張革新

(重慶市環(huán)境科學(xué)研究院，重慶 401147)

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環(huán)境污染第三方治理的監(jiān)管思路

張革新

(重慶市環(huán)境科學(xué)研究院，重慶 401147)

分析了當(dāng)前環(huán)境污染治理模式的現(xiàn)狀，與第三方治理的新模式進(jìn)行對比表明，第三方治理模式具有一定的優(yōu)勢但在發(fā)展初期也受到各方面的局限，尤其是法律邊界定位不清、政策配套有待完善，導(dǎo)致企業(yè)融資困難、經(jīng)營風(fēng)險往往缺少保障。因此，為有效推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理模式、促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，有必要在政府監(jiān)管層面規(guī)范其經(jīng)營行為、建立完善的市場機(jī)制和法律保障制度。

第三方治理；政府監(jiān)管；法律定位；市場機(jī)制；保障制度

環(huán)境污染問題是政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平等多因素綜合影響的結(jié)果。由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對企業(yè)生產(chǎn)的依存度較高，而企業(yè)本身對利潤的追逐使得傳統(tǒng)的“誰污染，誰治理”環(huán)境污染治理方式常常受到排污方和地方政府博弈的影響。

環(huán)境污染第三方治理是指排污方與專業(yè)環(huán)境服務(wù)企業(yè)(第三方)通過合同或協(xié)議，付費(fèi)購買污染治理服務(wù)以實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放的目的，并與環(huán)保監(jiān)管部門共同對治理效果進(jìn)行監(jiān)督。排污方由此可將污染治理的責(zé)任以經(jīng)濟(jì)合同的形式轉(zhuǎn)移到第三方以降低企業(yè)生產(chǎn)成本。目前，環(huán)境污染第三方治理雖得到中央提倡，但推出初期仍面臨不少困難和挑戰(zhàn)。

1 環(huán)境污染治理原則正在轉(zhuǎn)變

環(huán)境資源具有一定的公共屬性，既屬于全社會共有，又由政府提供資源保障，而排污方出于個人利益的追求，并不會主動尋求環(huán)境污染治理，因此由誰負(fù)責(zé)環(huán)境污染治理或承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用一直是環(huán)境法學(xué)需要清晰界定的問題之一。國際上普遍接受經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)于20世紀(jì)70年代提出的污染者負(fù)擔(dān)原則(Polluter Pays Principle)，這一原則有兩方面內(nèi)涵，一方面明確了由排污者負(fù)責(zé)環(huán)境污染的治理；另一方面明確了環(huán)境污染治理的費(fèi)用由排污者負(fù)責(zé)[1]。1979年9月13日公布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行)》依照這一原則確立了“誰污染，誰治理”作為我國環(huán)境法原則，明確了環(huán)境污染治理的主體是污染者本身。

“誰污染，誰治理”的分散處理模式有利于污染源的點(diǎn)對點(diǎn)監(jiān)管和就地消化治理。然而隨著各種規(guī)模和性質(zhì)的生產(chǎn)企業(yè)大量涌現(xiàn)，原有的點(diǎn)源污染逐漸融合形成面源污染問題，給分散治理的環(huán)境管理模式帶來較大挑戰(zhàn)。為此，早在1993年第二次全國工業(yè)污染防治工作會議就提出“三個轉(zhuǎn)變”策略，工業(yè)污染防治開始從分散向集中治理轉(zhuǎn)變。

黨的十八屆三中全會首次明確提出了“建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理”這一概念。2014年10月24日國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，提出要“推行環(huán)境污染第三方治理，推進(jìn)政府向社會購買環(huán)境監(jiān)測服務(wù)”。2015年1月14日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》(國辦發(fā)〔2014〕69號)，就推進(jìn)環(huán)境公用設(shè)施投資運(yùn)營市場化、創(chuàng)新企業(yè)第三方治理機(jī)制、健全第三方治理市場、強(qiáng)化政策引導(dǎo)和支持等方面提出了意見。由此，我國的環(huán)境管理模式在政策層面逐步實(shí)現(xiàn)了從“誰污染，誰治理”到“誰污染，誰付費(fèi)”原則的轉(zhuǎn)變[2]。

2 傳統(tǒng)污染治理模式的特點(diǎn)

目前我國大部分環(huán)境污染治理仍然遵循“誰污染，誰治理”原則，由排污方作為責(zé)任主體開展污染治理工作，而政府相關(guān)監(jiān)管部門以排污方作為責(zé)任對象，從污染治理配套設(shè)施的設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營全過程介入，保障污染排放經(jīng)過治理滿足國家標(biāo)準(zhǔn)要求，在排污方運(yùn)營過程中通過排查、監(jiān)測、普查等形式對排污情況進(jìn)行監(jiān)督管理。

在這一治理模式下，排污方除生產(chǎn)運(yùn)營外，作為污染治理的最終責(zé)任方，需負(fù)責(zé)污染治理設(shè)施的建設(shè)、改造和運(yùn)營，并承擔(dān)發(fā)生超標(biāo)排放、污染事故等情況時的法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。由于社會對污染治理和環(huán)境安全的要求日益提高，按照傳統(tǒng)模式對環(huán)境污染進(jìn)行治理和監(jiān)管已經(jīng)面臨包括企業(yè)重視不足、專業(yè)技術(shù)能力薄弱、運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)不足、監(jiān)管能力缺失等困境，究其原因可以歸納為以下幾方面。

2.1 企業(yè)逐利特征導(dǎo)致其缺乏治理污染主動性

雖然“誰污染，誰治理”原則從法律上明確了排污方的治理責(zé)任，排污方作為一種自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營的市場主體，為降低生產(chǎn)成本，往往偷排漏排[3]。而由于環(huán)境的公共屬性，若監(jiān)管部門無法取證，污染治理的責(zé)任方難以查明，最終由政府和全社會承受污染后果和治理費(fèi)用。若有企業(yè)以此方式降低生產(chǎn)成本，將對守法企業(yè)構(gòu)成成本競爭優(yōu)勢，迫使守法企業(yè)為降低生產(chǎn)成本而降低污染治理投入，從而形成惡性循環(huán)。另外，不能排除部分企業(yè)受制于自身技術(shù)水平、運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)及經(jīng)濟(jì)實(shí)力等因素，未能按要求配套環(huán)境污染治理設(shè)施，或治理設(shè)施運(yùn)行效果不理想，從而影響污染控制目標(biāo)。

2.2 地區(qū)發(fā)展水平存在差異，環(huán)境監(jiān)管手段不足

由于我國各地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，部分地區(qū)環(huán)境監(jiān)管部門的監(jiān)管手段、監(jiān)管人力、檢測儀器等都難以有效監(jiān)管排污企業(yè)的排污行為。另外由于部分地區(qū)政府財政對企業(yè)生產(chǎn)的依賴性高，可能導(dǎo)致排污方和監(jiān)管方博弈的不平衡，甚至出現(xiàn)權(quán)力尋租行為。

2.3 “三同時”制度在實(shí)際操作中存在局限性

在環(huán)境治理初期， “三同時制度”有利于在企業(yè)設(shè)計建設(shè)的初期就同時配套污染治理設(shè)施，保證排污方生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的環(huán)境污染能夠通過治理后達(dá)標(biāo)排放。然而隨著生產(chǎn)工藝和污染治理設(shè)施技術(shù)水平的專業(yè)性不斷提高，正確評估污染治理設(shè)施的設(shè)計合理性和運(yùn)行達(dá)標(biāo)情況存在較大難度。由此造成我國環(huán)境污染治理設(shè)施的竣工驗(yàn)收的實(shí)際效果較預(yù)期差，未能起到應(yīng)有作用[4]。其次，生產(chǎn)企業(yè)持續(xù)增加，且原有企業(yè)進(jìn)行技改和擴(kuò)建，因“三同時制度”要求每一個點(diǎn)源污染均需單獨(dú)配套污染治理設(shè)施，環(huán)境行政執(zhí)法成本亦相應(yīng)增加，甚至影響監(jiān)管效率。若出現(xiàn)治理成本高于違法成本的情況，排污方將有環(huán)境違法的動機(jī)，或選擇閑置污染治理設(shè)施或偷排漏排。

環(huán)境污染第三方治理，是應(yīng)對上述問題的解決方式之一。第三方運(yùn)營模式目前在部分行業(yè)已取得了一定實(shí)踐成果，例如城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的第三方運(yùn)營比例已達(dá)50%左右，而其他工業(yè)污染治理設(shè)施的第三方運(yùn)營則只有5%左右[5]。

3 環(huán)境污染第三方治理具有比較優(yōu)勢

相對于傳統(tǒng)的“誰污染，誰治理”原則，新時期的“誰污染，誰付費(fèi)”原則鼓勵排污企業(yè)購買污染治理服務(wù)，利用第三方企業(yè)的專業(yè)化運(yùn)營長處，體現(xiàn)資源配置優(yōu)勢，提高末端治理效果，保障環(huán)境監(jiān)管工作有序開展。

3.1 優(yōu)化資源配置

專業(yè)化的第三方相較排污方更有能力應(yīng)對排污方因產(chǎn)品生產(chǎn)和技術(shù)調(diào)整而構(gòu)成的環(huán)境污染特性的變化，提升突發(fā)環(huán)境事故應(yīng)急處理能力。

按照“誰污染，誰治理”原則，排污方需要單獨(dú)配置建設(shè)污染治理設(shè)施，并負(fù)責(zé)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營工作。對于排污方來說，一方面需要為此投入大量資金、技術(shù)和人員；另一方面，若企業(yè)存在資金和技術(shù)能力不足的情況，則會影響污染治理效果。若采用第三方治理的模式，生產(chǎn)企業(yè)可以集中資金和人力投入生產(chǎn)和技術(shù)創(chuàng)新，節(jié)省生產(chǎn)成本。

3.2 提升監(jiān)管執(zhí)法效率

在“誰污染，誰治理”原則下，排污企業(yè)不僅存量大且持續(xù)增長。分散的點(diǎn)源污染為環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法構(gòu)成了諸多不便，并且已經(jīng)凸顯環(huán)境監(jiān)管力度缺失、效率不足等諸多問題。然而環(huán)境監(jiān)管力量不可能無限制地跟進(jìn)增長，在原有模式下執(zhí)法效率的提升空間亦非常有限。第三方治理一方面在空間上將密集的點(diǎn)源污染集約化治理，另一方面，排污方委托第三方負(fù)責(zé)環(huán)境污染治理，環(huán)境監(jiān)管部門的直接監(jiān)管半徑可以有效縮小[1]。監(jiān)管部門除主動對接受委托的第三方進(jìn)行監(jiān)管外，還可以通過與排污方配合，實(shí)現(xiàn)對第三方污染治理效果的共同監(jiān)督[6]。此外，由于排污方和第三方的治理責(zé)任通過經(jīng)濟(jì)合同體現(xiàn)，排污方出于效益管理會主動對第三方治理效果進(jìn)行監(jiān)督，而第三方為了控制治理成本，必然對來自排污方的污染水平進(jìn)行監(jiān)督，保證滿足合同要求。從而將原有監(jiān)管部門單方面以行政監(jiān)督的局面改變?yōu)榈谌阶月?、排污方與第三方合同管理、監(jiān)管部門行政監(jiān)督相結(jié)合的新型環(huán)境管理模式。

3.3 促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展

隨著第三方治理的環(huán)境管理模式得到不斷推廣，有利于形成、培育一批專業(yè)化、規(guī)?；沫h(huán)境服務(wù)企業(yè)。通過市場化競爭，從接收環(huán)境治理委托業(yè)務(wù)中獲得穩(wěn)定的現(xiàn)金流的同時，將積累的資金和經(jīng)驗(yàn)不斷投入技術(shù)優(yōu)化和行業(yè)細(xì)分，形成自身技術(shù)特色特長，盤活污染治理設(shè)施資產(chǎn)。從長遠(yuǎn)來看，環(huán)境服務(wù)企業(yè)在企業(yè)污染治理領(lǐng)域的上下游延伸，將由過去單純的設(shè)備制造、工程建設(shè)拓展到投資運(yùn)營服務(wù)，進(jìn)而推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

4 推行第三方治理仍存在局限性

環(huán)境污染第三方治理縱然具有各種優(yōu)勢，但在推廣和實(shí)施上仍存在不少局限性。

4.1 需明確排污方、第三方和監(jiān)管部門的權(quán)責(zé)劃分和法律定位

排污方通過付費(fèi)購買服務(wù)以經(jīng)濟(jì)合同的形式將污染治理責(zé)任轉(zhuǎn)移到第三方。排污方在與第三方的合同框架下有履約責(zé)任并且負(fù)有對第三方治理效果的監(jiān)督責(zé)任；而第三方則負(fù)有對排污方污染治理和達(dá)標(biāo)排放的責(zé)任[6]。

然而在實(shí)際操作中，排污方污染治理的法律責(zé)任轉(zhuǎn)移存在爭議。爭議的關(guān)鍵在于排污方將污染治理這項(xiàng)技術(shù)工作交予第三方的同時，是否也將污染治理的法律責(zé)任一并轉(zhuǎn)移[5]。

(1)若污染治理的法律責(zé)任同時轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)環(huán)境違法現(xiàn)象時，第三方除受合同制約受到民事法律處罰外，還將面對行政法律處罰，而由于排污方已將法律責(zé)任全部轉(zhuǎn)移，則無須對違法行為負(fù)責(zé)。由于不承擔(dān)法律責(zé)任，排污方有可能缺少對自身排污行為的自律，或沒有主動監(jiān)督第三方治污效果的動機(jī)。

(2)若污染治理的法律責(zé)任不同時轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)環(huán)境違法現(xiàn)象時，第三方受合同制約受到民事法律處罰，而排污方雖然將污染治理工作轉(zhuǎn)移給第三方，但由于仍是污染治理的法律主體，需受到行政法律處罰，如此將打擊排污方污染治理的積極性。

要解決這個問題，關(guān)鍵在于保留排污方對污染治理效果的監(jiān)督主動性的同時，將排污方作為法律責(zé)任主體。面對環(huán)境違法現(xiàn)象時，若排污方不存在過錯，則將其第一責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)檫B帶責(zé)任，而存在過錯的第三方除接受合同違約懲罰外，還須承擔(dān)一定的行政法律處罰[2]。

政府行政主管部門應(yīng)針對環(huán)境污染第三方治理這一新的模式，在監(jiān)管領(lǐng)域制定明確的管理制度，對排污方和第三方的相關(guān)責(zé)權(quán)做出明確規(guī)定。

4.2 第三方污染治理缺乏激勵機(jī)制

排污方根據(jù)“誰污染，誰治理”原則自行設(shè)計、建造、運(yùn)營污染治理設(shè)施時，可以將上述費(fèi)用納入生產(chǎn)成本而無須繳納稅費(fèi)。而一旦排污方將污染治理工作委托第三方后，除排污方需要支付治理費(fèi)用，第三方獲得的相應(yīng)收入還需要交納一系列的稅費(fèi)，無論稅費(fèi)最終是否被轉(zhuǎn)嫁到排污方或消費(fèi)者身上，均增加了全社會的污染治理成本。以電廠脫硫項(xiàng)目為例，若電廠將脫硫業(yè)務(wù)委托給第三方，則除電網(wǎng)企業(yè)支付給電廠的1.5分/度的脫硫電價需要繳稅外，電廠將此電價支付給脫硫第三方時又再重復(fù)繳稅，此舉增加了脫硫成本[5]，降低第三方治理的積極性。

4.3 第三方污染治理企業(yè)融資困難

當(dāng)?shù)谌轿廴局卫砥髽I(yè)需要承擔(dān)污染治理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營時，完全依靠自有資金投資運(yùn)營將影響行業(yè)發(fā)展效率，此時就有必要對外進(jìn)行項(xiàng)目融資。然而由于污染治理設(shè)施位于排污方企業(yè)范圍內(nèi)，土地權(quán)屬也不屬于第三方，第三方不能將設(shè)施抵押獲得貸款。另外，尚無法明確第三方能否用污染治理的運(yùn)營合同作為質(zhì)押向金融機(jī)構(gòu)獲得貸款。

4.4 第三方企業(yè)接受委托運(yùn)營存在經(jīng)濟(jì)風(fēng)險

第三方污染治理與公用事業(yè)領(lǐng)域的PPP模式不同，缺少政府對污染治理收入的擔(dān)保。第三方開展環(huán)境服務(wù)存在經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，比較常見的風(fēng)險包括：排污方經(jīng)營不善導(dǎo)致業(yè)務(wù)萎縮甚至倒閉、排污方受上游企業(yè)影響或自身所屬行業(yè)整體不景氣導(dǎo)致企業(yè)生存困難等。而環(huán)境管理的公共屬性又不能允許污染治理設(shè)施的運(yùn)營因經(jīng)濟(jì)糾紛影響達(dá)標(biāo)效果。因此，推行環(huán)境污染第三方治理，如何妥善解決這些經(jīng)濟(jì)風(fēng)險問題需要在制度上進(jìn)行設(shè)計。

5 環(huán)境污染第三方治理模式的監(jiān)管思路

5.1 優(yōu)先在部分行業(yè)和地區(qū)實(shí)施第三方污染治理模式

在推廣初期，環(huán)境污染第三方治理模式可以從兩個方面進(jìn)行重點(diǎn)突破，先易后難進(jìn)行第三方治理監(jiān)管制度的優(yōu)化設(shè)計，成熟一批推出一批。

(1)重點(diǎn)關(guān)注大型重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)[5]。由于重點(diǎn)大型企業(yè)的專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)路線成熟清晰，且對政府政策措施的執(zhí)行力度較強(qiáng)?？梢酝ㄟ^政策優(yōu)惠手段鼓勵部分行業(yè)將污染治理工作，甚至從設(shè)計、建設(shè)到運(yùn)營全系統(tǒng)委托給專業(yè)的第三方進(jìn)行處理。

(2)加強(qiáng)對工業(yè)園區(qū)的第三方治理模式的嘗試。工業(yè)園區(qū)的基礎(chǔ)條件較好，吸引大批工業(yè)企業(yè)進(jìn)駐園區(qū)，產(chǎn)生的污染物量大而集中，容易滿足規(guī)模效應(yīng)，因而適合專業(yè)的第三方開展集中式的污染治理工作。

5.2 明確第三方治理模式中的責(zé)任邊界劃分

目前我國相關(guān)法律和政策沒有對第三方治理主體的責(zé)任邊界進(jìn)行明確劃分，由此造成雙方對污染治理的責(zé)任承擔(dān)問題往往存在較大分歧，影響了第三方治理模式的推廣和應(yīng)用。在實(shí)際執(zhí)行過程中，若因污染排放問題產(chǎn)生分歧，可以分為三種情況來界定雙方的責(zé)任邊界[2]。

(1)污染物治理后的排放數(shù)據(jù)滿足服務(wù)合同中約定的排放標(biāo)準(zhǔn)，但不滿足國家規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)。在合同訂立時委托方未能約定合理的排放標(biāo)準(zhǔn)，而第三方完全按照工業(yè)企業(yè)的治理意愿完成委托。由此產(chǎn)生的環(huán)境違約責(zé)任，無論是民事責(zé)任還是行政責(zé)任，甚至刑事責(zé)任均應(yīng)由委托方承擔(dān)。

(2)污染物治理后的排放數(shù)據(jù)不滿足服務(wù)合同中約定的排放標(biāo)準(zhǔn)，但滿足國家規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)。則雖不會產(chǎn)生行政責(zé)任或刑事責(zé)任，但在委托方嚴(yán)格履行合同的前提下，若委托方提出，則可能產(chǎn)生民事責(zé)任，且責(zé)任由第三方承擔(dān)。

(3)污染物治理后的排放數(shù)據(jù)既不滿足服務(wù)合同中約定的排放標(biāo)準(zhǔn)，亦不滿足國家規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)。則不僅可能產(chǎn)生在經(jīng)濟(jì)合同框架下的民事責(zé)任，也會產(chǎn)生行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任。若委托方在履行合同中不存在過錯，則第三方除承擔(dān)民事責(zé)任外，還應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任和刑事責(zé)任。盡管委托方采取第三方治理的模式就是為了解決因排放不達(dá)標(biāo)而承擔(dān)法律責(zé)任的問題，但為充分調(diào)動委托方自律性和對第三方治污效果監(jiān)督的主動性，應(yīng)考慮在發(fā)生環(huán)境違法情況時，按違法情節(jié)嚴(yán)重程度由委托方承擔(dān)部分因監(jiān)管不力而造成的連帶責(zé)任。

5.3 實(shí)施環(huán)境服務(wù)合同保障制度

在明確第三方治理雙方主體的責(zé)任邊界后，除通過法律責(zé)任約束第三方按合同約定的排放標(biāo)準(zhǔn)完成委托外，亦應(yīng)保障當(dāng)委托方因經(jīng)營不善等原因未能支付第三方治污費(fèi)用而影響環(huán)境污染治理效果的情況，若第三方因治理資金問題無法保證污染治理效果，應(yīng)該在制度層面解決雙方責(zé)任的認(rèn)定問題[6]。因此，合同中應(yīng)明確相應(yīng)的違約制裁和處罰條款，以防任意一方未能履行合同約定和目標(biāo)或者單方無故變更、解除合同。此外，相關(guān)政府部門應(yīng)加強(qiáng)對第三方治理模式合同的規(guī)范和合同執(zhí)行管理，將第三方治理合同糾紛納入環(huán)保法庭的受案范圍。

5.4 實(shí)施環(huán)境責(zé)任保險制度

環(huán)境污染事故一旦發(fā)生，可能造成大面積危害，由此產(chǎn)生的巨額賠償一般情況下第三方難以承擔(dān)，不但受害人無法及時獲得有效賠償，企業(yè)發(fā)展也面臨巨大風(fēng)險。應(yīng)由政府牽頭組織各險企積極推進(jìn)環(huán)境污染責(zé)任保險，同時配套設(shè)立賠付標(biāo)準(zhǔn)并編制行業(yè)規(guī)范等，將環(huán)境污染意外發(fā)生的賠償風(fēng)險市場化，避免影響受害人賠付和企業(yè)發(fā)展。該制度安排有利于提高第三方污染治理企業(yè)抵抗風(fēng)險的能力，保護(hù)公民的環(huán)境權(quán)益，保障環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

5.5 健全第三方治理市場平臺

2014年6月國家環(huán)保部頒布了《關(guān)于廢止〈環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營資質(zhì)許可管理辦法〉的決定》，此舉從行政角度降低了專業(yè)的第三方環(huán)境服務(wù)企業(yè)進(jìn)入相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的門檻。然而由于在發(fā)展初期，行業(yè)信息不透明，排污企業(yè)在選擇第三方環(huán)境服務(wù)企業(yè)時缺乏有效的判斷依據(jù)。環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域涉及行業(yè)廣泛，技術(shù)難度大，對專業(yè)性要求很高，一般生產(chǎn)企業(yè)無法從專業(yè)性上判斷和選擇合適的第三方治理企業(yè)。因而有必要由環(huán)保部門組織協(xié)調(diào)相關(guān)技術(shù)部門、行業(yè)協(xié)會、重點(diǎn)高校和科研單位，以及各重點(diǎn)行業(yè)的代表性企業(yè)，通過市場調(diào)研和數(shù)據(jù)收集等方式，盡快按照行業(yè)類別編制環(huán)境污染第三方治理的技術(shù)指南，確定環(huán)境服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，制定各項(xiàng)污染物治理價格，為排污企業(yè)提供可量化的判斷依據(jù)，為第三方治理市場建立公平的考核標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)造規(guī)范有序的競爭平臺。

5.6 逐步完善第三方治理的評價體系，建立合理的獎懲制度

在污染治理設(shè)施運(yùn)營資質(zhì)許可制度取消之后，由于第三方治理企業(yè)的相關(guān)信息不透明，排污企業(yè)在選擇污染治理企業(yè)進(jìn)行委托時往往缺乏有效的判斷依據(jù)。因而有必要建立信息公開和市場化的評級制度，發(fā)揮公眾參與和行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督和評價力量，逐步形成規(guī)范的市場秩序。

(1)加強(qiáng)行業(yè)信息公開。第三方治理企業(yè)為提高自身可見度、展現(xiàn)專業(yè)能力，應(yīng)該定期發(fā)布環(huán)境污染治理責(zé)任報告，將實(shí)施的環(huán)境服務(wù)的相關(guān)信息向全社會公布并向行業(yè)協(xié)會和監(jiān)管部門報備。此外，已經(jīng)采取第三方治理的排污企業(yè)為方便其他企業(yè)對第三方治理企業(yè)治理效果的查詢，應(yīng)該將企業(yè)選擇的第三方治理企業(yè)的污染治理績效及企業(yè)對其的評價予以公布并向監(jiān)管部門報備。

(2)依托行業(yè)組織評價環(huán)境服務(wù)能力。由于行業(yè)協(xié)會對自身行業(yè)內(nèi)企業(yè)的基本情況和發(fā)展水平較為了解，可以發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的積極作用，對第三方治理企業(yè)開展環(huán)境服務(wù)能力的評價工作，同時將評價結(jié)果向社會公布。

(3)建立合理的獎懲制度。行政主管部門可以結(jié)合排污企業(yè)對選擇的第三方治理企業(yè)的績效評價、行業(yè)協(xié)會的評價結(jié)果，以及環(huán)境監(jiān)管部門對第三方治理企業(yè)的污染治理效果的評價進(jìn)行綜合考核，建立合理的獎懲機(jī)制。對于污染物排放超額達(dá)標(biāo)的第三方治理企業(yè)，予以如資金激勵、行業(yè)推薦等獎勵，而對于環(huán)境服務(wù)質(zhì)量較差或達(dá)標(biāo)情況不理想的第三方治理企業(yè)除予以警告外，可以降低其信用等級，甚至列入黑名單，禁止進(jìn)入第三方治理市場。

[1] 胡麗珠, 呂成. 環(huán)境污染第三方治理的監(jiān)管[J]. 合肥學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版), 2015(4): 100- 104.

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Regulation of Third-Party Environmental Governance in China

ZHANG Ge-xin

(Chongqing Academy of Environmental Science, Chongqing 401147, China)

Practiced in many developed countries for a long time, the third-party environmental governance is new in China. This paper analyzes the current status of environmental governance in China by comparing the pros and cons of the third-party governance with the conventional mode, in which pollution governance facilities are built and operated by polluters per se. Except for certain strengths, this new mode is facing various challenges at an early stage of its practice in the market. Its role and underlying responsibility in pollution governance are still unclear, which raises difficulties in corporate financing and entails operation risks. In order to promote the third-party environmental governance and rapid development of environmental protection industry, such issues should be addressed by government regulators and policymakers as implementing government supervision, regulating business behaviors, and establishing a sound market mechanism and legal protection system.

third-party governance; government regulation; legal position; market mechanism; supporting system

2017-06-14

張革新(1971—)，男，四川安岳人，理學(xué)碩士，主要從事環(huán)境管理及環(huán)境政策法規(guī)研究，E-mail：370454174@qq.com

10.14068/j.ceia.2017.04.007

X32

A

2095-6444(2017)04-0026-05