20世紀50年代末的“杰克遜小組委員會”與美國國安會機制改革

楊 楠 劉國柱

（1、浙江警察學院涉外警務系，浙江杭州310053；2、浙江大學公共管理學院，浙江杭州310058）

20世紀50年代末的“杰克遜小組委員會”與美國國安會機制改革

楊 楠1劉國柱2

（1、浙江警察學院涉外警務系，浙江杭州310053；2、浙江大學公共管理學院，浙江杭州310058）

20世紀50年代末，美國國會成立了“杰克遜小組委員會”。在該委員會主任——參議員杰克遜的領導下，小組委員會對美國國家安全系統(tǒng)，尤其是國家安全委員會的機制進行了一次系統(tǒng)且全面的研究。杰克遜小組委員會對艾森豪威爾政府時期的國安會系統(tǒng)進行了批判，提倡對其進行一次“去機制化”與“人性化”的改革，同時反對建立處于美國總統(tǒng)之下、白宮和內(nèi)閣班子之上的“超級內(nèi)閣”。小組委員會的研究成果對肯尼迪政府產(chǎn)生了重要影響，成為1960年國安會機制改革中的重要理論依據(jù)。一方面，經(jīng)歷了變革的國安會擺脫了復雜機制的桎梏，在運作上更加靈活，“現(xiàn)代國安會”時代由此開啟；另一方面，委員會結(jié)論中蘊含的矛盾也被一同根植進美國國安會的體系中，成為日后該機構(gòu)發(fā)展中的制約因素。

美國國家安全委員會；杰克遜小組委員會；機制改革；“超級內(nèi)閣”

美國國家安全委員會①需要注意的是，廣義上的“美國國安會”是一個系統(tǒng)，由四個部分組成，即國安會正式會議（NSC meetings）、國安會行政辦公室（NSC Staff）、國安會下屬委員會（NSC Committees）以及作為國安會領導者的國家安全顧問（National Security Advisor）。國內(nèi)外學者在使用“美國國安會”一詞時，大都泛指國安會正式會議。（National Security Council，NSC，以下簡稱美國國安會）的建立基于1947年《國家安全法》的出臺。法律僅就美國國安會的職能做了闡釋，而對其具體架構(gòu)及管理模式的描述則十分模糊，以致“難以消弭關于國安會性質(zhì)和功能的認識分歧”〔1〕。作為一種制度路徑的嶄新嘗試，該機構(gòu)的運作機制自建立伊始便始終處于變動與調(diào)整之中。

國安會自創(chuàng)生以來的首次重大機制改革發(fā)生于1961年初?；趯Π劳枃矔呐?，新任總統(tǒng)肯尼迪在入主白宮后，于第一時間對該機構(gòu)運作模式進行了大刀闊斧的簡化和調(diào)整。其間，一個僅有五名正式成員的美國國會參議院小組委員會——國家政策機制小組委員會（Subcommittee on National Policy Machinery）的研究成果為這次改革提供了理論依據(jù)。該委員會由知名參議員亨利·M·杰克遜（Henry M.Jackson）領導，因此又被稱為“杰克遜小組委員會”。1959年初，杰克遜小組委員會針對艾森豪威爾政府的國安會開展了一次大規(guī)模的質(zhì)詢及研究，留下的重要文獻汗牛充棟，在當時的美國政府、學界和社會中引發(fā)了極大反響。一方面，該委員會的大部分研究成果為肯尼迪政府所采納，對國安會在1961年的改革及日后發(fā)展產(chǎn)生了重要影響；另一方面，委員會結(jié)論中所隱含著的矛盾同樣在這次改革中被嵌入肯尼迪國安會的機制中，并在日后成為該機構(gòu)發(fā)展的制約因素。本文試圖梳理并解讀杰克遜小組委員會的研究成果，分析其對1961年國安會轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的作用，進而探析這種作用之于美國國安會機制發(fā)展的影響。這對于理解美國國安會的制度演進以及美國國家安全體系的運作至關重要。

一、杰克遜小組委員會：創(chuàng)立、探研與成果

在美國外交及國家安全相關機構(gòu)的發(fā)展史中，艾森豪威爾政府時期的國安會系統(tǒng)因其標準化的運作流程及復雜的跨部門協(xié)作機制而為人所熟知。作為曾經(jīng)的軍事將領，艾森豪威爾深信優(yōu)秀的政策始于完善的制度?！敖M織并不一定會讓一個無能者蛻變?yōu)樘觳?，也不一定會將決策轉(zhuǎn)化為行動，但無組織一定會導致效率低下，最終招致慘敗”〔2〕。在該理念的指導下，艾森豪威爾政府確立了一種極具規(guī)范性的國安會運作系統(tǒng)。這一系統(tǒng)被其締造者、時任國家安全事務特別助理羅伯特·卡特勒（Robert Cutler）形象地比喻為“政策山（Policy Hill）”：“假設國安會處于政策山的山巔。在山的一側(cè)，政策建議通過計劃委員會（Planning Board）上行至國安會，并由國安會篩選后呈予總統(tǒng)。若總統(tǒng)批準了某項建議，這項建議便經(jīng)由山的另一側(cè)下行至相關部門，以完成政策的實踐……而實現(xiàn)這一過程的是行動協(xié)調(diào)委員會（Operations Coordination Board）”〔3〕。

計劃委員會與行動協(xié)調(diào)委員會是艾森豪威爾國安會系統(tǒng)中最具標志性的兩個機構(gòu)，也是該系統(tǒng)得以運作的基石。前者的職能是“政策輸入”，即為國安會正式會議起草政策文件以供討論，而后者主要關注“政策輸出”，主要負責協(xié)調(diào)和監(jiān)督相關部門對總統(tǒng)決策的執(zhí)行。其中，計劃委員會是艾森豪威爾國安會系統(tǒng)的獨創(chuàng)性機構(gòu)，其實質(zhì)是一個由政府各部門助理部長組成的委員會。在計劃委員會出現(xiàn)前，其職能由國務院的政策規(guī)劃小組（Policy Planning Staff）完成；而行動協(xié)調(diào)委員會的建立基于杜魯門時期的心理戰(zhàn)略委員會（Psychological Strategy Board），成員包括助理國務卿、國防副部長、中情局局長等人。作為艾森豪威爾政府內(nèi)頗具代表性的跨部門機制，行動協(xié)調(diào)委員會只負責為總統(tǒng)決策“搭建舞臺”，自身并沒有實質(zhì)性的權(quán)力：該機構(gòu)成員大部分的精力都用來促進總統(tǒng)決策的實施，但卻不能對決策本身進行調(diào)整和修改。值得注意的是，這兩個委員會在運作過程中是相互獨立、彼此割裂的。

相比杜魯門時期，艾森豪威爾政府對國安會正式會議的調(diào)整也凸顯了其機制化的特征。這種改觀表現(xiàn)在四個方面：首先，會議改為了例會制，于每周四上午10點定期召開；其次，為了聽取更廣泛的意見，總統(tǒng)逐漸擴大了與會人員的數(shù)量。除法定成員及顧問以外，總統(tǒng)邀請了諸多“后座成員”：包括財政部長、預算部長等不同職能部門的代表作為非正式成員與會，甚至在必要時參與討論；再次，總統(tǒng)在任期內(nèi)參與并主持了90%以上的國安會會議〔4〕，充分體現(xiàn)他對正式會議的重視；最后，會議設有專職人員進行記錄，經(jīng)整理后最終形成會議文件，歸檔留存。

計劃委員會——國安會正式會議——行動協(xié)調(diào)委員會的機制框架以及高度規(guī)范的運作理念讓艾森豪威爾政府國安會系統(tǒng)達到了整個冷戰(zhàn)時期國家安全機構(gòu)制度化的頂峰。然而，在20世紀50年代末期，制度化也成為該系統(tǒng)遭到一系列猛烈批判的誘因。1957年，蘇聯(lián)人造衛(wèi)星的順利升空以及洲際彈道導彈的成功試射使國際局勢發(fā)生了微妙的變化，進而導致美國國內(nèi)一度因艾森豪威爾上臺而受到抑制的冷戰(zhàn)自由主義（cold war liberalism）重新興起①“冷戰(zhàn)自由主義”是冷戰(zhàn)時期美國政府內(nèi)部重要的意識形態(tài)，秉持這種觀點的人（大部分來自民主黨）主張在外交上積極遏制集權(quán)主義以及共產(chǎn)主義，軍事上大幅度增加開支，特別是常規(guī)武器，批判麥卡錫主義，并堅決反對共產(chǎn)主義與保守主義。詳見 Alonzo L.Hamby，Liberalism and Its Challengers:From F.D.R.to Bush，（New York：Oxford University Press，1992）.。來自政府內(nèi)外的冷戰(zhàn)自由主義者們認為艾森豪威爾政府上任初期采取的“新面貌”戰(zhàn)略過于注重削減軍事開支，并將戰(zhàn)略重心放在隱蔽行動、心理戰(zhàn)以及其他非常規(guī)軍事因素方面。這種戰(zhàn)略讓美國在與蘇聯(lián)的對峙中處于弱勢，從而在美國政府內(nèi)外營造了一種不安全感。不安全感同樣來自艾森豪威爾政府內(nèi)部國家安全機構(gòu)，尤其是國安會系統(tǒng)的運作方式上。該系統(tǒng)的批評者稱，艾森豪威爾的國安會運作過于死板，由“機制化”逐步走向了“儀式化”，最終不免淪為“造紙廠”?？偨y(tǒng)過度依靠冗雜且繁復的制度，注定導致美國無法應對瞬息萬變的冷戰(zhàn)局勢。為此，他們認為一場針對美國國安會系統(tǒng)的改革勢在必行①比較有代表性的批判，例如 Walter Millis，Harvey C.Mansfield，Harold Stein，Arms and the State:Civil-Military Elements in National Policy，（New York,1958），pp.390-391 以 及 Dean Acheson，“Thoughts on Thought in High Places，”The New York Times magazine，Oct.11，1959.等。關于這一時期的描述，參見 Gary Reichard，“Divisions and Dissent：Democrats and Foreign Policy，1952-1956，”Political Science Quarterly 93，Spring 1978 以及 Anna Kasten Nelson，“John Foster Dulles and the Bipartisan Congress，”Political Science Quarterly 102，Spring 1987.。

作為一名典型的“冷戰(zhàn)自由主義者”，來自華盛頓州的參議員杰克遜希望自己能夠在對艾森豪威爾安全戰(zhàn)略的批判中扮演更加積極與重要的角色。由于未能在國會中外交事務領域最有影響力的外交關系委員會（Foreign Relations Committee）中謀求一職，他放棄了以現(xiàn)任政府對外政策作為批判的突破口，轉(zhuǎn)而回到曾任職的另一重要國會委員會——政府運作委員會（Government Operations Committee）中，通過關注艾森豪威爾政府國安會的機制缺陷來實踐自己的理念。有學者認為，杰克遜對艾森豪威爾的批判可謂“雙贏”之策：“國安會占據(jù)艾森豪威爾決策體系的核心位置，開展深入的研究便于對外交政策展開批判……同時，通過對機構(gòu)的建構(gòu)而非政策進行質(zhì)詢，杰克遜又可以更好地履行作為一名政府運作委員會成員的本分”〔5〕。1959年4月，杰克遜在美國國防大學進行了一次公開演說，對艾森豪威爾政府的國安會系統(tǒng)進行了猛烈批判，稱其為“極具誤導性的表象”（dangerously misleading faade）。他呼吁美國國會開展一次“針對國家安全政策機構(gòu)全面的、無黨派偏見的質(zhì)詢”，并在此基礎上提出“明確、富有建設性意義的補救措施”〔6〕。

雖然這項提議遭到艾森豪威爾政府的反感和阻撓，但經(jīng)過杰克遜的努力，國會最終還是于1959年7月通過參議院第115號決議，批準國家政策機制小組委員會的成立。杰克遜擔任該小組委員會的主任。委員會的4名正式成員為明尼蘇達州議員赫伯特·漢佛萊（Hubert H.Humphrey）、北達科塔州共和黨議員卡爾·蒙特（Karl E.Mundt）②作為一名共和黨參議員，蒙特的加入使得小組委員會成為了一支“兩黨委員會”，從側(cè)面加強了此次研究的客觀性與說服力。、緬因州議員埃德蒙德·馬斯基（Edmund S.Muskie）以及紐約州議員雅各布·杰維斯（Jacob K.Javits）。同時，杰克遜挑選了數(shù)量不多但經(jīng)驗豐富的精英擔任小組委員會的顧問，由與他關系密切的J.K.曼斯菲爾德（J.K.Mansfield）領導。這些人中，既有如羅伯特·塔夫茨（Robert W.Tufts）這樣的政府要員，也有如理查德·諾伊施塔特（Richard E.Neustadt）等知名學者〔7〕。小組委員會的建立迅速引發(fā)了人們的關注。包括美國政界、軍界及學界的多位知名人物紛紛對委員會即將開展的行動寄予厚望，著名國際關系理論家漢斯·摩根索（Hans Morgenthau）甚至認為“該小組委員會的成敗與否將決定國家的命運”〔8〕。

杰克遜小組委員會的具體行動分為準備、質(zhì)詢和研究三個階段。自1959年8月到1960年1月，小組委員會花費半年多的時間，通過兩百多次訪談，對與美國國安會有相關的背景資料進行了搜集、歸納和研究。無論是喬治·凱南（George Kennan）、亨利·基辛格（Henry Kissinger）、馬修·李奇微（Matthew Ridgway）等政治、學術(shù)和軍事領域的精英，還是各大高校中政治學、國際關系學及外交史學等專業(yè)的在讀學生，均在委員會的受訪名單之列。這些人大多數(shù)都對艾森豪威爾國安會運作模式持懷疑或否定的態(tài)度〔9〕。1960年1月12日，委員會在總結(jié)這些訪談資料后發(fā)布了第一份中期報告，列舉了現(xiàn)任政府在國家安全機制存在的重大問題〔10〕。

經(jīng)充分準備過后，小組委員會于2月23日起于國會山定期召開聽證會。面對委員會成員的質(zhì)詢，參與者分為了意見明顯相左的兩派。一派為羅伯特·洛維特（Robert Lovett）、西德尼·索爾斯（Sidney Sours）、喬治·凱南（George Kennan）及保羅·尼采（Paul Nitze）等曾參與杜魯門政府安全決策進程的成員，其證詞中無一不對現(xiàn)有國安會系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和運作模式提出了質(zhì)疑及批判；另一派則是以時任國家安全事務特別助理卡特勒、國防部長小托馬斯·蓋茨（Thomas Gates,Jr.）等人為代表的艾森豪威爾政府要員。他們試圖扭轉(zhuǎn)聽眾對現(xiàn)有國安會系統(tǒng)的偏見與曲解。由于擔心泄密情況的出現(xiàn)，卡特勒等人只能通過假設的方式列舉國安會的運作模式。這種證詞在某種程度上起到了反效果，加深了質(zhì)疑者們的困惑①比較有代表性的是1960年5月24日卡特勒的證言。在證言中，他以假設的方式列舉并分析了當前政府國安會的運作程序——為了應對來自“某國（Runitania）”的外部威脅，國安會將會逐次采取包括戰(zhàn)略評估、召開會議、起草文件等多達十四個步驟來完成其機構(gòu)職能。在此基礎上，卡特勒結(jié)合自己的經(jīng)驗，總結(jié)并歸納出一套關于國安會運作的“指導方針”。見“The National Security Council Under President Eisenhower，”in Senator Henry M.Jackson，ed.，pp.111-140.。伴隨質(zhì)詢的進一步升溫，華盛頓政界普遍認為該小組委員會這場“充滿學術(shù)色彩、客觀且無黨派偏見的行動將會成為幾年內(nèi)立法機構(gòu)最為正確和重要的舉措”〔11〕。

在第二階段接近尾聲時，小組委員會分別于12月12日和16日發(fā)布了兩篇階段性報告。值得注意的是，在其中一篇報告中，小組委員會對當時政府內(nèi)部提倡建立“超級內(nèi)閣（Super-Cabinet）”、以及“第一秘書（First Secretary）”的呼聲進行了駁斥。發(fā)出這種呼聲的政府成員認為，白宮內(nèi)部的官僚政治結(jié)構(gòu)使得各部門不得不“求同存異”，最終商議的決策無法代表美國利益；而國務院的復雜結(jié)構(gòu)和軍方的政策偏見也愈發(fā)難以應對日益頻發(fā)的外部危機。為此，應當建立一支凌駕于政府內(nèi)白宮班子和內(nèi)閣班子之上的“超級內(nèi)閣”團隊，由國會批準的“第一秘書”領導，從更為宏觀的角度對政策進行統(tǒng)籌及協(xié)調(diào)。圍繞該訴求，小組委員會舉辦了多次聽證會②例如7月1日對時任紐約市市長尼爾森·洛克菲勒（Nelson Rockefeller）舉辦的聽證會，見“The Executive Office of the President，”in Senator Henry M.Jackson，ed.，pp.167-191.。而最終的結(jié)論證明，此機制不僅不會解決現(xiàn)有的問題，反而會讓問題更加復雜：所謂的“超級內(nèi)閣”在行動上最終會與現(xiàn)實脫節(jié)，并成為總統(tǒng)與各部門之間的阻礙〔12〕。

1961年8月，小組委員會的最后一場質(zhì)詢落下帷幕。至此，委員會共舉辦了五十場聽證會，積累了大量有關美國國安會及諸多國家安全機制的資料。同時，過長的時間跨度以及堆積如山的數(shù)據(jù)逐步使委員會的行動力不從心。在這種情況下，杰克遜宣布小組委員會的工作進入總結(jié)和收尾階段。1961年年底，三卷本著作《國家安全組織》作為小組委員會的研究成果最終問世〔13〕。其中，第一、二卷收錄了委員會在前期準備和質(zhì)詢階段的訪談資料、會議記錄、研究素材及相關信件，而第三卷的內(nèi)容則主要是委員會對國安會系統(tǒng)提出的改革建議，是整部著作中的精華部分?；趯Π劳枃矔到y(tǒng)的批判，杰克遜小組委員會倡導下一任政府對國安會系統(tǒng)進行一場“去機制化”（de-institutionalize）與“人性化”（humanize）〔14〕的改革。這種改革的理念貫穿于國安會每個有機組成部分。

首先，小組委員會認為應當對國安會正式會議進行改革，這體現(xiàn)在三個方面：第一，委員會認為“國安會的會議以及議程不應被儀式化”，而應在總統(tǒng)有需求時再召開，反對正式會議的例會制度；第二，委員會認為會議的“規(guī)模不宜過大，并應當嚴格控制國安會辦公室成員參會……但同時保證會議紀要的記載”〔15〕。這是對艾森豪威爾后期與會人員逐漸增多的修正；第三，委員會認為過多且未經(jīng)篩選的政策諫言將導致總統(tǒng)本人無所適從。因此，會議目的并非是為總統(tǒng)提供盡可能多的意見，而是為總統(tǒng)提出適當數(shù)量但相對合理的選擇。

國安會行政辦公室及其領導者同樣也是委員會提倡改革的主要對象。建議中指出，行政辦公室的成員應當“數(shù)量少但彼此聯(lián)系緊密”，并以“體系之外”的眼光向總統(tǒng)建言獻策〔16〕；同時，辦公室的領導者，即國家安全事務特別顧問不應是主管政策協(xié)調(diào)的“秘書”，而是總統(tǒng)關于外交和國家安全政策的顧問。

作為艾森豪威爾國安會體系內(nèi)的標志性機構(gòu)，計劃委員會與政策協(xié)調(diào)委員會遭到了小組委員會的徹底否定。研究結(jié)論中指出，計劃委員會的存在已經(jīng)失去意義，應以一支能夠“批判和評估來自總統(tǒng)或其他機構(gòu)制定的政策”的組織取而代之。為此，白宮可以更加依賴“非正式工作組織”（informal working groups）以及來自政府外部的顧問來完成這一職能。同時，結(jié)論中也明確提出廢除協(xié)調(diào)委員會的建議，原因是該組織的“實施”及“監(jiān)管”職能超出了《國家安全法》對國安會職能的描述，且跨部門協(xié)調(diào)機制“本身也具有內(nèi)部缺陷”，會造成個人職責的缺失、過多的妥協(xié)以及整個政府效率的滯后，應“建立專門的部門、任用專門的官員來處理整合與協(xié)調(diào)工作”〔17〕。

此外，杰克遜小組委員會還在書中梳理了國安會的發(fā)展史，厘清了國安會與其他美國國家安全機構(gòu)之間的關系。高屋建瓴的國會背景、翔實的相關資料以及鮮明的改革理念使小組委員會的研究成果不出意外地成為同時期美國國內(nèi)關于國安會最為系統(tǒng)、全面的著作。縱觀20世紀60年代，“幾乎所有對國安會的研究都是基于杰克遜小組委員會成果之上完成的”〔18〕。

二、小組委員會與肯尼迪國安會機制改革

早在競選期間，仍為參議員的肯尼迪便曾公開表達了對杰克遜小組委員會“探研”進程的關注與贊賞。1960年6月14日，在參議院的一次演說中，肯尼迪指出：“如今，我們的政府內(nèi)部已經(jīng)存在諸多貫徹外交政策的相關工具，包括統(tǒng)一的軍事機制……以及國安會等。然而，伴隨著世界局勢的不斷變化，除了參議員杰克遜及其領導的小組委員會在最近開展的質(zhì)詢外，幾乎沒有人對這些機制的有效性進行重新評估”〔19〕。

隨著小組委員會最終報告的出臺，美國大選也落下了帷幕。新任總統(tǒng)在上臺之初面臨的首要問題之一就是對國安會的框架與機制進行改造、重組，以便其早日發(fā)揮樞紐性體制的效用，借此實現(xiàn)自己競選時期“簡化國家安全機制”的承諾?？夏岬嫌?961年1月1日發(fā)表的公告是這種改革啟動的標志。雖然這次公告的主要目的在于宣布任命麥克喬治·邦迪（McGeorge Bundy）擔任總統(tǒng)國家安全顧問①艾森豪威爾時期該職位的名稱為國家安全事務特別助理（Special Assistant for National Security Affairs）。，并突出總統(tǒng)與邦迪在國安會改革中的領導性地位，但肯尼迪也同時在公告中強調(diào)了杰克遜小組委員會報告對于改革的重大意義。肯尼迪稱，報告中的諸多“建設性批判意見”令他“印象深刻”，對“增強”和“簡化”國安會運作機制具有重要的意義，也會“為邦迪接下來開展的工作提供重要幫助”。在此基礎之上，肯尼迪提出了一系列改革的原則與綱領，即對艾森豪威爾時期國安會機制進行“盡可能的簡化”，進而打造一支“單一、規(guī)模相對較小，但強有力的國安會辦公團隊”，以“靈活”的運作方式，為他和政府內(nèi)其他機構(gòu)“提供有關國家安全問題的建議，協(xié)調(diào)有關國家安全領域的政策”〔20〕?？梢哉f，這份聲明充分體現(xiàn)了小組委員會對新任總統(tǒng)的重要影響，也突出了委員會研究成果在國安會機制改革中的指導性地位。

同時，小組委員會也對國安會改革產(chǎn)生了間接的影響。1960年9月18日，杰克遜親自安排小組委員會的重要顧問、哥倫比亞大學教授諾伊施塔特與肯尼迪會面。在會面中，諾伊施塔特向肯尼迪遞交一份有關新任政府機制過渡的備忘錄。這份備忘錄帶有杰克遜委員會的烙印，反復強調(diào)機制的靈活性在政府日常運作中發(fā)揮的重要作用〔21〕。在這次會面后，諾伊施塔特逐步成為艾森豪威爾-肯尼迪過渡政府時期最為重要的顧問，而肯尼迪自己也承認，自此諾伊施塔特便“牽著他走了”〔22〕。同年12月，諾伊施塔特向肯尼迪提交名為《國家安全委員會：第一步》的備忘錄，明確聲明自己對杰克遜小組委員會研究成果的支持與認可，并在此基礎上向肯尼迪提出國安會改革的建議。這些建議與小組委員會的報告結(jié)論是高度吻合的〔23〕。

可見，肯尼迪非常重視杰克遜小組委員會的研究成果，而這些成果對總統(tǒng)的影響也十分深刻。系統(tǒng)化的探研在某種意義上成了國安會改革的理論依據(jù)，同時也為改革賦予了合法性。1961年2月1日，邦迪在新任政府的首次國安會正式會議上為該機構(gòu)在日后的發(fā)展定下了基調(diào)：“從今以后，國安會將采取新的組織架構(gòu)與工作程序，辦公人員數(shù)量變少，規(guī)模變小，但都由高級人才組成”〔24〕。在改革實施的進程中，肯尼迪政府更是從委員會的報告中汲取諸多養(yǎng)分。這可從以下幾點體現(xiàn)出來：

第一是對國安會系統(tǒng)進行“去機制化”的改革?？夏岬嫌?961年2月19日，即他走馬上任僅一個月后——發(fā)布一項聲明，宣布廢除艾森豪威爾政府國安會中的標志性機構(gòu)行動協(xié)調(diào)委員會，由國務院負責履行該機構(gòu)的原有職能?？夏岬显诼暶髦兄赋?，“并非僅靠復雜的正式機制才能完成協(xié)調(diào)的任務……為此國務卿將指派一名專門的助理國務卿負責部門政策間的統(tǒng)籌與整合”〔25〕。這迎合了小組委員會報告中“任用專門官員來負責此類事務”的觀點。該聲明發(fā)表于小組委員會最終報告出臺僅兩個月后，也從側(cè)面體現(xiàn)了總統(tǒng)對其研究成果的重視程度。此后不久，計劃委員會也被廢除，其職能交由國務院的政策計劃委員會（Policy Planning Staff）行使〔26〕。至此，肯尼迪政府在建設國安會制度框架方面完全采納了杰克遜委員會的建議，通過“摧毀委員會（committee-killing）〔27〕”的方式消解了上屆政府國安會中復雜的機制，打破了以往“整合”與“規(guī)劃”兩項職能的機構(gòu)壁壘，極大地簡化了國安會的組織架構(gòu)。

第二是對國安會職能進行“人性化”的調(diào)整，體現(xiàn)為國家安全事務助理與國安會行政辦公室地位的大幅度提升?？夏岬显?961年的聲明中明確表示，希望邦迪能夠“仔細研究現(xiàn)有國安會系統(tǒng)，并在此基礎上盡可能對其（制度）進行簡化，爭取建立一支規(guī)模小但高度機制化的團隊”以協(xié)助總統(tǒng)處理國家事務〔28〕。在引領此次國安會改革的過程中，邦迪逐步完成了國家安全事務助理在國家安全體系中地位與職能的提升：從辦公環(huán)境上看，國家安全事務助理在白宮中擁有了專屬辦公室，位置緊鄰美國總統(tǒng)的橢圓形辦公室，增加了其與總統(tǒng)進行非正式場合溝通的機會；從職能上看，這一時期的國家安全事務助理完全成了“總統(tǒng)的私人助理”，他們參與政治討論，在具體問題上建言獻策，不通過任何固定機制而是以總統(tǒng)的偏好履行國安會的職能。相應地，總統(tǒng)也給與國家安全事務助理以極大的信任，賦予其規(guī)劃外交政策與國家安全戰(zhàn)略的機會。該職位此時已經(jīng)“潛在具備參與和影響（戰(zhàn)略規(guī)劃）的能力”〔29〕，這是杰克遜小組委員會所提倡國安會“人性化”的體現(xiàn)：國家安全事務助理地位的提升與轉(zhuǎn)變有助于總統(tǒng)汲取直接且未經(jīng)干擾的意見，從而擺脫機制對政策的影響與干擾。

第三是對國安會行政辦公室結(jié)構(gòu)和職能的轉(zhuǎn)換。從1961年到1965年，邦迪逐步將辦公室職員數(shù)量由原來的71人削減至48人，其規(guī)模被壓縮近三分之一〔30〕；與此同時，辦公室的職能范圍有所延伸，重要性逐步增加。過去的辦公室職員更加側(cè)重國安會的運作進程，大部分時間只單純扮演文職人員角色；而邦迪的團隊則是專注于政策研究，并為總統(tǒng)提供意見。這些人皆為政府內(nèi)外的專家，由總統(tǒng)而非國會任命，并在其專精的領域發(fā)揮重要作用，彼此間聯(lián)系也非常緊密。這使得行政辦公室不再身處艾森豪威爾時期復雜的官僚體系之中，而成了“邦迪的耳目”“總統(tǒng)的工作班子”。“人數(shù)少但聯(lián)系緊密，由內(nèi)、外部專家共同組成”的國安會行政辦公室與杰克遜小組委員會報告中所倡導的機構(gòu)如出一轍。

第四是對國安會正式會議進行逐步的削弱。通過改革，艾森豪威爾時期國安會的例會制度被取消，取而代之的是由行政辦公室所主導的非正式會議。這類會議的召開帶有極大的隨意性和偶然性：不僅會議召開的時間不確定，而且參與人員也因議題的不同而發(fā)生改變。在理論上，這種調(diào)整不僅可以使總統(tǒng)更好地面對外部冷戰(zhàn)局勢，同時還能避免時間和資源的浪費，減少泄密情況的出現(xiàn)。顯而易見，例會制度的取消帶有明顯的“去機制化”特色，會議規(guī)模的縮小與人員配置的調(diào)整也非常貼近小組委員會所提出的理想模式。

杰克遜委員會的理論支撐使得肯尼迪政府在僅僅半年的時間內(nèi)便完成了國安會系統(tǒng)的機制改革。到6月末，國安會行政辦公室成員“已經(jīng)有多于三分之二的人員在工作上步入正軌”〔31〕。9月，邦迪在給杰克遜的回信中對自肯尼迪上任以來國安會在機制上的調(diào)整進行了概述，并肯定了小組委員會在此進程中發(fā)揮的重要作用〔32〕。同年11月，小組委員會受到美國政府的嘉獎，杰克遜本人也得到了肯尼迪總統(tǒng)的肯定〔33〕。至此，隨著肯尼迪政府國安會以及國家安全系統(tǒng)的最終形成與運作，小組委員會完成了自己的使命，最終于1962年初解散。

通過這次改革，國安會正式會議的作用下降，國家安全事務助理與行政辦公室的地位相對上升，舊有國安會系統(tǒng)的大部分機制被拆解，取而代之的是一套被政府標榜為運作更靈活、職能偏向“危機治理”的體系。在肯尼迪三年的任期內(nèi)，體系內(nèi)盡管設立了諸多“常設委員會（Standing Group）”，然而發(fā)揮主要作用的大多是針對某一具體事件所設立的臨時工作小組與特別小組①肯尼迪國安會系統(tǒng)中最有代表性的機構(gòu)、于1962年古巴導彈危機后設立的執(zhí)行委員會（Executive Committee，“ExCom”）就是這樣一種機制。從1962年10月到1963年3月，該委員會共進行了42次會議，其中39次的議題是古巴問題。相比國安會正式會議，執(zhí)委會會議規(guī)模小，運作更為靈活，總統(tǒng)也常常邀請政府外部顧問來參與商討。參 見 Bromley K.Smith，Organizational History of the National Security Council during the Kennedy and Johnson Administrations（Washington，DC：U.S.Government Printing Office，1988）.。比起艾森豪威爾相對僵化的國安會機制，這種類似小組委員所會所倡導“去機制化”與“人性化”的國安會制度架構(gòu)似乎更加適應當時冷戰(zhàn)局勢的變化、順應美國的國家安全訴求。同時，舊有國安會系統(tǒng)的“計劃”與“實施”職能被移交國務院，行政辦公室的人員也變得專業(yè)化，使得肯尼迪時期的國安會更加突出其顧問職能（advisory role）。國安會在經(jīng)歷了艾森豪威爾政府時期職能的擴展后再次回到了1947年《國家安全法》中所描述的機構(gòu)，杰克遜本人也被認為是“行使了保羅·尼采的職責”〔34〕。

三、小組委員會的結(jié)論與后肯尼迪時期國安會機制走勢

盡管杰克遜小組委員會最終解散，但其對國家安全相關機構(gòu)的影響并沒有隨之式微。作為肯尼迪政府國安會改革的理論源泉，委員會的成果在某種意義上開啟了“現(xiàn)代國安會系統(tǒng)”（Modern NSC）②關于“現(xiàn)代國安會”的說法，見Amy B.Zegart，F(xiàn)lawed by Design：The Evolution of The CIA，JCS，and NSC，（California：Stanford University Press，1999），pp.85-88.的先河，對整個冷戰(zhàn)時期美國國家安全相關機制的設置均產(chǎn)生了不同程度的影響。總的來看，后肯尼迪時期的國安會大體上都奉行小組委員會所倡導的“去機制化”、“人性化”的理念，在運作機制上呈現(xiàn)共同的特點：國家安全事務助理逐步成了總統(tǒng)的私人顧問，而非過去國安會和總統(tǒng)之間的中立協(xié)調(diào)者；行政辦公室不再由僅關注長期政策規(guī)劃、沒有實質(zhì)權(quán)力的各部門雇員組成，而是涵蓋了眾多側(cè)重短期危機治理、被賦予實質(zhì)權(quán)力、來自政府內(nèi)外部的專家們；國安會正式會議再無嚴格意義上的例會制，重要性日漸式微，有時甚至僅僅等同于為政策賦予合法性的“橡皮圖章”。經(jīng)歷了改革的國安會最終成了“總統(tǒng)的工具”（President’s Instrument）〔35〕，免去了繁復的機制對總統(tǒng)行動以及思想的掣肘?？梢哉f，此類“總統(tǒng)中心”的運作模式是杰克遜委員會頗為推崇的。

然而，這種講求機動性的運作模式在具體實施時卻存在諸多弊病，例如人員職責的模糊、文件管理的混亂、部門間協(xié)調(diào)的困難以及長期政策規(guī)劃的缺乏等。這些缺陷使得冷戰(zhàn)時期歷屆美國政府的國安會機制始終處于變動之中。對于這種不穩(wěn)定性，杰克遜小組委員會難辭其咎，原因就在于探研所得出的結(jié)論內(nèi)部蘊含著巨大的矛盾。作為其結(jié)論的核心概念，“去機制化”與“人性化”實質(zhì)是通過拆解原有國安會架構(gòu)的方式將本屬于制度與規(guī)則的權(quán)力賦予國家安全事務助理以及國安會行政辦公室的顧問們，意圖利用個人能力維持機制的運作，取代原有死板的制度框架。但是，令杰克遜小組委員會沒有預料到的是，由于國安會正式會議的衰落，缺乏制度約束的總統(tǒng)會愈發(fā)傾向利用非正式渠道咨議國家安全及外交等相關問題；與此同時，躍升為總統(tǒng)私人顧問的國家安全事務助理以及國安會行政辦公室成員則逐步把持了總統(tǒng)汲取相關政策建議的重要通道。這些人的觀點對總統(tǒng)的影響舉足輕重，而來自政治象牙塔底層的建議則很難達到總統(tǒng)身邊，以至于讓總統(tǒng)最終處于“政策孤島”之中。這種“政策包圍圈”形成了介于總統(tǒng)與內(nèi)閣各部門之間的新一層級，其本質(zhì)正是杰克遜小組委員會嗤之以鼻的“超級內(nèi)閣”。

正如前文所述，在汲取了小組委員會大部分研究成果的同時，肯尼迪政府也將該矛盾一同埋藏于自己的國安會機制之中；總統(tǒng)在改革之初便宣稱對國安會系統(tǒng)的機制進行既“增強”又“簡化”的調(diào)整，自相悖離的觀點正是小組委員會結(jié)論中所含矛盾的集中體現(xiàn)，也從一開始就為“現(xiàn)代國安會系統(tǒng)”的機制埋下了制度上的禍根。這一時期，豬灣事件被公認為國家安全決策層的重大失誤，也被大多數(shù)人總結(jié)為非正式國家安全運作模式下決策失敗的典型案例，卻沒有人意識到這次失敗早在肯尼迪借鑒杰克遜小組委員會的理論成果時就埋下了伏筆。

到了約翰遜政府時期，國安會“去機制化”與“人性化”的程度進一步加深。這體現(xiàn)在三個方面：首先，在面臨諸如越南問題等具體國家安全訴求時，約翰遜傾向于繞過正式咨議機制，直接向國家安全事務助理邦迪、國務卿臘斯克以及國防部長麥克納馬拉這“三巨頭”征求意見。其次，國安會正式會議機制在這一時期進一步衰退：如果說肯尼迪時期國安會正式會議的目標是“將消息通知每個人，并讓這些人感受到自己是政策進程的一員”〔36〕，那么約翰遜時期的大部分正式會議則僅僅成了“周二午餐會”①“周二午餐會”（Tuesday luncheons）是約翰遜在任期內(nèi)與自己幕僚商議國家安全政策的非正式機制。雖然總統(tǒng)與各位官員“并不在午飯時見面，有時也并不是在周二，但大部分時間他們是這樣做的，因此才有了這個綽號”。見John Prados，p.149。的預演，前者甚至在某些情況下被后者所取代。最后，國家安全事務助理以及國安會行政辦公室的權(quán)限繼續(xù)上升?？夏岬蠒r期，改革的理念使得國安會行政辦公室成員的數(shù)量急劇減少并在職能上專業(yè)化，而約翰遜總統(tǒng)則是直接將國安會行政辦公室抽離國安會機制，讓他們成為“總統(tǒng)的辦公室成員”，其內(nèi)部的18位專家的重要性遠勝于國安會正式會議。甚至連約翰遜自己也承認，在提到“國安會”時，他指的是國安會行政辦公室，而非國安會正式會議〔37〕?！叭揞^”、“周二午餐會”以及國安會行政辦公室共同造就了約翰遜政府時期國家安全政策制定與規(guī)劃的機制，在一定程度上具備了“超級內(nèi)閣”的雛形。

也許是看到了約翰遜政府國安會機制的諸多弊端，也許是由于曾經(jīng)在艾森豪威爾政府時期擔任副總統(tǒng)的經(jīng)歷，尼克松在入主白宮前便希望阻止國安會系統(tǒng)“去機制化”的趨勢，并讓其“重回過去的優(yōu)勢地位”〔38〕。為此，尼克松任命了相對弱勢的國務卿威廉·羅杰斯（William Rogers）以及相對強勢的國家安全事務助理亨利·基辛格（Henry Kissinger），并授意后者對國安會機制進行改革。盡管在改革進程中，基辛格認識到應當“結(jié)合艾森豪威爾政府與約翰遜政府國安會機制的優(yōu)勢”〔39〕，也在這種指導思想下建立了包括跨部門小組（Interdepartmental Group）、高級回顧小組（Senior Review Group）、國家安全研究備忘錄（National Security Study Memorandum，NSSM） 以及國家安全決策備忘錄（National Security Study Memorandum，NSDM）等相關機制，但卻仍舊沒有能夠化解杰克遜小組委員會結(jié)論中遺留的矛盾，以至于基辛格與其領導的國安會行政辦公室人員職權(quán)不斷增大，發(fā)展成為總統(tǒng)與行政機構(gòu)之間的“第三層級”?！俺墐?nèi)閣”最終在尼克松政府出現(xiàn)了，基辛格也成了美國歷史上唯一的一位“第一秘書”②基辛格完全契合杰克遜小組委員會對“第一秘書”的定義，唯一不同的就是在當時沒有得到國會的認可。而在福特時期，基辛格兼任國務卿后，這種唯一的不同點也消失了。。

不難解釋為何基辛格嘗試的改革未能抑制“超級內(nèi)閣”的出現(xiàn)。在此期間，國安會的機制僅是從表面上緩解了“去機制化”所帶來的問題。許多政府成員認定該系統(tǒng)是“利用繁忙的機制與諸多文件作掩護，以便讓尼克松和基辛格就在沒有干擾的情況下處理真正的事務”〔40〕，就連基辛格自己也承認，“許多關鍵決策是在沒有國家安全研究備忘錄、國家安全決策備忘錄以及脫離了官僚機制的情況下制定的”〔41〕。因此，這種“去機制化”在大部分時間都是與基辛格和國安會行政辦公室分離的。與此同時，國安會“人性化”的程度卻在進一步加深。不僅基辛格無限制地攝取外交與國家安全方面的權(quán)力，其手下行政辦公室的成員更是在職權(quán)與人員數(shù)量上急劇膨脹。國務院本應作為國安會權(quán)力的重要制約，但由于羅杰斯被排除在決策圈之外，這種制約形同虛設。徒有其表的“機制化”以及愈發(fā)嚴重的“人性化”使“超級內(nèi)閣”的出現(xiàn)具備了充分的條件。與其說國務院的大部分職能被轉(zhuǎn)移到了國安會，不如說兩者的職能被合二為一了。這也解釋了為何到了福特政府時期，盡管基辛格轉(zhuǎn)任國務卿，美國的國家安全機制卻并未發(fā)生明顯的變化和改觀。

“超級內(nèi)閣”最大的弊端是抑制了總統(tǒng)聽取廣泛意見的可能性，并且讓國安會的運作長期脫離既定的制度路徑，帶有較大的隨機性和任意性。這不僅抹殺了國安會最為重要的咨議職能，更在某種程度上等同于對總統(tǒng)權(quán)的掠奪。后基辛格時代，美國總統(tǒng)似乎意識到了過度“去機制化”與“人性化”帶來的惡果，試圖采取不同的措施來扭轉(zhuǎn)這一趨勢：卡特任命了相對強勢的國家安全事務助理布熱津斯基，希望利用他的個人能力帶動國安會機制的運作，與此同時也任命了同樣強勢的國務卿萬斯對國安會進行制衡，借此抑制“超級內(nèi)閣”的出現(xiàn)，維護自己的總統(tǒng)權(quán)。然而高度對立的國安會與國務院卻最終導致國家安全政策與外交政策嚴重脫節(jié)，缺乏應有的連貫性，具體表現(xiàn)為在朝鮮撤軍問題上的舉棋不定以及伊朗人質(zhì)危機的處理上。里根則是采取任命弱勢國家安全事務助理以及將國安會體系排除于核心決策圈之外的方式從根本上控制“超級內(nèi)閣”的出現(xiàn)，但缺乏了總統(tǒng)的指導方針的國安會行政辦公室在決策的制定與實施上自行其是，有如“脫韁的野馬”，最終導致了“伊朗門”的發(fā)生。

可以看出，后肯尼迪時期的美國總統(tǒng)在塑造國安會機制時往往面臨著兩難的境地：刻意追求“機制化”會造成效率的低下，而過度的“去機制化”與“人性化”則會導致“去理性化”與“排他化”，最終異化出“超級內(nèi)閣”。這種“機制悖論”的直接結(jié)果就是國安會在制度上的不穩(wěn)定。冷戰(zhàn)末期，由老布什政府國家安全事務助理布倫特·斯考克羅夫特（Brent Scowcroft）所設立的國安會架構(gòu)暫時讓這種尷尬情況告一段落。這種被諸多學者稱為“斯考克羅夫特模式”的國安會由自上至下的部長級委員會、副部長級委員會以及政策協(xié)調(diào)委員會的三級結(jié)構(gòu)組成，權(quán)限和管轄范疇依次遞減，職能與具體事務逐步增多。應當認識到，作為后冷戰(zhàn)時期歷任美國政府所沿用的國安會機制，“斯考克羅夫特模式”的實質(zhì)是維持“過度機制化”與“超級內(nèi)閣”兩極之間的一種動態(tài)平衡。盡管其結(jié)構(gòu)并不冗雜，不至于“過度機制化”，但由于注重各部門在中下層級的合作，使得國安會失去了其宏觀政策規(guī)劃能力；同時，為了保證“人性化”的同時不至于讓權(quán)力過度集中，委員會中大部分任職人員都是兼職，這難免會讓美國外交與國家安全政策失去連貫性。盡管“斯考克羅夫特”模式被認為是一種相對穩(wěn)定的運作模式，但就該體系的締造者自己也承認，該系統(tǒng)“存在較大的缺陷”〔42〕，隨時可能出現(xiàn)“權(quán)力失衡”?！八箍伎肆_夫特模式”并沒有在根本上解決國安會機制內(nèi)的矛盾，可謂是一種權(quán)宜之計。

奧巴馬政府時期，“斯考克羅夫特模式”所維持的平衡被打破。一方面，國安會再度出現(xiàn)了“過度機制化”的傾向：在其8年任期內(nèi)，國安會系統(tǒng)的規(guī)模急劇膨脹，成員數(shù)量大幅度增長。截至2016年中旬，國安會行政辦公室內(nèi)部的雇員數(shù)量多達400余人，這在美國歷史上是絕無僅有的〔43〕。同時，對政策制定細節(jié)的過分管控、對政策實施環(huán)節(jié)的反復插手以及對諸多內(nèi)閣部門固有權(quán)力的大肆掠奪不僅讓國安會成員其成為“霸道”和“偏執(zhí)”的代名詞，也讓整個國家安全系統(tǒng)的運作機制日趨冗雜，效率逐步走低〔44〕。另一方面，伴隨著時間的推移，杰克遜委員會所反對的“超級內(nèi)閣”再次出現(xiàn)：也許是感知到了國安會系統(tǒng)政策產(chǎn)出的遲鈍，奧巴馬愈發(fā)傾向于“圈內(nèi)決策”為導向的國家安全政策管理模式。這些圈內(nèi)的成員大都來自2008年奧巴馬的競選團隊①奧巴馬政府公認在國家安全方面的“圈內(nèi)成員”包括前任國家安全顧問托馬斯·多尼倫（ThomasDonilon）、現(xiàn)任國家安全顧問蘇珊·賴斯（Susan Rice），幕僚長丹尼斯·麥克多諾（Denis McDonough），副國家安全顧問本·羅茲（Ben Rhodes）等。見David J.Rothkopf，National Insecurity:American Leadership in an Age of Fear（New York:Public Affairs，2014），pp.208-220.，處于圈外的成員則基本上不具備左右政策走向的能力。這種模式讓內(nèi)閣成員深受其害，也嚴重挫傷了團隊士氣。

鑒于奧巴馬時期的國安會系統(tǒng)飽受詬病，美國國會在2016年4月28日通過的《國防授權(quán)法案》中，明確要求白宮對國安會系統(tǒng)進行大規(guī)模裁員，將其行政辦公室成員數(shù)量在2017財年前降低至150人左右〔45〕?？梢灶A見的是，為了讓國安會重新煥發(fā)活力，下任美國總統(tǒng)將借助這次裁員再度在國安會系統(tǒng)內(nèi)部進行一次“去機制化”與“人性化”的改革，而杰克遜小組委員會的研究成果很有可能再次成為總統(tǒng)改革的理論工具。從這個意義上講，盡管杰克遜小組委員會的“探研”在結(jié)論中存在矛盾，但不可否認的是，其成果在很大程度上維護了美國總統(tǒng)的權(quán)利，為未來美國國家安全機制的建立留下了寶貴的遺產(chǎn)?！叭C制化”與“人性化”的概念對精簡美國國安會機制、提高國安會效率大有裨益。然而在傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全問題交織的今天，對于美國這個世界秩序的重要塑造者來說，機構(gòu)的機制化可謂是良性政策產(chǎn)出的重要保障；機構(gòu)的靈活性同樣是不可或缺的重要品質(zhì)。因此，杰克遜小組委員會結(jié)論中存在的矛盾必須在短期內(nèi)得到解決。這也將是美國未來執(zhí)政者與政治精英們面臨的主要問題。

〔1〕?？?美國“國家安全國家”的創(chuàng)生〔J〕.史學月刊，2010（1）：82.

〔2〕Dwight Eisenhower.Mandate for Change，1953-1956：The White House Years〔M〕.New York：Doubleday，1963.p.114.

〔3〕Robert Cutler.The Development of National Security Council〔J〕.Foreign Affairs，Vol.34，No.3（Apr.，1956），p.448.

〔4〕John Prados.Keepers of The Keys：A History of The National Security Council From Truman to Bush〔M〕.New York：William Morrow and Company，Inc.,1991.p.63.

〔5〕Robert David Johnson.The Government Operations Committee and Foreign Policy during the Cold War〔J〕.Political Science Quarterly，Vol.113，No.4（Winter，1998-1999）.p.651.

〔6〕Henry M.Jackson.How Shall We Forge a Strategy for Survival〔M〕.Address at the National War College，Washington，D.C.，16 April 1959.

〔7〕〔11〕Grenville Garside，“The Jackson Subcommittee on National Security，”in Dorothy Fosdick，ed.，Staying the Course:Henry M.Jackson and National Security〔M〕.Seattle：University of Washington Press，1987.pp.48-49;pp.50-51.

〔8〕Hans Morgenthau.Can We Entrust Defense to a Committee?：Our cold war strategy board——the National Security Council——is,by its very nature，says a critic，given to excessive compromise and the dilution of executive responsibility.Defense And the N.S.C〔N〕.New York Times Section Magazine，June 07，1959，p.SM9.Available at〔EB/OL〕.http://query.nytimes.com/gst/abstract.html?res=9F03E3DD1530E73BBC4F53DFB0668382649EDE（上網(wǎng)時間：2016年7月）

〔9〕United States，CongressSenate，“Committee on Government Operations，Subcommittee on National Policy Machinery：Organizing for NationalSecurity，”〔J〕.Vol.2，（Washington，D.C：U.S.Government Printing Office，1961）pp.191-290.

〔10〕“Major Issues”，Interim Report of the Subcommittee on National Policy Machinery，January 12，1960，in Senator Henry M.Jackson，ed.The National Security Council:Jackson Subcommittee Papers on Policy-Making at the Presidential Level〔M〕.New York:Frederick A.Praeger，1965.

〔12〕〔14〕〔15〕〔16〕〔17〕〔35〕〔41〕Subcommittee on National Policy Machinery,“Super-Cabinet Officers and Super-Staffs，”in Senator Henry M.Jackson，ed.，The National Security Council〔M〕.pp.167-191;P.39;pp.39-40;p.41;p.41;p.39;pp.6-7.

〔13〕Subcommittee on National Policy Machinery，Organizing for national security，Hearings before the Subcommittee on National Policy Machinery of the Committee on Government Operations，United States Senate.〔C〕.Vol.1-3.，（Washington：U.S.Government Print Office，1961）.1965年，杰克遜將該報告精簡后重新出版，并將之直接命名為《國家安全委員會》。

〔18〕Anna Kasten Nelson.The Top of Policy Hill:President Eisenhower and the National Security Council〔J〕.Diplomatic History 7，No.4,Fall 1983.，p.325.

〔19〕John Kennedy.Remarks of Senator John F.Kennedy in the Senate,Washington，D.C.，June 14，1960〔EB/OL〕.http://www.jfklibrary.org/Research/Research-Aids/JFK-Speeches/United-States-Senate-U-2-Incident_19600614.aspx（上網(wǎng)日期，2016年7月）

〔20〕〔28〕John Kennedy，“Announcement by President-elect Kennedy of the Appointment of McGeorge Bundy as Special Assistant to the President”，January 1，1961，Press Office of Senator John F.Kennedy,Palm,,Bach,Florida〔EB/OL〕.http://www.jfklibrary.org/Asset-Viewer/Archives/JFKCAMP1960-1060-017.aspx（上網(wǎng)時間：2016年7月）

〔21〕Richard Neustadt，“Memo1，Organizing the Transition，F(xiàn)or：Senator John F.Kennedy，（through Senator Henry M.Jackson，D-Washington），September 15，1960，in Charles O.Jones，ed.，Preparing to Be President ：The Memos of Richard E.Neustadt〔M〕.Washington D.C.：The AEI Press，2001.pp.21-37.

〔22〕小阿瑟·施萊辛格著，仲宜譯，一千天〔M〕.上海：三聯(lián)書店，1981.45.

〔23〕Richard Neustadt.The National Security Council：First Steps，F(xiàn)or：President-Elect John F.Kennedy〔M〕.December 8，1960，in Charles O.Jones，ed，pp.75-81.

〔24〕National Security Council meetings，1961：No.475，1 February，1961〔EB/OL〕.http://www.jfklibrary.org/Asset-Viewer/Archives/JFKNSF-313-002.aspx（上網(wǎng)時間：2016年7月）

〔25〕Statement by President Kennedy Abolishing the Operations Coordinating Board，F(xiàn)ebruary 19，1961〔EB/OL〕.http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=8389（上網(wǎng)時間：2016年7月）

〔26〕“Memorandum From the Counselor of the Department of State and Chairman of the Policy Planning Council（McGhee）to the President's Special Assistant for National Security Affairs（Bundy）”〔J〕.March 28，1961，F(xiàn)oreign Relations of the United States，1961-1963，Volume XXV.https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1961-63v25/d10〔EB/OL〕. （上網(wǎng)時間，2016年7月）

〔27〕Karl F.Inderfurth，Loch k.Johnson，ed.，F(xiàn)ateful Decisions:Inside the National Security Council〔M〕.New York：Oxford University Press，2004.p.63.

〔29〕I.M.Destler，“National Security II：The Rise of the Assistant（1961-1981）”inHugh Heclo and Lester M.Salamon ed.，The Illusion of Presidential Government〔M〕.Boulder：Westview press，1981.p.282.

〔30〕“Memorandum From the President's Special Assistant for National Security Affairs（Bundy）to President Johnson”〔J〕.August 2，1965，F(xiàn)oreign Relations of the United States，1964-1968，Volume XXXIII.https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1964-68v33/d155〔EB/OL〕.（上網(wǎng)時間：2016年 7月）

〔31〕“Memorandum for President Kennedy”〔J〕.June 22，1961，F(xiàn)oreign Relations of the United States，1961—1963，Volume VIII.https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1961-63v08/d31〔EB/OL〕.（上網(wǎng)時間，2016年 7月）

〔32〕McGeorge Bundy，“Letter to Jackson Subcommittee”，in Karl F.Inderfurth，Loch k.Johnson，ed.，F(xiàn)ateful Decisions:Inside the National Security Council〔M〕.pp.81-84.

〔33〕〔34〕Robert David Johnson.The Government Operations Committee and Foreign Policy during the Cold War〔J〕.Political Science Quarterly，Vol.113，No.4，1998-99，p，657;p.656.

〔36〕Theodore C.Sorensen.The Kennedy Legacy：A Peaceful Revolution for the 70's〔M〕.New York：Macmillan PubCo.1969.p.248.

〔37〕David C.Humphrey.NSC Meetings during the Johnson Presidency〔J〕.Diplomatic History，1994，18（1），p.33.

〔38〕Henry Kissinger，White house years〔M〕.New York：Simon&Schuster，1979.p.38

〔39〕“Memorandum From the President's Assistant for National Security Affairs-Designate（Kissinger）to President-Elect Nixon”，F(xiàn)oreign Relations of the United States，1969—1976，Volume II 〔BE/OL〕.https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76v02/d1（上網(wǎng)時間：2016年7月）〔40〕I.M.Destler.National Security Advice to U.S.Presidents：Some Lessons from Thirty Years〔J〕.World Politics，Vol.29，No.2（Jan.，1977），p.154.

〔42〕National Security Council Project，1999，“The Role of the National Security Advisor”，Oral History Roundtable moderated by Ivo H.Daalder and I.M.Destler〔M〕.（Washington，DC：The Brookings Institution and Maryland：The Center for International and Security Studies，University of Maryland.p.20.

〔43〕Karen DeYang，How the Obama White House runs foreign policy〔M〕.The Washington Post，Aug 4，2015.https://www.washingtonpost.com/world/national-security/how-the-obama-white-house-runs-foreign-policy/2015/08/04/2befb960-2fd7-11e5-8353-1215475949f4_story.html〔EB/OL〕.（上網(wǎng)時間：2017年9月）

〔44〕KarounDemirjian.Republicans to take aim at the National Security Council〔M〕.The Washington Post，April 24，2017，見https://www.washingtonpost.com/news/powerpost/wp/2016/04/24/republicans-to-take-aim-at-the-white-house-national-security-council/〔EB/OL〕.（上網(wǎng)時間：2017年9月）

〔45〕Russ Read，“New Defense Budget Will Drastically Cut National Security Council’s Bloated Staff”〔EB/OL〕.http://dailycaller.com/2016/05/20/defense-budget-will-cut-the-staff-of-the-national-security-council/（上網(wǎng)時間：2017年9月）

“Jackson Subcommittee”in The end of the 1959s and the Mechanism Reform of the US National Security Council

YANG Nan1LIU Guozhu2
（1.Department of Foreign Police Affair,Zhejiang Police College,Hangzhou 310053,China;2.School of Public Affairs,Zhejiang University,Hangzhou 310058,China）

“Jackson Subcommittee”was set up by the US Congress in 1959.Under the leadership of its chairman Henry M.Jackson,the subcommittee conducted a systematic and comprehensive study on the US national security system,especially on the mechanism of National Security Council(NSC).It criticized the NSC system in Eisenhower years,advocating that it needed a “de-institutionalization”and“humanization”reform.Meanwhile,the subcommittee also opposed the creation of a“Super-Cabinet”which would be situated between President and White House-Cabinet team.The study of the subcommittee had a significant influence on Kennedy administration,providing a theoretical basis for the 1960 NSC reform.On the one hand,the new NSC got rid of the complex mechanism and finally became flexible in its operation,which ushered in the era of“modern NSC”.On the other hand,the paradox in the subcommittee’s conclusion was also rooted in U.S.national security system and became the constraints of NSC’s future development.

U.S.National Security Council;“Jackson Subcommittee”;mechanism reform;“Super-Cabinet”

K712.54

A

1002-3291（2017）06-0167-12

2017-09-15

楊 楠，男，遼寧沈陽人，浙江警察學院涉外警務系講師、博士。研究方向：國家安全機制、警務全球化理論等。劉國柱，男，河北辛集人，浙江大學公共管理學院國際事務與全球治理系教授。研究方向：美國對外關系等。

【責任編輯 孫 琰】