流域內(nèi)分別設(shè)立了上述四河的河務(wù)局。1937年，日本全面侵華，華北地區(qū)陷落。1945年后，流域內(nèi)各省設(shè)置水利機構(gòu)，負責本地區(qū)水利工作。

中國共產(chǎn)黨十分重視水利建設(shè)和河道治理。在抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時期建立的各解放區(qū)，大都設(shè)立了水利機構(gòu)。新中國成立后，從中央到地方都設(shè)立了水利行政機構(gòu)，并根據(jù)防洪抗旱需要，各地都成立了防汛抗旱指揮部。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和客觀形勢的需要，人們逐漸認識到流域管理的重要性。1918年3月，順直水利委員會成立，負責海河、黃河流域水利行政工作。1928年9月，改名為華北水利委員會，主要負責華北地區(qū)的水利建設(shè)事宜。1948年10月，華北人民政府成立了華北水利委員會，下設(shè)各河務(wù)局。20世紀70年代后，海河流域水資源形勢發(fā)生重大變化，水資源供需矛盾加劇，因此從流域高度加強水資源規(guī)劃管理成為共識。在這種情況下，1980年4月海河水利委員會成立，以加強海河水系的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理和統(tǒng)一管理。海河水利委員會成立以來，全面應(yīng)對水資源短缺、水環(huán)境污染、水生態(tài)損害和洪水災(zāi)害，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水，妥善處理中央和地方、上下游、左右岸、干支流的關(guān)系，基本保證了水與經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

5.2 水利規(guī)劃

海河流域系統(tǒng)全面的水利規(guī)劃工作始于20世紀初。順直水利委員會編制了《順直河道治本計劃》，其主要內(nèi)容是擬定永定河上游修建官廳水庫及各河中下游河道治理計劃，使各河洪水盡量控制在天津外圍分泄入海，減輕洪水對天津市威脅。華北水利委員會制定了《永定河治本計劃》，提出了上游、中游、下游、河口所采取的比較完善的相應(yīng)防洪措施。但兩者均因政局不穩(wěn)、經(jīng)濟蕭條和日本侵華，而未能付諸實施。

1949年新中國成立后，中央政府提出，今后必須從流域規(guī)劃入手，采取標本兼治結(jié)合、防洪排澇并重的方針，繼續(xù)治理危害嚴重的河流。根據(jù)這一方針，海河流域在全面查勘基礎(chǔ)上，于1957年編制了《海河流域規(guī)劃（草案）》。該規(guī)劃是海河流域第一個全面的綜合性規(guī)劃，主要包括防洪、除澇、灌溉、城市供水、航運、水能開發(fā)和水土保持等內(nèi)容，為海河流域掀起第一次流域綜合治理高潮提供了依據(jù)。在此規(guī)劃指導(dǎo)下，海河流域防洪、灌溉、排澇體系開始形成。

1963年的海河大水暴露出海河流域防洪體系不完善，特別是各河尾閭不暢、洪水集中天津入海的弊端。1966年，水利電力部海河勘測設(shè)計院提出了《海河流域防洪規(guī)劃報告》，提出了“上蓄、中疏、下排、適當?shù)販钡姆篮榉结槪诠こ檀胧┥?，在完善山區(qū)水庫方案的同時，開挖、擴大中下游行洪河道，整治蓄滯洪區(qū)，以改變海河流域“上大下小、集中天津入海”的防洪格局。在此規(guī)劃指導(dǎo)下，基本形成了海河流域防洪工程體系。

1980年，海河水利委員會成立后，為應(yīng)對嚴峻的缺水問題，組織編制《海河流域綜合規(guī)劃》，規(guī)劃工作于1986年基本完成，國務(wù)院以國函〔1993〕156號文批復(fù)。這次規(guī)劃以“全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、綜合利用、講究效益”為指導(dǎo)方針，涵蓋了防洪、供水、除澇治堿、水資源保護、水土保持、水利管理等內(nèi)容，是一部比較全面的綜合規(guī)劃。在此規(guī)劃指導(dǎo)下，進一步完善了海河流域防洪工程體系，重點區(qū)域、重點城市防洪安全得到有效保障；供水安全保障體系的建立，特別是南水北調(diào)工程的實施，為海河流域經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)修復(fù)提供了有力支撐；流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制的建立，使流域?qū)用娴乃Y源開發(fā)、利用、保護、管理走上了法制化和規(guī)范化的軌道。

1998年長江、松花江大水后，中央提出了新的治水方針和治水思路。在水資源管理方面，由滿足用水需求為主向節(jié)約用水、水資源合理配置和統(tǒng)一管理轉(zhuǎn)變；在水資源保護方面，由水質(zhì)監(jiān)測為主向水功能區(qū)和入河污染物總量控制管理轉(zhuǎn)變；在防洪減災(zāi)方面，由洪水控制為主向洪水管理和洪水資源利用轉(zhuǎn)變。在此指導(dǎo)思想下，海河流域陸續(xù)編制了《海河流域近期防洪建設(shè)若干意見》《21世紀初期首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃》《海河流域防洪規(guī)劃》（國函〔2008〕117號批復(fù)）《海河流域水資源綜合規(guī)劃》《海河流域水利保障體系建設(shè)近期實施方案》《海河流域水資源保護規(guī)劃》《海河流域水土保持規(guī)劃》《海河流域蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃》等規(guī)劃，流域規(guī)劃體系基本完善。

在此基礎(chǔ)上，海河水利委員會組織編制了《海河流域綜合規(guī)劃（2012—2030）》（國函〔2013〕36號批復(fù)），提出到2020年，海河流域中下游地區(qū)和重點城市達到國家規(guī)定的防洪標準，主要蓄滯洪區(qū)能夠正常啟用；城鄉(xiāng)供水和農(nóng)業(yè)灌溉能力顯著增強，城鄉(xiāng)居民生活用水全面保障；流域主要河流和重要濕地最小生態(tài)水量得到保障，飲用水水源區(qū)水質(zhì)全面達標，地下水超采基本遏制，重點區(qū)域水土流失得到控制；最嚴格水資源管理制度基本建立，涉水事務(wù)管理全面加強。到2030年，流域防洪減災(zāi)體系更加完善，防洪減災(zāi)能力進一步提高；節(jié)水型社會基本建成，供水安全有效保障；水生態(tài)環(huán)境惡化趨勢基本遏制并有所改善，水功能區(qū)水質(zhì)全面達標，地下水總體實現(xiàn)采補平衡，水土流失有效治理；流域綜合管理現(xiàn)代化基本實現(xiàn)。

6 幾點啟示

6.1 海河水系的形成是自然因素和人為因素相互作用的結(jié)果

在自然和人類活動的雙重影響下，海河水系經(jīng)歷了附屬黃河—初步形成—暫時解體—再形成—成熟的階段，最終形成現(xiàn)在的海河水系。海河平原中部的天然洼地是古黃河及周圍諸河自然匯流之地。黃河以“善淤、善決、善徙”而著稱，據(jù)統(tǒng)計，在1946年以前的幾千年中，較大的改道有26次。改道最北的經(jīng)海河，出大沽口；最南的經(jīng)淮河，入長江。黃河就像一條巨龍，游弋在中華大地上。它的龍頭在華北平原，在渤海和黃海之間，上下擺動著。當龍頭低下時，海河水系得到了自由發(fā)展的機會。人們?yōu)榱私?jīng)濟和軍事的需要，修筑堤防，開挖三國運渠、隋唐運河和京杭大運河，把很多原本獨流入海的河系溝通起來，形成了完整的海河水系。這期間，龍頭會偶爾抬起，打破海河水系暫時的寧靜；當龍頭復(fù)低垂時，海河便又繁盛起來。這充分體現(xiàn)了海河水系的形成是自然因素和人為因素相互作用的結(jié)果。自然因素是基礎(chǔ)，人為因素是主導(dǎo)。在兩千多年的時間里，人們順應(yīng)自然規(guī)律，尤其是遵從黃河的發(fā)育規(guī)律，人為改造海河的發(fā)育，使之更加符合人類的需要，在一定程度上做到了趨利避害，人與自然和諧相處。

6.2 海河流域水資源開發(fā)利用經(jīng)歷了漸進式過程

興水利，除水害，是歷朝歷代實行仁政、發(fā)展經(jīng)濟、安撫天下、獲得民心的重要基礎(chǔ)性工程。隨著人類社會的發(fā)展進步，水資源開發(fā)利用也經(jīng)歷了從少到多、從弱到強的漸進式歷程。遠古時期，中國連續(xù)出現(xiàn)特大洪水，人們避水而居。此時的主要任務(wù)是防洪，大禹治水播九河，疏堵結(jié)合抗洪水，終于平息水患。這種抗洪的思路在后世的防汛除澇工作中得到了較好的應(yīng)用。從奴隸社會到封建社會，社會生產(chǎn)力低下，水資源的主要開發(fā)利用方式是農(nóng)業(yè)灌溉。自漢末開始，水運逐漸發(fā)達，成為水資源利用的另一種重要方式。灌溉和水運對水資源的影響非常小，造成的生態(tài)環(huán)境影響可以不考慮。但另一方面，統(tǒng)治者砍伐樹木，修建宮殿，造成的水土流失非常嚴重，為后世的水土保持工作增加了相當難度。近現(xiàn)代以來，尤其是新中國成立以來，海河流域水利建設(shè)取得巨大成就，經(jīng)濟社會迅猛發(fā)展；同時，水資源開發(fā)利用的強度猛增，從地表到地下，從地上到天上，從流域內(nèi)調(diào)配到流域外調(diào)水，從常規(guī)水到非常規(guī)水，水資源開發(fā)利用率已超過100%，水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的欠賬越來越多。習近平總書記講，長江要搞大保護，不搞大開發(fā)，拿不準的先緩一緩。海河尤其應(yīng)該如此。人與自然和諧相處，是一個永恒的命題。

6.3 海河水資源保護與水生態(tài)修復(fù)如何突破

生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，經(jīng)濟社會基礎(chǔ)決定上層建筑。在人與水的關(guān)系上也是如此。在以防洪和水資源開發(fā)利用為中心的階段，海河流域建設(shè)了完善的水利工程體系，發(fā)揮了巨大效益，但同時也造成了“有河皆干，有水皆污”的被動局面。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人們對水生態(tài)環(huán)境的要求越來越高，水資源保護和水生態(tài)修復(fù)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樗闹行墓ぷ?。在現(xiàn)狀防洪和供水工程體系下，如何開展水資源保護和水生態(tài)修復(fù)工作，是擺在人們面前的一道難題。近年來，有關(guān)部門組織開展了一些科學技術(shù)研究工作，在基礎(chǔ)理論和關(guān)鍵技術(shù)上已經(jīng)取得了突破?，F(xiàn)在，實施的關(guān)鍵問題有三，一是政府的意愿問題，這要涉及到經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，影響目前經(jīng)濟數(shù)量的增長，誰會為了環(huán)境而犧牲發(fā)展？二是誰出錢的問題，這需要大筆投資，且主要是公益性支出，得到的是環(huán)境效益和社會效益，誰肯為此買單？三是體制機制問題，中央和地方之間、各有關(guān)部門單位之間行政協(xié)調(diào)成本高、效率低，如何協(xié)調(diào)相互之間的利益矛盾？破解的方法有兩個：一是中央頂層設(shè)計，加強協(xié)調(diào)，制定政策，增加投資；二是選擇經(jīng)濟發(fā)達、問題嚴重、意愿強烈的地方（河系）做試點，全面治理，綜合施策，取得經(jīng)驗，逐步推開。

6.4 流域管理有待進一步強化

至20世紀80年代，我國七大江河流域陸續(xù)成立了流域管理機構(gòu)，推行了以流域為單元的水資源統(tǒng)一管理。在實踐基礎(chǔ)上，我國1988年《中華人民共和國水法》規(guī)定，國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，并進一步明確了流域管理機構(gòu)的法律地位，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責。多年來，流域管理機構(gòu)較好地履行了規(guī)劃、指導(dǎo)、管理、監(jiān)督、協(xié)調(diào)等職責，發(fā)揮了應(yīng)有的作用。但在流域綜合管理上還存在權(quán)威性不強、協(xié)調(diào)機制不順等問題，需要進一步加強和完善。可參考法國等流域管理模式，探索建立由國家高層主導(dǎo)建立的各方參與、民主協(xié)商、共同決策、分工負責的流域議事協(xié)調(diào)機制，由中央政府、地方政府、用水戶和公眾代表按照一定比例構(gòu)成，通過定期召開會議，引導(dǎo)流域水政策方向，主要負責制訂流域水政策和水規(guī)劃、制定水量分配方案和水污染防治行動計劃、建設(shè)水生態(tài)與水環(huán)境安全保障體系、決定大型水利工程建設(shè)、建設(shè)協(xié)調(diào)協(xié)作機制等并監(jiān)督實施?，F(xiàn)在的流域管理機構(gòu)作為其辦事機構(gòu)，承辦具體組織實施工作并對其負責。

TV882.8；K20

A

1004-7328（2017）04-0064-07

10.3969/j.issn.1004-7328.2017.04.020

2017—04—05

高建文（1975—），男，高級工程師，主要從事水利科技管理工作。