王怡昕

(福建師范大學 公共管理學院，福建 福州 350108)

智庫參與地方政府治理存在的問題及其對策

王怡昕

(福建師范大學 公共管理學院，福建 福州 350108)

對我國地方智庫與地方政府治理的關(guān)系進行分析，試圖探討我國智庫在地方政府治理中存在的不足及其成因。通過發(fā)揮智庫優(yōu)勢、改善弱勢，與地方政府形成良性互動，提出智庫在地方政府治理中發(fā)揮作用的著力點：將公共政策咨詢納入地方政府治理決策體制、加強地方智庫對地方文化特色的研究、鼓勵民間智庫的發(fā)展、向公眾傳播智庫研究成果。以期通過對智庫參與地方政府治理存在的問題及其對策的分析和建議，為我國地方政府治理提供些許參考。

智庫；地方政府治理；問題；對策建議

推進國家治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標。因此，必須加強中國特色新型智庫建設(shè)，建立健全決策咨詢制度，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供必要性的政策咨詢作用[1]。這對于推動我國社會經(jīng)濟的發(fā)展具有重大的意義，不僅將會極大的推進我國社會主義事業(yè)建設(shè)的現(xiàn)代化進程，也將推動我國參與全球治理的積極性和增強國際話語權(quán)。

一、智庫與地方政府治理的關(guān)系

半官方智庫是掛靠在官方機構(gòu)名下、其經(jīng)費和人員任命以及研究內(nèi)容依賴于政府部門或執(zhí)政黨組織，但不直接隸屬于政府系統(tǒng)的機構(gòu)，是介于政府與民間之間的組織類型，主要由學術(shù)機構(gòu)和社團組織構(gòu)成，其服務(wù)對象包括執(zhí)政黨組織和政府機關(guān)以及一些大企業(yè)[3]。如日本的“綜合研究開發(fā)機構(gòu)”、美國的“蘭德”公司(RAND)和“斯坦福國家咨詢研究所”是比較著名的半官方智庫[4]。

民間智庫是指資金自籌、由私人或民間團體創(chuàng)立的機構(gòu)。這類智庫主要由前政府官員、專家、學者組成，獨立性較強，不隸屬政府系統(tǒng)，既不依賴政府機構(gòu)也不依賴執(zhí)政黨組織。但由于政策門檻不確定等因素制約，其生存空間較為狹小，因此發(fā)揮的影響力最小。國外比較著名的民間智庫主要有卡耐基國際和平基金會、布魯金斯基學會、尼克松中心等。

大學附屬型智庫是指其機構(gòu)的研究人員主要是校內(nèi)的在各個領(lǐng)域、各個學科中有深入研究及學科研究能力深厚的教授及訪問學者等。這類智庫資源豐富，但是話語權(quán)較小，大部分大學附屬型智庫只是官方?jīng)Q策咨詢的二級梯隊和候補力量，且其與社會應(yīng)用接軌的能力也有待提高。國外較著名的大學附屬型智庫有耶魯大學經(jīng)濟發(fā)展中心、斯坦福大學胡佛研究所等。

(二)智庫對加強地方政府治理的意義

隨著經(jīng)濟全球化和社會信息化的深入發(fā)展，各

(一)“智庫”的含義及其理論要點

“智庫”概念起源于美國，是指由多學科專家組成的公共咨詢研究機構(gòu)，專門從事政策導(dǎo)向的研究、分析，為公共決策和公共政策服務(wù)、對國內(nèi)和國際事務(wù)做出建議、生產(chǎn)公共思想和公共知識的社會組織[2]。著名的蘭德(RAND)公司就是眾多“智庫”的代表，它們以政策研究為核心，直接或間接地服務(wù)于政府和社會，為各國的經(jīng)濟、政治、軍事等領(lǐng)域提供了重要決策知識支撐和建議。

“智庫”一般分為民間學會和基金會、官方、半官方、大學附屬型智庫四種類型。官方智庫主要指為政府首腦和部門領(lǐng)導(dǎo)決策的機構(gòu)，其機構(gòu)所需資金依賴于國家撥款，人員任命和研究內(nèi)容等在很大程度上也受到上級主管部門的影響，因此這類智庫的獨立性是四大類智庫中最差的，其往往扮演著解釋和維護政府決策的角色。種社會主體面對的決策復(fù)雜性大大增加，公民主人意識逐漸增強，衡量地方政府的治理水平時逐漸關(guān)注地方政府的政策分析能力和決策能力及應(yīng)變能力。作為政府制定決策的“思想庫”，智庫儲備了社會各界的技術(shù)精英人才，不僅能夠為政府建立健全決策咨詢制度提供智力和技術(shù)支持，幫助地方政府構(gòu)建治理方案和預(yù)演治理效果，而且可以提高公民的參政議政能力、拓展社會多元化力量參政議政的渠道，促進官民互動，使地方政府切實關(guān)注和解決百姓關(guān)心的民生問題，提高地方政府治理的科學化、民主化、法治化水平。如今各類智庫參與政府決策及對政策的影響力愈加顯現(xiàn)，其發(fā)展程度正成為一個國家或地區(qū)治理能力的重要體現(xiàn)。因此可以預(yù)見，智庫將會成為提高地方政府綜合實力和推進地方政府治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵“助推器”，智庫的重要性越來越突出。

二、智庫在地方政府治理中存在的不足與原因分析

(一)智庫在地方政府治理中存在的不足

盡管智庫是國家軟實力的重要體現(xiàn)，可以推動我國社會經(jīng)濟的發(fā)展、為實現(xiàn)國家治理的重要政策提供必要性的政策咨詢，推動地方各方面制度的不斷完善和法治化建設(shè)的增強。然而，我國智庫在地方政府治理中仍存在著一些不足，致使智庫并未對提高地方政府綜合實力產(chǎn)生重要作用。

1.智庫對地方特色文化的研究不夠深入，地方政府在治理過程中通過智庫挖掘到的獨具地方特色的文化不足，無法很好整合文化資源、樹立極具地方特色的智力品牌。從而也無法為提高地方的積極活力和競爭力吸引更多外部資源的加入、增加地方文化的魅力和吸引力。

2.雖然智庫能夠生產(chǎn)知識并具有較強的政策分析能力，能夠為地方政府治理提供對策性建議，但是卻不具備較高的戰(zhàn)略研究能力，無法在地方政府決策時，通過向政府提供智力成果，提出改革的總體思路和較為完善合理的框架。并未在戰(zhàn)略上彌補地方政府部門決策的不足，提高政府制定的政策的遠見性和公正性。

3.智庫匯集了社會各界精英和人才的智慧和才能，且部分“智庫”的成員能夠直接進入政府重要崗位。但是智庫在培育公職人員的公共理性和公共倫理建設(shè)方面有所欠缺，在轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)執(zhí)政理念、促進官民互動和構(gòu)建多中心治理體系、增強公職人員的親和力和服務(wù)能力方面所起的效果不明顯且作用周期緩慢。

4.雖然智庫能夠比地方政府更快適應(yīng)國際國內(nèi)新形式的發(fā)展要求，但是智庫的研究成果與地方政府治理的建議需求存在不對接的情況，難以為地方政府改革創(chuàng)新提供對策性建議、推動地方政府與時俱進的調(diào)整或創(chuàng)新治理方式、增強地方政府的綜合實力和治理的靈活性，因而在幫助地方政府應(yīng)對各方面的挑戰(zhàn)方面所起的作用也非常小。

(二)智庫在地方政府治理中存在不足的成因

我國智庫研究內(nèi)容與地方政府治理的政策建議需求不對接，二者存在不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，智庫并未對提高地方政府的綜合實力和競爭力產(chǎn)生非常大的作用。由此，地方政府在治理的過程中也經(jīng)常出現(xiàn)智庫作用缺失的現(xiàn)象。目前智庫在地方政府治理中存在不足的成因主要有以下幾個方面：

1.我國智庫研究處于初級階段，對西方智庫依舊存在“路徑依賴”，忽視了我國國情的復(fù)雜性以及各地地方政府治理的特殊性，提出的政策建議常常與地方政府治理的需求不對接。因此，我國智庫在地方政府治理過程中發(fā)揮的作用具有局限性，初步發(fā)展起來的智庫無法全面的挖掘到地方特色文化，亦無法很好的協(xié)助地方政府整合特色文化資源、引進優(yōu)秀資源以及提高地方政府的競爭力和抵抗外來威脅的能力，同時造成一種普遍現(xiàn)象——地方政府決策時僅僅將智庫作為解釋和維護其政策的工具，并未切實的運用智庫的研究成果和發(fā)揮其咨詢和建議作用。

2.我國體制外的智庫發(fā)展具有滯后性，在地方政府治理過程中難以發(fā)揮其指導(dǎo)性作用。盡管 20世紀 90年代以后，我國已經(jīng)開始重視對智庫的研究和建設(shè)，使其得到迅速發(fā)展，但是由于本國客觀國情和體制的制約，我國體制外的智庫發(fā)展遲緩。我國政府對民間非政府組織的審批較為嚴格，其主要靠其個人的知名度和和號召力影響公眾，并未形成和產(chǎn)生實質(zhì)的思想機制，發(fā)展受到限制。此外，大學附屬型智庫主要關(guān)注學術(shù)性研究，其研究內(nèi)容局限于基礎(chǔ)理論、與國外高校智庫缺乏良性的互動交流，難以緊跟國際發(fā)展趨勢，因此無法為地方政府治理中的現(xiàn)實政策問題提供關(guān)鍵的指導(dǎo)性意見。

3.我國智庫的研究具有局限性，缺乏宏觀視野，難以為地方政府治理提供戰(zhàn)略性的治理方案。國內(nèi)智庫的研究往往局限于對智庫自身的研究，僅圍繞智庫談智庫或者某一政策領(lǐng)域，未重視對決策咨詢制度和政策決策體制以及其它相關(guān)性領(lǐng)域的研究[5]。智庫自成體系，缺乏與相關(guān)外界環(huán)境的必要溝通和交流，從而無法為地方政府在治理過程中構(gòu)建科學、完善的決策體制框架以及客觀、全面的咨詢意見。此外，由于我國絕大多數(shù)智庫與決策中樞系統(tǒng)成直接或間接的隸屬關(guān)系，缺乏獨立性，造成其關(guān)于戰(zhàn)略利益的探索性研究成果和結(jié)論缺乏客觀性和科學性，從而也缺乏宏觀視野和預(yù)見性。

4.我國還未建立完善的智庫參與地方政府治理決策的相關(guān)制度。目前我國還未確立智庫參與政府公共決策全過程的安排，也未建立健全智庫人才考核激勵機制和薪酬制度[6]。這不僅使智庫資源難以整合，決策咨詢和決策評估的質(zhì)量得不到保障，而且無法激勵各界人才為地方政府治理提供智力和技術(shù)支持，無法為治理效果進行預(yù)演，將有可能導(dǎo)致決策的失誤。

三、智庫在地方政府治理中發(fā)揮作用的著力點

隨著全球化進程的不斷加快，各個國家愈來愈意識到知識的重要性，知識經(jīng)濟時代是全球發(fā)展的趨勢?！爸菐臁蹦哿苏麄€社會的智慧，對各類重大社會現(xiàn)實問題有著深入的研究和關(guān)注。其所匯集的各類專業(yè)機構(gòu)和各專業(yè)人才綜合了各種理論知識和應(yīng)用技術(shù)[2]，可以為地方政府在進行治理時提供知識、智能、技術(shù)、信息和經(jīng)驗的支撐。因此，各國對智庫的依賴日益增強，各類智庫參與政府決策及對政策的影響力愈加顯現(xiàn)。

然而，盡管我國智庫發(fā)展迅速，但其研究和發(fā)展仍處于初級階段，尤其是地方智庫存在研究缺乏獨立性、客觀性、科學性以及發(fā)展滯后性等許多不足，在地方政府治理過程中發(fā)揮的作用及其有限。因此，如何加強智庫建設(shè)和應(yīng)用，使其充分發(fā)揮政策決策咨詢作用以及為提升地方政府治理能力、實現(xiàn)地方政府治理能力現(xiàn)代化提供智力支持，是我國目前需要特別關(guān)注和努力的課題。因此，充分發(fā)揮智庫在地方治理中的作用有以下著力點：

1.地方政府應(yīng)將公共政策咨詢納入地方政府治理政策決策體制當中，完善智庫參與地方政府治理的相關(guān)制度，并給予高度的重視，在治理過程中進行政策決策時作為必要的一環(huán)嚴格進行。地方政府治理政策必須具備科學性、戰(zhàn)略性才能實現(xiàn)良好的治理效果，因此必須在制度上、法律上將智庫引入到地方政府治理的決策體制當中，建立起以智庫為中心的治理決策體制。

2.加強地方智庫對地方文化特色的研究，為挖掘地方文化底蘊，塑造地方特色文化品牌提供智力支持。培育和研究獨具地方文化特色的智庫，有助于深度挖掘地方文化底蘊，根據(jù)地方實際情況，形成具有地方特色的人文精神和價值理念，樹立地方智力品牌，增強獨具地方特色的文化體系。同時，通過打響地方文化品牌的反作用，吸引更多地方文化產(chǎn)業(yè)人才的加入，提升智庫建設(shè)的水平。

3.強調(diào)官方智庫平臺功能建設(shè)，同時鼓勵民間智庫的健康發(fā)展。地方官方智庫無法吸納天下英才，因此必須提供一個良好的平臺，構(gòu)建合作研究，吸收各界有利于提高地方政府治理的研究成果，匯集社會各界的研究力量。然而，官方智庫要想?yún)R集到社會各界的優(yōu)秀研究成果，需要依靠地方政府大力鼓勵和支持民間智庫的健康發(fā)展，為民間智庫的發(fā)展提供良好的政策環(huán)境以及建立官方智庫與民間智庫競爭和交流的渠道，以此提高智庫建設(shè)的整體水平 。

4.提高智庫現(xiàn)代化水平和能力，積極向公眾傳播研究成果。加強智庫的國際合作交流，以及國內(nèi)各地地方優(yōu)秀智庫的交流，學習和借鑒有利于建設(shè)地方特色智庫的方法，根據(jù)需要引進專業(yè)人才，進行有助于提升地方政府治理能力和水平、推動地方治理現(xiàn)代化的研究，并向公眾傳播研究成果。不僅能讓公眾了解智庫所研究的內(nèi)容，同時也將推進公眾與智庫的溝通交流并提出自己的建議，有利于促進智庫研究內(nèi)容的科學性、客觀性，使研究內(nèi)容更貼近民生，為提高地方公民生活服務(wù)，使民眾更加積極的參與地方政府治理決策的獻策獻言當中去。

[1] 習近平.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[J].求是，2013(22): 19-27.

[2] 陳雙梅.智庫建設(shè)的困境擺脫與國家軟實力提升[J].重慶社會科學，2012(5): 92-98.

[3] 鄧巖.中國智庫的類型研究[J].天水行政學院學報, 2011(5)：62-65.

[4] 安淑新.國外智庫管理運行機制及對我國的啟示[J].當代經(jīng)濟管理，2011(5): 88-92.

[5] 朱旭峰.構(gòu)建中國特色新型智庫研究的理論框架[J].中國行政管理，2014(5): 29-33.

[6] 黃敦利.地方智庫建設(shè)的四種不良傾向及應(yīng)對之策[J].領(lǐng)導(dǎo)科學，2016(4): 16-17.

(責任編校：李延軍)

C931.2

：A

：1674-327X (2017)01-0004-03

10.15916/j.issn1674-327x.2017.01.002

2016-05-09

王怡昕(1992-)，女，海南?？谌耍T士生。