樂 昀

(福建師范大學 公共管理學院，福建 福州 350000)

自貿試驗區(qū)海關防范走私監(jiān)管
——以福建省為例

樂 昀

(福建師范大學 公共管理學院，福建 福州 350000)

近幾年走私瀕危野生動植物活動仍然頻發(fā)，而福建自貿試驗區(qū)的設立，在使自貿試驗區(qū)貿易更加便利化的同時，也會給走私不法分子可乘之機?，F(xiàn)階段福建自貿實驗區(qū)處于起步階段，海關監(jiān)管模式相應的也處于發(fā)展摸索階段，存在錯位缺位的問題。海關監(jiān)管作為出入境秩序的正面監(jiān)管，它的力量與作用直接影響走私違法行為，如果海關監(jiān)管能夠完善地達到監(jiān)管效果，就能夠有力地打擊走私違法行為。

福建自貿試驗區(qū)；防范走私；海關監(jiān)管

一、福建自貿試驗區(qū)海關監(jiān)管在防范走私方面的問題

近幾年走私活動雖然相較于上世紀 80年代減少很多，但走私活動仍然頻發(fā)。以廈門海關為例，據(jù)相關數(shù)據(jù)顯示，廈門海關緝私部門在2006—2013年共查獲走私瀕危物種及其制品走私案件 93起[1]。2015年廈門海關官網中新聞公布出來的兩起案件分別是：2015年8月廈門海關隸屬高崎機場海關日前查獲的182個網紋蟒蛇膽，2015年3月廈門海關隸屬高崎機場海關日前查獲的54件象牙制品。

實行簡化創(chuàng)新的海關監(jiān)管模式的自貿試驗區(qū)設立后，在使自貿試驗區(qū)貿易更加便利化的同時，也會給走私不法分子可乘之機。另一方面，現(xiàn)階段福建自貿實驗區(qū)處于起步階段，海關監(jiān)管模式存在錯位缺位的問題。這涉及事前預警、事中監(jiān)管、事后稽查三方面，尤其在事中監(jiān)管環(huán)節(jié)，海關監(jiān)管錯位問題更加明顯。

海關監(jiān)管是邊境線上的一道防線，旨在從政治、經濟、文化道德、公眾健康等方面維護國家利益。海關監(jiān)管出現(xiàn)問題則會給走私不法分子可乘之機，造成自貿試驗區(qū)的秩序混亂。因此，海關監(jiān)管作為出入境秩序的正面監(jiān)管，它的力量與作用直接影響走私違法行為，如果海關監(jiān)管能有效執(zhí)行，則走私違法行為在很大程度上會受到有力打擊。

二、福建自貿試驗區(qū)海關監(jiān)管錯位的原因

(一)電子信息化滯后

自貿區(qū)一般實行閉路電視監(jiān)控和計算機聯(lián)網監(jiān)管模式。但面對全球貿易體系愈加復雜化和走私方式多樣化高科技化的情況，福建自貿試驗區(qū)海關監(jiān)管電子信息化面臨著更加多元化的挑戰(zhàn)。2013年上海自貿區(qū)就面臨著物流監(jiān)控不足的問題[2]。

而福建自貿試驗區(qū)不僅面臨物流監(jiān)控難題，還面臨倉庫電子化管理、閉路監(jiān)控、運輸工具電子化管理等問題。福建自貿試驗區(qū)內的物流監(jiān)管沒能建立起全程、動態(tài)、實時和具有威懾力的監(jiān)控，一般只停留在監(jiān)管現(xiàn)場物品貨物的監(jiān)控，對于自貿試驗區(qū)內的運輸工具、運輸路線缺乏實時、全程的監(jiān)控。閉路監(jiān)控系統(tǒng)關于只有圖像并沒有聲音傳輸，未能監(jiān)控到的死角位置，主要依靠人為的實時看管等的問題。另外，自貿試驗區(qū)區(qū)內的物流企業(yè)與加工貿易企業(yè)之間，缺乏必要的聯(lián)系和系統(tǒng)的信息化建設，也就是說，兩相之間存在明顯的分割狀態(tài)。

(二)監(jiān)管人員能力有待提高

針對福建自貿試驗區(qū)海關監(jiān)管問題，各項政策與改革措施在穩(wěn)步提出，旨在完善福建自貿試驗區(qū)海關監(jiān)管模式，發(fā)揮海關監(jiān)管效能，遏制走私活動。其中關鍵性因素就是海關監(jiān)管人員的能力提升。

1.監(jiān)管人員提前預警能力需提高。傳統(tǒng)海關監(jiān)管著重于正面作戰(zhàn)、全線防守模式，強調貨物進出口時的監(jiān)管，而對于貨物的提前分析和預警監(jiān)管模式相對薄弱。

2.監(jiān)管人員發(fā)現(xiàn)能力的局限性。由于現(xiàn)階段海關監(jiān)管是以數(shù)據(jù)流為基礎，通常海關監(jiān)管以當事人的“申報”為基礎對其進行監(jiān)管。

3.監(jiān)管人員對監(jiān)控設備的認識和運用有待提高，加強技術查驗設備的應用和管理。即將復制推廣的倉儲企業(yè)聯(lián)網監(jiān)管、智能化卡口檢驗、加工貿易工單式核銷等措施都是現(xiàn)代化高科技監(jiān)控技術。

4.有些關員知識面和工作經驗的不足，以及現(xiàn)階段仍然偏重于數(shù)量而不是質量的監(jiān)管模式，也是造成海關監(jiān)管錯位缺位導致走私瀕危野生動植物違法活動頻發(fā)的原因。

(三)人力資源配置的不夠合理

我國海關工作人員在絕對數(shù)量上是世界各國中最多的，但是從事一線監(jiān)管人員約1.7萬人，以審批管理為主的海關機構領導職數(shù)過多，導致指揮協(xié)調的人多而具體工作的人少了。因此，三級海關依然人員不足。另外，由于海關人員長期在同一部門、崗位從事機械性的重復工作，導致人員思維定勢僵化，缺乏應有的激情,工作效率低下。

(四)海關機構設置眾多、職能交叉

海關機構橫向部門、縱向層級多，不利于部門間、上下間的溝通與協(xié)調，不利于資源共享和整體效能的發(fā)揮。海關通常分為四項職能，但四項職能又下分多個具體職能部門。例如，緝私和調查部門普遍內設多個處級機構；福州海關、廈門海關下設多個海關、辦事處和部門，各部門設置多個科級機構，有的科室只有一個科長。因此，職能部門劃分過多的同時，職能劃分愈加不清。例如，報關單證查驗、放行同結關環(huán)節(jié)之間的監(jiān)督管理存在著職能交叉問題。這只是其中一個例子。職能劃分不清使得基層一線工作人員工作量大而復雜，也造成了上面的多頭管理，下面具體工作人員少現(xiàn)象。這些都將導致海關機構工作效率低下、工作出現(xiàn)漏洞、監(jiān)管錯位缺位等的問題。

三、福建自貿實驗區(qū)海關監(jiān)管優(yōu)化策略

(一)海關監(jiān)管關于科技管理的設計

現(xiàn)代計算機信息網絡系統(tǒng)的建立非常重要。當代是一個網絡時代同時也是一個信息時代，網絡和信息存在著緊密聯(lián)系。

1.福建自貿試驗區(qū)的特色是作為兩岸的核心區(qū)以及推進建設 21世紀海上絲綢之路核心區(qū)。依據(jù)福州海關2015年第13號文件，公布了“兩岸海關電子信息交換系統(tǒng)”上線運行，實現(xiàn)了貨物原產地數(shù)據(jù)的實時傳輸與互認。這也是電子信息交換與共享的進步，因此，將福建打造為海絲之路重要樞紐，就需要福建自貿試驗區(qū)海關監(jiān)管進一步推進全省、全國、世界性的信息實時共享與同步。

建立類似荷蘭鹿特丹港的海關中央計算機系統(tǒng)。荷蘭鹿特丹港海關監(jiān)管利用現(xiàn)代化信息技術實行海關監(jiān)管。它的進口貨物和預定抵達港口日期相關資訊須由海運公司或船務代理公司向荷蘭海關申報，每艘貨輪包括商業(yè)貨柜等資訊須編制船運貨物報告，需在船只到達鹿特丹港前24小時內提交。相關資料會保存進海關的中央計算機系統(tǒng)，中央計算機系統(tǒng)會檢驗資料的正確性以及根據(jù)計算機風險分析，確定海關人員是否執(zhí)行開柜檢驗。福建自貿試驗區(qū)海關監(jiān)管可以借鑒此模式，將貨物原產地數(shù)據(jù)、侵權信息檔案、企業(yè)資質、企業(yè)分類等信息錄入中央計算機系統(tǒng)，通過風險評析對其進行判定，以提示海關監(jiān)管人員是否開柜核查。

2.在物流監(jiān)控環(huán)節(jié)上，建立衛(wèi)星定位系統(tǒng)，同時借鑒上海自貿區(qū)采用的射頻識別(RFID)技術。通過衛(wèi)星定位系統(tǒng)，對移動的人員、車輛和船舶進行位置確認，以防止他們在運輸途中長期滯留或脫離海關規(guī)定的路線，以致脫離海關監(jiān)管。通過射頻識別(RFID)技術在集裝箱上安裝電子標簽，在運輸檢查站或中轉站設置閱讀器，了解貨物的具體位置[2]。

3.工作部門之間或人員之間內部的溝通與聯(lián)系作為管理模式中重要的組成部分，也需要重視。因此，出于福建自貿試驗區(qū)海關監(jiān)管工作人員內部的聯(lián)絡或者內部工作的保密需要，建立內部信息交流與共享平臺都非常重要。該平臺可以實時共享案件管理信息、情報管理信息、人事管理信息、會議管理信息等，實現(xiàn)資源共享，保證海關各部門之間無縫鏈接。避免各部門各人員各自為政，毫無交流，導致職責不清、效率低下等問題的出現(xiàn)。

4.福建自貿試驗區(qū)海關監(jiān)管不可或缺的就是電視監(jiān)控系統(tǒng)的建立。隨著時代的發(fā)展，建立覆蓋整個監(jiān)管區(qū)域的可視監(jiān)管系統(tǒng)，通過360度無死角監(jiān)管自貿試驗區(qū)海關監(jiān)管區(qū)域，同時，可視監(jiān)管能夠在對內對外方面都起到重要作用。在對內方面，可以監(jiān)管海關海員的行政行為和廉政表現(xiàn)；在對外方面，可以對海關監(jiān)管貨物、物品、運輸工具進行有效的監(jiān)管，通過可視圖片更加清晰地進行監(jiān)管工作，能夠更有辨識度，彌補肉眼監(jiān)管的不足之處?？梢哉f，可視監(jiān)管可以對報關情況、查驗情況、貨物物品存儲運輸情況、集裝箱放置運輸情況等等都進行全方位、全天候錄制，能夠更加加強海關監(jiān)管工作的嚴密度。

(二)完善海關人力資源管理

1.監(jiān)管人員業(yè)務能力的培育。任何制度和科學技術都不可能完美無缺，這就需要一線監(jiān)管人員在實際監(jiān)管過程中發(fā)揮個人智慧和能力，采用靈活的監(jiān)管方式。因此，提高海關監(jiān)管人員個人能力和素質迫在眉睫。如新加坡地小資源匱乏，但對人才的培養(yǎng)卻非常重視。新加坡的優(yōu)勢之一就是擁有一批受過各種專門培訓的勞動者隊伍和具有較高素質的管理人才，成為海關監(jiān)管的有力基礎。因此，新加坡自由貿易區(qū)有力的人才保障措施值得借鑒?？梢詫Ω＝ㄗ再Q試驗區(qū)海關監(jiān)管人員勝任能力進行培訓、開發(fā)和鍛煉，提高海關人員提前預警能力、發(fā)現(xiàn)能力、素質能力等。針對海關監(jiān)管人員可以進行以下幾種管理體制：一是信息跟蹤機制。海關監(jiān)管人員工作質量情況的跟蹤、收集、評析等，建立績效考評制。二是獎懲制?？梢詮奈镔|、精神兩方面著手，如福利、津貼、榮譽證書等獎勵，罰款、降職、撤職等懲罰。三是人員實時更新。建立靈活調整人員結構和實時更新人員的管理體系，更新?lián)Q代，保證海關監(jiān)管人員高效率、高素質、高水平。

2.加強一線海關人員監(jiān)管力度。海關監(jiān)管人員在審慎核查方面需更加嚴謹，例如，進境備案清單和報關單，發(fā)現(xiàn)不一致時就應當重點關注和核查；經常性核查倉儲公司的信譽記錄；詳細的登記運輸車輛的具體信息、運輸貨物的具體信息等。

3.對海關人力資源狀況進行科學預測和規(guī)劃，即對海關工作具體崗位上的職責和應配備的人數(shù)的預測和規(guī)劃。這是避免職能混淆不清、工作效率低下的一個提前預防措施。

(三)海關監(jiān)管與私人營運管理相結合

美國對外貿易區(qū)是以使用者知法守法為前提的監(jiān)管模式，充分相信經營人的自主營運和管理，但海關并不是對此放任不管，仍然需在一定程度上實施監(jiān)管，例如以抽查的方式針對對外貿易區(qū)實施監(jiān)管。美國對外貿易區(qū)對違法經營者處罰相當嚴厲，如吊銷執(zhí)照、巨額罰款等，以此維護對外貿易區(qū)海關監(jiān)管模式效能。并且，海關監(jiān)管模式由傳統(tǒng)的對貨物審計核查、逐單逐票的審核海關監(jiān)管制度轉變?yōu)閷ν赓Q易區(qū)經營人和使用人的監(jiān)管為主體的監(jiān)管。這種監(jiān)管模式使得海關監(jiān)管從瑣碎的具體事物監(jiān)管中脫離出來，轉而監(jiān)管經營人，由經營人負責區(qū)內貨物具體情況的監(jiān)管。這樣的監(jiān)管模式有利于屏蔽由海關全權負責監(jiān)管時出現(xiàn)的權責不清、互相推諉、效率低下等問題。

福建自貿試驗區(qū)海關物流監(jiān)控難題，涉及到科技和人員部門問題。一方面，現(xiàn)代物流涉及到交通運輸、稅務、海關等多個部門，不同的部門對于物流實行的管理體制和方式各不相同的同時也帶來了各種管理體制夾雜不清的問題，從而抑制了海關監(jiān)管的效率。另一方面，物流監(jiān)控也牽涉到不同的經濟利益，博弈和妥協(xié)的過程實質就是拖沓的過程。因此，福建自貿試驗區(qū)海關監(jiān)管可以借鑒美國監(jiān)管經驗，建立起海關主管、企業(yè)協(xié)管的管理機制，通過海關監(jiān)管與私人營運管理相結合的方式克服機構臃腫、效率低下等問題，提高監(jiān)管效能。

(四)合理劃分機構設置與職能

當前，我國海關正處在全面構建大監(jiān)管體系的關鍵階段，福建自貿試驗區(qū)利用整體性理論建立了“單一窗口”，意在簡化監(jiān)管程序、整合職能。同時，可以將整體性理論與流程再造相結合，重新對各個機構、部門的職責與職能重新解析、整合。在機構設置和職能劃分清晰的情況下，海關監(jiān)管才不至于從內部出現(xiàn)多頭管理、職能交叉、混亂不清等問題導致海關監(jiān)管錯位缺位，從而為走私活動提供條件。另外，加強與公安部門、法院、工商部門等的協(xié)調聯(lián)系和配合，全方位多功能鞏固福建自貿試驗區(qū)海關監(jiān)管效能。

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(責任編校：李延軍)

F752.57

：A

：1674-327X (2017)01-0049-03

10.15916/j.issn1674-327x.2017.01.015

2016-06-25

樂昀(1990-)，女，福建大田人，碩士生。

時間：2016-12-27 16:28:39；

：http://www.cnki.net/kcms/detail/21.1415.C.20161227.1628.004.html