張璧君，梁江，孫暉

(大連理工大學建筑與藝術(shù)學院 大連 116024)

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完善遼寧省圍填海規(guī)劃與管理的對策研究

張璧君，梁江，孫暉

(大連理工大學建筑與藝術(shù)學院 大連 116024)

隨著沿海經(jīng)濟帶的開放，遼寧省沿海地區(qū)開展了不同規(guī)模的圍填海造地活動，近岸海域生態(tài)環(huán)境承受了巨大的壓力。文章主要闡述了我國其他主要沿海地區(qū)在圍填海規(guī)劃管理工作中的先進經(jīng)驗，針對當前遼寧省沿海大開發(fā)的背景，分析遼寧省圍填海管理與其他沿海地區(qū)的異同，并從規(guī)劃計劃、生態(tài)保護、法規(guī)管理3個方面完善現(xiàn)行的政策，為相關(guān)部門提供具有針對性的改進建議。

遼寧省；圍填海規(guī)劃；海域管理；生態(tài)保護；對策

1 遼寧省圍填海概況

遼寧是我國海洋大省之一，海域廣闊，海岸線綿長，海洋和海域資源潛力巨大。隨著遼寧城市工業(yè)化和人口集聚的速度加快，在振興東北老工業(yè)基地到“五點一線”發(fā)展戰(zhàn)略等政策的支持下，遼寧沿海經(jīng)濟帶開發(fā)上升為國家戰(zhàn)略?！昂Ｉ线|寧”建設(shè)迎來了新的機遇。

近10年來，遼寧省的圍填海建設(shè)活動呈現(xiàn)出速度快、面積大、范圍廣的發(fā)展態(tài)勢。盲目開發(fā)和過度利用造成遼寧省近岸海域環(huán)境污染，海灣環(huán)境容量和自凈能力降低，生態(tài)系統(tǒng)破壞嚴重，資源環(huán)境狀況不斷惡化等問題。說明遼寧省在用?？臻g規(guī)劃、海陸協(xié)同發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、規(guī)劃技術(shù)管理、公眾參與監(jiān)督等方面還存在著許多不足。

目前，我國部分沿海地區(qū)已對規(guī)范圍填海行為做出了積極探索，在法律法規(guī)、計劃控制、管理機制、規(guī)劃研究、生態(tài)技術(shù)等方面積累了先進經(jīng)驗，可為遼寧省以及其他沿海地區(qū)提供有益的借鑒。

2 部分沿海地區(qū)海域規(guī)劃管理的先進經(jīng)驗

2.1 山東?。航∪煞ㄒ?guī)

山東省為了規(guī)范海洋開發(fā)行為，出臺了詳細的地方性法規(guī)、補充規(guī)定和實施細則，如《山東省海洋漁業(yè)行政處罰裁量權(quán)基準》[2]《山東省海洋生態(tài)損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》[3]《山東省海洋特別保護區(qū)管理暫行辦法》[4]《青島市海岸帶規(guī)劃管理規(guī)定》[5]等，為進行海洋綜合管理和實現(xiàn)海洋產(chǎn)業(yè)的合理布局提供法律依據(jù)。此外，山東省整個海岸線將以經(jīng)濟岸線、旅游岸線、生活岸線進行分類，統(tǒng)籌規(guī)劃，調(diào)整海洋產(chǎn)業(yè)布局，對經(jīng)濟岸線如港口、造船等岸線的規(guī)劃布局也做出了詳盡指導[6]。

2.2 廣東省：加強計劃控制

廣東省積極反思海洋開發(fā)存在的不足，未來的圍海造地不再像過去一樣，簡單地將灘涂填平，而以建人工島式和突堤式圍填海為主，用海項目環(huán)保標準將嚴過國家標準?！稄V東省海洋功能區(qū)劃》中設(shè)定了人工魚礁區(qū)、排污區(qū)、傾倒區(qū)、海洋保護區(qū)等238個功能區(qū)用于環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)，計劃到2010年近岸海域功能區(qū)水質(zhì)達標率達到90%以上，海域環(huán)境惡化趨勢基本得到遏制[7]。此外，廣東省海洋與漁業(yè)局和發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布了《廣東省發(fā)展和改革委員會關(guān)于建立圍填海年度計劃管理制度的通知》[8]，在圍填海的年度計劃指標、編制要求、執(zhí)行情況、監(jiān)督檢查、海域使用管理等若干層面做出了具體要求。

2.3 浙江?。和晟乒芾頇C制

浙江省政府發(fā)布《關(guān)于科學開發(fā)利用灘涂資源的通知》[9]明確了政府對沿海灘涂圍墾建設(shè)項目的補助標準。2014年浙江省將探索建立圍填海計劃指標分配與要素配置效率、資源環(huán)境保護等績效掛鉤制度；建立頗具創(chuàng)新性的海岸線等戰(zhàn)略資源的統(tǒng)籌管控、收儲機制；探索構(gòu)建海洋資源、資產(chǎn)、資本三位一體的管理機制，減少政府對海洋資源的直接配置，促進海洋資源要素市場全面發(fā)展；此外，推進入海污染物總量控制、海洋生態(tài)紅線、海洋生態(tài)補償試點，加強海洋生態(tài)損害賠償和損失補償管理[10]。

2.4 福建?。荷钊胍?guī)劃研究

福建省組織研究并出版了《福建省海灣圍填海規(guī)劃環(huán)境影響綜合評價》《福建省海灣圍填海規(guī)劃生態(tài)影響評價》《福建省海灣圍填海規(guī)劃環(huán)境化學與環(huán)境容量影響評價》《福建省海灣數(shù)模與環(huán)境研究—福清灣》[11]等一系列叢書；在對圍填?；顒幼龀鲈敿毜幕仡櫺栽u價與預(yù)測性評價的基礎(chǔ)上，編制了《福建省海洋環(huán)境保護規(guī)劃》[12]《福建省無居民海島保護規(guī)劃》[13]等，詳細說明了規(guī)劃期限、規(guī)劃范圍、規(guī)劃目標、海洋環(huán)境分級控制、海洋污染防治等方面的內(nèi)容。根據(jù)海洋功能區(qū)劃，將制定海岸利用和保護規(guī)劃，協(xié)調(diào)開發(fā)建設(shè)活動的進行。除此之外，福建省海洋與漁業(yè)廳還下達了關(guān)于加強已批圍填海項目海域使用監(jiān)督管理的通知，強化對項目用海全過程的動態(tài)跟蹤，并在《福建省沿海灘涂圍墾投資建設(shè)若干規(guī)定》[14]中明確了政府對沿海灘涂圍墾建設(shè)項目的補助標準。

2.5 江蘇省：開發(fā)生態(tài)技術(shù)

江蘇沿海是我國沿海地區(qū)海洋資源最豐富的區(qū)域。為了保護生態(tài)，江蘇省著力新技術(shù)的研發(fā)防治海洋污染。連云港采用了“吹填造陸”技術(shù)，通過管道把疏浚航道挖出的淤泥強力排到圍堤中；再進行沉積固結(jié)處理，形成大面積陸域，供港口建設(shè)使用。由于惡劣的水土條件，淤泥質(zhì)海岸的濱海鹽土被視為“綠化禁區(qū)”，填海造林是國際上公認的世界性難題。啟東市利用“節(jié)水型鹽堿灘地物理—化學—生態(tài)綜合改良及植被構(gòu)建”新型技術(shù)建設(shè)沿海防護林，濱海工業(yè)園栽種的各種喬灌木花草，成活率達95%以上；使濱海土壤含鹽量降至0.3%以下。這一技術(shù)的應(yīng)用，為我國沿海地區(qū)增強防災(zāi)減災(zāi)能力，保護耕地和生態(tài)環(huán)境提供了寶貴經(jīng)驗[15]。此外，江蘇省為沿海海洋空間資源開發(fā)利用尋找新路徑，利用僅有的島嶼條件，合理開發(fā)海島空間資源，科學利用灘涂沙洲條件，開發(fā)江蘇沿海中部的空間資源[16]。

3 遼寧省與其他沿海地區(qū)圍填海規(guī)劃管理的比較

與其他沿海地區(qū)相比，遼寧省在圍填海造地的法律制定、規(guī)劃審批、權(quán)屬確定、監(jiān)督體制等方面還有一些特殊的具體問題。

3.1 法律制定

遼寧省雖然頒布了《遼寧省海域使用管理辦法》《遼寧省海洋環(huán)境保護辦法》《遼寧省濕地保護條例》《大連市海域使用管理條例》等一系列法規(guī)，但只限于做出原則性的規(guī)定，內(nèi)容空泛籠統(tǒng)，可操作性較差。與遼寧省相對照，《山東省海洋環(huán)境保護法》已于2004年系統(tǒng)地從監(jiān)督、行政、規(guī)劃、環(huán)境監(jiān)測、處罰、污染應(yīng)急等方面嚴格約束了填海行為。

3.2 規(guī)劃審批

遼寧省仍存在采取邊報邊批，或者超出國家海洋局指定的圍填海指標進行開發(fā)建設(shè)行為。與此對照，福建省已經(jīng)強化了海洋工程建設(shè)項目的環(huán)境影響評價審批制度，而青島則細化了建設(shè)項目的審批手續(xù)，管理部門在圍填海項目實施前期就進行有效的限制、規(guī)范和引導，避免之后可能造成的環(huán)境問題和社會問題。

3.3 權(quán)屬確定

由于我國現(xiàn)行的土地管理制度沒有確定圍填海造地的土地權(quán)屬，所以海洋行政與土地行政之間一直存在管理脫節(jié)的問題?！哆|寧省國土資源廳關(guān)于規(guī)范填海形成土地使用管理的意見》同樣回避了最重要的問題，即圍填海造地形成的土地使用權(quán)到底如何定性。與此對照，廣東省創(chuàng)新性地實踐了銜接制度管理辦法，根據(jù)圍填海后土地的不同用途確定權(quán)屬，一方面使政府對土地擁有絕對控制權(quán)，同時又保證了原海域使用者的合法權(quán)益，將海域行政管理中最薄弱和模糊的環(huán)節(jié)清晰化[17]。

3.4 監(jiān)督體制

遼寧省政府信息公示度不足，監(jiān)督體制薄弱。與此對照，山東威海、日照等市實現(xiàn)對圍填海項目的實時全程監(jiān)督管理，視頻資料是項目竣工驗收的重要依據(jù)[18]?！稄V東省發(fā)展和改革委員會關(guān)于建立圍填海年度計劃管理制度的通知》中也明確指出加強圍填海年度計劃執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。不可否認的是，不論是在制度出臺上還是具體操作過程中，諸多沿海地區(qū)都已走在遼寧省的前面。

綜上所述，遼寧省在圍填海規(guī)劃與海域開發(fā)管理方面亟待加強與提升。參考借鑒其他沿海地區(qū)的先進經(jīng)驗，特提出以下具體建議。

4 遼寧省圍填海規(guī)劃管理的對策

4.1 規(guī)劃計劃

(1)建立圍填海年度計劃管理制度。對圍填海年度計劃指標、編報、執(zhí)行、監(jiān)督考核、海域使用管理等方面做出具體要求。參考浙江省的做法，出臺《遼寧省圍填海計劃指標管理辦法》及其實施細則，強化和細化圍填海管理。實行項目用海“全流程”管理，規(guī)范項目用海預(yù)審、論證、監(jiān)管和后評估。

(2)啟動《遼寧省集中集約用海規(guī)劃》的編制工作。向山東與廣東學習，改變分散粗放用海方式，建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型用海新模式。在適宜海域?qū)嵭屑羞B片適度規(guī)模開發(fā)，提高單位岸線和用海面積的投資強度，實現(xiàn)全省宏觀經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益的最大化。

(3)開展對全省重點海灣數(shù)值模擬與環(huán)境研究。學習福建省的先進經(jīng)驗，對重點海灣進行現(xiàn)狀調(diào)查、圍填海方案比選、水動力模型研究、生態(tài)環(huán)境影響分析、資源調(diào)查與影響評估、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能損失評估、環(huán)境經(jīng)濟損益分析等。研究出版《遼寧省圍填海規(guī)劃環(huán)境影響綜合評價》《遼寧省圍填海規(guī)劃生態(tài)影響評價》《遼寧省圍填海規(guī)劃社會經(jīng)濟影響評價》等報告。為圍填海規(guī)劃提供客觀的科學依據(jù)和數(shù)據(jù)來源。

(4)規(guī)劃方案設(shè)計與陸域結(jié)合。即把原本相互分離的海洋和陸地兩系統(tǒng)整合，確定圍填土地和城市內(nèi)陸兩個單元的內(nèi)在聯(lián)系，通過整體的規(guī)劃、開發(fā)以及產(chǎn)業(yè)鏈的銜接組合，以達到合理有效利用海陸資源、區(qū)域功能互補發(fā)展帶動的目的；遵循臨海低建筑容積率、低建筑密度、高綠化率的規(guī)劃建設(shè)原則，嚴格控制高層建筑[19]。

4.2 生態(tài)保護

(1)加強同一區(qū)域集中用海項目整體海域論證和環(huán)境影響評價管理。優(yōu)化建設(shè)項目環(huán)評和海域使用論證報告書的編制：可參考山東省《關(guān)于加強同一區(qū)域內(nèi)集中建設(shè)項目開展整體海域論證環(huán)評管理的通知》和《江蘇省特定海域建設(shè)項目環(huán)境影響評價與海域使用論證技術(shù)要求》。

(2)實行海洋生態(tài)紅線制度。嚴格控制區(qū)內(nèi)的海水水質(zhì)達標率、污染物排放達標率以及陸源污染物入海總量等。環(huán)保設(shè)施與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用的“三同時”制度，對沒有按照環(huán)評批復(fù)要求落實污染防治的項目堅決不予驗收；對環(huán)保設(shè)施不合格的，禁止建設(shè)項目投入使用。

(3)健全污染應(yīng)急補償機制。加強對海洋環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)督管理和污染預(yù)警工作。擬定并實施防治圍填海工程海洋污染應(yīng)急計劃。制訂全省海洋環(huán)境監(jiān)測方案，集中開展生態(tài)監(jiān)控區(qū)監(jiān)測、海上應(yīng)急監(jiān)測和趨勢性監(jiān)測，并定期發(fā)布信息公報。

(4)盡快出臺《遼寧省海洋生態(tài)損害賠償和損失補償管理辦法》。借鑒浙江與山東省的管理經(jīng)驗，結(jié)合遼寧省具體情況，使賠償和補償工作走向標準化和規(guī)范化，以緩解社會經(jīng)濟矛盾。

4.3 法規(guī)管理

(1)積極推進海域使用管理的科學民主立法。在現(xiàn)有的辦法和規(guī)定基礎(chǔ)上修改完善，盡快將《遼寧省海洋環(huán)境保護條例》和《遼寧省海域使用管理條例》通過法律形式頒布。在我國沿海地區(qū)中，遼寧的相關(guān)法制建設(shè)處于落后位置，應(yīng)積極響應(yīng)黨中央十八大“依法治國”的新政，完善立法建設(shè)、提高立法質(zhì)量、促進依法行政。

(2)建立論證單位和評審專家責任追究制。杜絕沒有實際需求進行圍填海的行為，項目審批前，嚴格執(zhí)行海域使用現(xiàn)場勘察制度；嚴禁將同一建設(shè)項目的用?；麨榱?、拆分審批。同時，申請用海單位應(yīng)根據(jù)項目屬性委托具有相應(yīng)論證資質(zhì)的單位開展海域使用論證，并進行海洋環(huán)境影響評價報告的編制工作[20]。編制完成海域使用論證和海洋環(huán)境影響報告書后，需報送具有審批權(quán)的海洋部門進行核準，由專家評審團進行評審。審查會專家簽署評審意見簽名表，并對其負責。海洋環(huán)境影響評價核準后還應(yīng)報同級的環(huán)保部門備案。

(3)建立高效、透明的行政審批模式。借鑒廣東和福建的經(jīng)驗，盡快出臺《遼寧省海域使用論證報告評審工作實施辦法》，規(guī)范和優(yōu)化用海項目申請程序和審批流程，實施行政許可標準化管理。實行海域使用項目申請、受理、辦理一體化和全部上網(wǎng)、全程上網(wǎng)[21]。

(4)加強圍填海管理中用海與用地的銜接機制。全面啟動海岸線標志界碑的設(shè)置，強化海陸界線與海岸線的法制管理，在計劃指標銜接、監(jiān)督管理等方面做出明確要求。與此同時，參照廣東省的經(jīng)驗，完善海域使用與土地使用的銜接機制，并出臺相應(yīng)的規(guī)定。

(5)發(fā)揮各級政府部門對遼寧省海域環(huán)境的統(tǒng)一監(jiān)督管理作用。遼寧省發(fā)展與改革委員會、遼寧省海洋漁業(yè)廳應(yīng)根據(jù)圍填海實際情況對地方年度圍填海計劃指標的執(zhí)行情況進行評估和考核，并作為下一年度計劃編制和管理的依據(jù)；通過環(huán)保部門對近岸海域環(huán)境功能區(qū)的考核達標情況，評估當?shù)丨h(huán)保工作的進展和領(lǐng)導的政績，促使地方積極主動地做好海洋環(huán)境保護工作[22]；成立專門的執(zhí)法隊伍，對遼寧省沿岸進行巡查，通過定期檢查和不定抽查等方式，及時糾正各種違規(guī)、違法行為。

(6)建立和完善信息公開制度和公眾參與制度。公眾應(yīng)擁有公開查閱海洋環(huán)境規(guī)劃和計劃、調(diào)查報告、海洋環(huán)境影響評價報告等資料的權(quán)利，保證公眾的知情權(quán)[23]。此外，針對建設(shè)項目環(huán)境影響評價的公眾參與和政府信息公開工作制定具體的實施細則，對公眾介入環(huán)境事務(wù)時間、途徑、程序等做出詳細的規(guī)定，從制度層面上提高公眾參與在海洋管理和決策中的地位。

[1] 王偉偉,王鵬,鄭倩,等.遼寧省圍填海海洋開發(fā)活動對海岸帶生態(tài)環(huán)境的影響[J].海洋環(huán)境科學,2010(6):927-929.

[2] 山東省海洋與漁業(yè)廳.山東省海洋漁業(yè)行政處罰裁量權(quán)基準[EB/OL].(2014-08-14)[2016-09-10].http://www.shandong.gov.cn/art/2014/8/14/art_286_467.html.

[3] 山東省海洋與漁業(yè)廳.山東省海洋生態(tài)損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法[EB/OL].(2012-08-01)[2016-09-10].http://ocean.qingdao.gov.cn/n12479801/n12480099/n12480177/151212115537741838.html.

[4] 山東省海洋與漁業(yè)廳.山東省海洋特別保護區(qū)管理暫行辦法.[EB/OL].(2014-09-05)[2016-09-10].http://www.hssd.gov.cn/zwxx/fgwj/201412/t20141225_51637.html.

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[7] 朱琳.廣東省海洋功能區(qū)劃獲批將圍海造地146平方公里[EB/OL].(2008-04-04)[2016-09-10].http://news.cnfol.com/080404/101,1281,3992430,00.shtml.

[8] 廣東省海洋與漁業(yè)局.廣東省發(fā)展和改革委員會關(guān)于建立圍填海年度計劃管理制度的通知 粵海〔2010〕133號[Z].

[9] 浙江省人民政府.浙江省人民政府關(guān)于科學開發(fā)利用灘涂資源的通知[EB/OL].(2005-07-11)[2016-09-10].http://www.chinalawedu.com/news/1200/22016/22026/22256/22295/2006/4/ru8913143028460025876-0.html.

[10] 王曉易.海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)將成為產(chǎn)權(quán)制度市場化的重要一環(huán)[EB/OL].(2014-01-17)[2016-09-10].http://money.163.com/14/0117/08/9IPCFDKA002540BQ.html.

[11] 張珞平.福建省海灣數(shù)模與環(huán)境研究:福清灣[M].北京:海洋出版社,2008.

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[19] 張路詩.圍填?？臻g規(guī)劃體系的整合研究[D].大連：大連理工大學,2013.

[20] 山東省海洋與漁業(yè)廳.關(guān)于進一步完善省管項目用海審批程序的意見[EB/OL].(2016-06-18)[2016-09-10].http://www.hssd.gov.cn/pub/hyhdczz/zcfg/gfxwj/201504/t20150402_68892.html.

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[22] 鄧義祥,李子成,鄭丙輝.近岸海域環(huán)境功能區(qū)概念辨析及其存在的問題和對策[J].環(huán)境科學研究,2012(2):146-152.

[23] 韓洪蕾.我國防治海岸工程污染海洋環(huán)境法律制度研究[D].青島:中國海洋大學,2008.

The Strategies of Improving the Planning and Management of Reclamation in Liaoning Province

ZHANG Bijun，LIANG Jiang，SUN Hui

(School of Architecture and Fine Arts，Dalian University of Technology，Dalian 116024，China)

With the opening of coastal economic zone，there have been reclamation activities of different scales in the coastal areas of Liaoning province.The ecological environment of coastal areas is under huge pressure.This paper described the advanced experiences of reclamation planning and management work in major coastal provinces in China.Based on the current coastal development background in Liaoning Province，the similarities and differences of reclamation management between Liaoning Province and other coastal provinces and cities were analyzed，improving suggestions for relevant departments were provided，from the three aspects of policy and planning，ecological protection and management regulations.

Liaoning province，Reclamation planning，Ocean use management，Ecological protection，Strategy

2016-11-30；

2017-03-29

大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃(201410141617)；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2013年科技計劃軟科學研究項目(2013-R2-43)；遼寧省社科聯(lián)2014年度遼寧經(jīng)濟社會發(fā)展立項課題(2014lslktzdian-12).

張璧君，研究方向為城市規(guī)劃，電子信箱：353237988@qq.com

梁江，教授，碩士，研究方向為城市規(guī)劃與管理，電子信箱：sunliang8691@sina.com

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