中韓行政指導(dǎo)比較研究

樸玉蘭

(東北林業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，哈爾濱 150040)

中韓行政指導(dǎo)比較研究

樸玉蘭

(東北林業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，哈爾濱 150040)

行政指導(dǎo)作為一種富有彈性的、能夠廣泛適應(yīng)現(xiàn)代化和民主化發(fā)展的有效行政方式備受現(xiàn)代國(guó)家關(guān)注和普遍倚重，成為依法行政的重要補(bǔ)充。韓國(guó)作為世界上第二個(gè)行政指導(dǎo)法典化國(guó)家，制度發(fā)展穩(wěn)健，成效卓著。通過(guò)比較研究中韓行政指導(dǎo)制度的發(fā)展背景、社會(huì)基礎(chǔ)、現(xiàn)狀與問(wèn)題和方法論，可以為我國(guó)行政程序法及行政指導(dǎo)法治化的完善和法治政府建設(shè)提供可鑒之資。

行政指導(dǎo)；韓國(guó)；比較研究

從行政法學(xué)比較研究的角度來(lái)看，行政法是與本國(guó)固有傳統(tǒng)與制度最緊密相聯(lián)的部門法。私法可在人類共同的人性本源的基礎(chǔ)上找出共同點(diǎn)，而行政法的基礎(chǔ)是各不相同或截然相反的國(guó)家傳統(tǒng)和制度文化之上的構(gòu)建。盡管某種法現(xiàn)象在各個(gè)不同國(guó)家之間顯現(xiàn)相同，也要從各自國(guó)家的制度脈絡(luò)中考察。若沒(méi)有充分考慮國(guó)別固有的傳統(tǒng)因素而斷然將之普遍化，將失去比較法本源的目的。平衡善與公正的法是以人類實(shí)踐理性為基礎(chǔ)在人類共同體中為實(shí)現(xiàn)正義而定的。行政法也存在普遍性，擁有國(guó)別行政法之間的共通之處，這就為行政法的比較研究提供了可能性。

通過(guò)對(duì)韓國(guó)行政指導(dǎo)的比較研究找出不同國(guó)度之間的共性原理，分析這些原理是如何呈現(xiàn)不同形態(tài)，發(fā)展的動(dòng)向又是什么。從而反思我們的法體系，審視我們自己的行政指導(dǎo)現(xiàn)狀、發(fā)展和構(gòu)建，進(jìn)一步認(rèn)識(shí)我們存在的問(wèn)題和改善方案。當(dāng)下比較行政法學(xué)最關(guān)注的焦點(diǎn)是如何控制行政的問(wèn)題上，這是因?yàn)樾姓▽W(xué)的最終目的是“通過(guò)調(diào)整對(duì)行政的授權(quán)與限制，控制與自律性的矛盾關(guān)系真正實(shí)現(xiàn)法的支配”[1]。因此，盡可能地?cái)U(kuò)大行政的自律性又要置于法治之下的命題乃是本文研究中韓行政指導(dǎo)的目的所在。

一、概述

(一)行政指導(dǎo)的概念比較

韓國(guó)的行政指導(dǎo)雖然起步早、運(yùn)用廣、成效顯著，但是起初作為行政實(shí)務(wù)中普遍適用的一種行政手段不曾有明確的概念。其概念的形成深受日本行政指導(dǎo)的影響，真正法定化概念是在1996年12月31日制定的《行政程序法》第2條第3號(hào)中體現(xiàn)：“行政機(jī)關(guān)在所管業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，通過(guò)指導(dǎo)、勸告、助言等手段使特定人為或不為一定行為的行政作用”[2]。然而,這一法定概念的產(chǎn)生并不順利。1987年7月7日至8月5日期間的立法預(yù)告中該法案第2條(概念定義)中并沒(méi)有行政指導(dǎo)的定義，只是在第67條規(guī)定了行政指導(dǎo)的方式。因?yàn)楫?dāng)時(shí)韓國(guó)行政指導(dǎo)只是作為實(shí)務(wù)中諸行政活動(dòng)的整體來(lái)認(rèn)識(shí)的，設(shè)定行政指導(dǎo)的方式用意在行政指導(dǎo)的程序性控制，以防范于不法的未然[3]。另外，值得一提的是韓國(guó)在借鑒日本時(shí)，并沒(méi)有照搬日本的理論，沒(méi)有把日本行政程序法行政指導(dǎo)定義中強(qiáng)調(diào)的“不與行政處分相當(dāng)”這一內(nèi)容放到法律條文里。這是由于韓國(guó)的理論界和法院的實(shí)務(wù)判示更強(qiáng)調(diào)“非權(quán)力性事實(shí)行為”的屬性。針對(duì)行政指導(dǎo)含義的認(rèn)識(shí)，韓國(guó)著名行政法學(xué)家俞鎮(zhèn)植主張：“在當(dāng)下行政法學(xué)體系中的行政指導(dǎo)的核心問(wèn)題是我們并沒(méi)有把握行政指導(dǎo)的法律性問(wèn)題，重要的是怎樣闡明行政指導(dǎo)的法的規(guī)范力和賦予怎樣的法律地位的問(wèn)題”[4]。韓國(guó)行政指導(dǎo)還強(qiáng)調(diào)“任意性”屬性，認(rèn)為只有任意性才是行政指導(dǎo)區(qū)別于其他行政作用的核心特征[5]。這與我國(guó)現(xiàn)階段行政指導(dǎo)概念側(cè)重點(diǎn)是有些不同的。繼1999年國(guó)務(wù)院公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》之后，我國(guó)于2004年為依法行政的具體實(shí)施策略推出《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》。該綱要明確提出了依法行政的六項(xiàng)基本原則，并根據(jù)這些原則綱要第9條提出“行政方式的改革”：“行政機(jī)關(guān)為提高行政活動(dòng)的效率、降低行政成本，也為轉(zhuǎn)變強(qiáng)制性的傳統(tǒng)行政方式要充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等方式的作用。”這是我國(guó)行政管理和行政法制創(chuàng)新發(fā)展的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是首次在規(guī)范性文件上提出現(xiàn)代意義上的行政指導(dǎo)的用語(yǔ)。從此，行政法學(xué)界曾掀起研究行政指導(dǎo)的熱浪，以2005年出版的莫于川先生的著書(shū)為代表，針對(duì)行政指導(dǎo)的概念定性為非權(quán)力性、非強(qiáng)制性、柔和的行政行為。其含義可歸納為：第一，行政機(jī)關(guān)在其職能范圍才可實(shí)施行政指導(dǎo)。第二，目的是為滿足社會(huì)發(fā)展多樣化的行政管理的需要，尤其經(jīng)濟(jì)行政管理的需要。第三，針對(duì)行政指導(dǎo)的法律根據(jù)，一部分以行政作用法為依據(jù)，大多數(shù)行政指導(dǎo)是以法的精神、原則、行政組織法或者以政策為依據(jù)，即行政指導(dǎo)并非絕對(duì)需要法律依據(jù)。第四，行政指導(dǎo)一般是行政機(jī)關(guān)實(shí)施的積極行為，但是根據(jù)行政客體的需要而為的事實(shí)行為，所以并不直接產(chǎn)生法律關(guān)系的變化和法律效果。第五，從行政機(jī)關(guān)和行政客體的關(guān)系而言，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政指導(dǎo)不具有強(qiáng)制力，行政客體是否接受指導(dǎo)是自由的，拒絕指導(dǎo)也不負(fù)法律責(zé)任。這與行政命令、行政許可等強(qiáng)制力的行政行為是不同的。第六，行政指導(dǎo)的魅力在于臨機(jī)應(yīng)變、多樣性、行政低成本和社會(huì)效果[6]。我國(guó)的這種認(rèn)識(shí)是大體總結(jié)日本行政指導(dǎo)理論的借鑒，并在我國(guó)探討中的《行政程序法》(試擬稿)第3條第18項(xiàng)這樣定義：“指行政機(jī)關(guān)或其他行政主體為達(dá)成一定行政管理目標(biāo)，就其所管理事務(wù)，向行政相對(duì)人提出建議、勸告、咨詢意見(jiàn)或發(fā)布信息或行動(dòng)指南，引導(dǎo)行政相對(duì)人作出或不作出某種行政行為的非強(qiáng)制性行政行為?！彪m然只是專家意見(jiàn)稿，但也反映了理論界的普遍認(rèn)識(shí)。

比較中韓兩國(guó)的行政指導(dǎo)的概念，共同點(diǎn)有行政指導(dǎo)的主體、非權(quán)力性、自愿配合的任意性、所掌管事務(wù)的范圍內(nèi)行使、相對(duì)人是特定人、實(shí)現(xiàn)行政目的的手段、不具有法的約束力等；不同點(diǎn)在于韓國(guó)強(qiáng)調(diào)行政指導(dǎo)強(qiáng)調(diào)非權(quán)力性的事實(shí)行為，認(rèn)為核心屬性在于“任意性”；我國(guó)行政指導(dǎo)在概念認(rèn)知上更傾向于行政指導(dǎo)是非強(qiáng)制性的行政行為。韓國(guó)的行政指導(dǎo)行為是從實(shí)務(wù)中的非強(qiáng)制性行政活動(dòng)的整體來(lái)看待的，這與韓國(guó)行政指導(dǎo)的歷史淵源不無(wú)關(guān)系，并且這種強(qiáng)調(diào)“非強(qiáng)制性行政活動(dòng)”的概念對(duì)韓國(guó)行政指導(dǎo)的救濟(jì)理論產(chǎn)生了深刻影響。而我國(guó)在行政指導(dǎo)的概念認(rèn)知上更多地受日本影響，將行政指導(dǎo)作為一種行政行為方式，這為該制度的后續(xù)發(fā)展留有了充足的空間。

(二)行政指導(dǎo)法制化背景比較

在增進(jìn)人民福祉的新國(guó)家理念指引下，政府從單純維持一定行政秩序的消極管理功能轉(zhuǎn)向?yàn)槊穹?wù)的積極功能。從國(guó)家層面上看，欲在各個(gè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)積極的管理功能，依照傳統(tǒng)單向式、定型化的行政手段是顯然很難實(shí)現(xiàn)“增進(jìn)福祉”的目的。這在客觀上要求政府采用適應(yīng)瞬息萬(wàn)變的、多樣化要求的行政管理手段和模式。其中，行政指導(dǎo)以其靈活、便捷、高效等特征備受行政管理的青睞。韓國(guó)行政指導(dǎo)作為行政手段經(jīng)歷了幾十年的發(fā)展，為韓國(guó)的騰飛作出了巨大貢獻(xiàn)。隨著民主化的逐步深入和公民權(quán)利意識(shí)的日益增強(qiáng)，因法治之外的行政指導(dǎo)發(fā)生侵權(quán)的案件層出不窮，救濟(jì)不利等現(xiàn)實(shí)狀況日益凸顯。韓國(guó)擬在事前控制行政指導(dǎo)的過(guò)程使其適法化，通過(guò)程序規(guī)制防患于未然，于1996年隨著《韓國(guó)行政程序法》的制定為其披上了法制的外衣。緊接著1998年又制定頒布《行政規(guī)制基本法》，旨在規(guī)制行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)，意味著韓國(guó)的行政指導(dǎo)制度進(jìn)入了全面法制化[7]。

我國(guó)在依法治國(guó)、依法行政的方略指導(dǎo)下，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn)，《行政程序法》的制定也正在積極運(yùn)籌。無(wú)論從行政實(shí)務(wù)還是法治的需要，行政指導(dǎo)法制化建設(shè)已經(jīng)是必然趨勢(shì)。通過(guò)眾多專家努力初擬的“專家意見(jiàn)稿”也收錄了行政指導(dǎo)的定義、程序和原則等，反映了主流意識(shí)——行政指導(dǎo)的法制化發(fā)展。韓國(guó)具有施實(shí)行政指導(dǎo)和法制化的豐富經(jīng)驗(yàn)、成果和教訓(xùn)，我國(guó)有必要對(duì)中韓行政指導(dǎo)制度進(jìn)行比較研究，吸收借鑒韓國(guó)行政指導(dǎo)法制化的成功經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)于我們建立具有中國(guó)特色社會(huì)主義的行政指導(dǎo)法律制度具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

二、行政指導(dǎo)歷史演進(jìn)的比較

韓國(guó)的行政指導(dǎo)是在經(jīng)濟(jì)、政治、行政、文化和社會(huì)諸多因素相互作用下市場(chǎng)需求、政府角色和行政模式不斷演化的產(chǎn)物。上世紀(jì)60年代的韓國(guó)百業(yè)俱廢，是當(dāng)時(shí)世界上最貧窮的國(guó)家之一，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以分散的個(gè)體農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，當(dāng)時(shí)韓國(guó)人均 GDP僅為82美元[8]。國(guó)民饑寒交迫，經(jīng)濟(jì)陷入回天無(wú)術(shù)的惡性循環(huán)中。隨著政權(quán)更替樸正熙軍政府上臺(tái)執(zhí)政，確立了“經(jīng)濟(jì)發(fā)展第一”的指導(dǎo)思想[9]。經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為當(dāng)時(shí)政府邏輯的必然選擇，其出發(fā)點(diǎn)雖是政治的需要，但在當(dāng)時(shí)韓國(guó)特定的內(nèi)外局勢(shì)下用政治手段來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)也就成為自然選擇，這為行政指導(dǎo)制度的產(chǎn)生提供了必然的基礎(chǔ)條件。當(dāng)時(shí)韓國(guó)的所謂行政模式是中央集權(quán)政治體系——中央政府集立法、司法、行政大權(quán)于一身，國(guó)家結(jié)構(gòu)就像軍隊(duì)的總司令部體制，集權(quán)于總統(tǒng)一人，重大決定都由總統(tǒng)決策。因此這樣的國(guó)家結(jié)構(gòu)模式為行政指導(dǎo)制度的產(chǎn)生和發(fā)展提供了可能的制度條件[10]。樸正熙執(zhí)政的20年是韓國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡般騰飛的20年，創(chuàng)造了“漢江奇跡”的工業(yè)神話。國(guó)民人均GDP從82美元飛躍到3 000美元，2015年則達(dá)到人均2.8萬(wàn)美元。韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)是政府為指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落實(shí)到專門的機(jī)關(guān)，每個(gè)機(jī)構(gòu)還依照不同專業(yè)專設(shè)部門便于實(shí)施行政指導(dǎo)。經(jīng)歷1997年?yáng)|亞金融危機(jī)的韓國(guó)通過(guò)政府干預(yù)大企業(yè)結(jié)構(gòu)改革和調(diào)整，加之國(guó)民支持和官民合作，較快挺過(guò)危機(jī)，經(jīng)濟(jì)得到迅速恢復(fù)，并顯現(xiàn)出持續(xù)發(fā)展后勁，實(shí)現(xiàn)了韓國(guó)經(jīng)濟(jì)的再次高速發(fā)展。在韓國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中，政府始終扮演了至關(guān)重要的角色，從國(guó)家政策到工業(yè)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)，甚至“指導(dǎo)”到了國(guó)民的飯桌上。當(dāng)時(shí)最有代表性的有“全民節(jié)米運(yùn)動(dòng)”，中央政府制定“節(jié)米及飲食生活改善的方針”指導(dǎo)米商銷售政策，以“大米80%以下粗糧20%以上”的比例強(qiáng)制銷售；同時(shí)，要求全國(guó)的餐飲業(yè)統(tǒng)一餐具控制米飯銷售，即統(tǒng)一使用直徑10.56 cm、深6 cm的標(biāo)準(zhǔn)不銹鋼餐具(韓國(guó)至今也保留了這個(gè)習(xí)慣，成為代表韓國(guó)文化的元素)。甚至韓國(guó)本土學(xué)者都評(píng)價(jià)，韓國(guó)行政指導(dǎo)是最能體現(xiàn)韓國(guó)法文化的元素之一。當(dāng)時(shí)針走到上世紀(jì)90年代，世界形勢(shì)無(wú)論是政治的、經(jīng)濟(jì)的和文化方面都發(fā)生驟變。對(duì)資源匱乏和地區(qū)形勢(shì)特殊的韓國(guó)來(lái)講，也經(jīng)歷著傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向信息產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的陣痛。1997年金大中總統(tǒng)在“機(jī)遇支持，不干涉”的原則下，積極開(kāi)展輕資產(chǎn)輕能耗的文化創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)。在“亞洲四小龍”時(shí)代后期，韓國(guó)政府提出了“在看不見(jiàn)的地方競(jìng)爭(zhēng)”、“文化就是資本”的發(fā)展理念，制定出爭(zhēng)取發(fā)展空間，爭(zhēng)取發(fā)展市場(chǎng)，尤其是文化市場(chǎng)的指導(dǎo)方針。韓國(guó)推出《文化產(chǎn)業(yè)振興基本法》等一系列指導(dǎo)措施，扶持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。到了2014年韓國(guó)文化產(chǎn)業(yè)增加值達(dá)到約38萬(wàn)億韓元，占GDP的2.54%。就這樣在政府的積極扶持和指導(dǎo)之下，在漢江兩岸有1 500家造型工廠催生著席卷全球的韓流風(fēng)暴，在韓劇風(fēng)行的背后有一條龐大的產(chǎn)業(yè)鏈，提升韓國(guó)國(guó)家軟實(shí)力，再創(chuàng)“漢江奇跡”。從政府所運(yùn)用的調(diào)控手段來(lái)看，從最初的維持秩序的目的轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)控直至政府積極干預(yù)，行政指導(dǎo)是最為突出、使用相當(dāng)頻繁的方式?？梢?jiàn)，韓國(guó)的行政指導(dǎo)有它獨(dú)有的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化的發(fā)展基礎(chǔ)和背景，但是在上述正面效果的背后，同時(shí)也存在行政指導(dǎo)規(guī)范不統(tǒng)一、操作不透明以及不適當(dāng)?shù)男姓笇?dǎo)且存在救濟(jì)不利等負(fù)面效果。因此，韓國(guó)緊隨日本制定了《行政程序法》將行政指導(dǎo)的定義和方式規(guī)定了下來(lái)，旨在事前控制行政指導(dǎo)的過(guò)程。在法治化的過(guò)程中雖深受日本的影響，但從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看比日本強(qiáng)調(diào)法制化的特點(diǎn)更為明顯。綜上，隨著1996年韓國(guó)行政程序法、1998年行政規(guī)制基本法的制定頒布，韓國(guó)的行政指導(dǎo)走上了全面法治化的道路，甚至行政指導(dǎo)制度發(fā)展的新動(dòng)向也充分體現(xiàn)著法制化方向。

中國(guó)行政指導(dǎo)的出現(xiàn)和運(yùn)行源于社會(huì)主義改造時(shí)期，更多地體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力的自制，有著深刻的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制烙印。政府用指令、計(jì)劃、命令直接管理經(jīng)濟(jì)，這使得行政指導(dǎo)制度在當(dāng)時(shí)喪失生存空間。直到改革開(kāi)放以后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的潮流，我國(guó)行政機(jī)構(gòu)逐漸認(rèn)識(shí)到行政指導(dǎo)的作用和價(jià)值。比如，產(chǎn)業(yè)政策上的行政指導(dǎo)、工商行政部門的行政指導(dǎo)、教育與就業(yè)行政指導(dǎo)等，體現(xiàn)了中國(guó)從“管理型行政”向“服務(wù)型行政”轉(zhuǎn)變的行政方式的改革。中國(guó)的行政指導(dǎo)似乎融合了這種“服務(wù)型行政”的理念，行政指導(dǎo)強(qiáng)調(diào)的非強(qiáng)制性的特質(zhì)和這樣的行政改革理念具有共通之處。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中積極運(yùn)用了較柔軟、靈活、不具有強(qiáng)制性的行政指導(dǎo)手段。2004年國(guó)務(wù)院推出的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》賦予了行政指導(dǎo)現(xiàn)代意義的內(nèi)涵。醞釀中的《行政程序法》也試圖將行政指導(dǎo)定性為一種行政行為，努力從基本程序、原則以及救濟(jì)方面探究其可行性，這表明我國(guó)也在積極推進(jìn)行政指導(dǎo)的法制化。

比較中韓兩國(guó)行政指導(dǎo)制度演進(jìn)歷程，雖經(jīng)歷了不同背景和不同發(fā)展軌跡，但最終都給予行政指導(dǎo)以法律的認(rèn)可并向法治化發(fā)展，在發(fā)展方向上具有一致性。兩國(guó)都經(jīng)歷過(guò)自上而下的單向式行政管理模式，韓國(guó)在這樣的模式下，行政指導(dǎo)發(fā)揮得淋漓盡致，這其中政治、經(jīng)濟(jì)和文化因素起重要作用；我國(guó)在完成社會(huì)主義改造后，與韓國(guó)在政治治理模式、經(jīng)濟(jì)狀況和文化基礎(chǔ)存在相似性，但我國(guó)以指令性計(jì)劃管理，自上而下“命令”取代管理和指導(dǎo)。通過(guò)劃分行政區(qū)劃建立地方行政機(jī)構(gòu)完成自上而下的行政管理，中央的指令通過(guò)地方行政機(jī)構(gòu)執(zhí)行下去。因此，在當(dāng)時(shí)背景下沒(méi)有行政指導(dǎo)發(fā)展的可能性。兩國(guó)行政指導(dǎo)法治化的發(fā)展都建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的基礎(chǔ)之上。行政指導(dǎo)既要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，又需規(guī)范化、法治化，又必須合乎民主發(fā)展，又要保障人權(quán)。韓國(guó)將行政指導(dǎo)法典化，其目的就是為了將這一柔性行政手段納入法制正軌，保障人權(quán)；在行政指導(dǎo)法制化上，我國(guó)雖然起步較晚，發(fā)展較慢，但也一直在向行政指導(dǎo)法制化方向邁進(jìn)。與日本的行政指導(dǎo)制度法制化、人性化、倫理化發(fā)展動(dòng)向相比較，韓國(guó)的行政指導(dǎo)制度的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和法制化路徑，更是值得我們借鑒，正如上述的演變進(jìn)程來(lái)看，基礎(chǔ)和趨勢(shì)更為相近。

三、行政指導(dǎo)的發(fā)展現(xiàn)狀比較

韓國(guó)行政指導(dǎo)是通過(guò)兩個(gè)途徑實(shí)施的，即政策途徑和法律途徑。現(xiàn)代國(guó)家行政，當(dāng)政府對(duì)自己的經(jīng)濟(jì)做干預(yù)和調(diào)節(jié)時(shí)，通常先以政策的手段進(jìn)行干預(yù)，在取得經(jīng)驗(yàn)之后，將政策上升為法律，二者相互配合，相互協(xié)調(diào)。因此，像行政指導(dǎo)這樣既受政策調(diào)整又受法律調(diào)整的方式，被現(xiàn)代國(guó)家廣為認(rèn)可。韓國(guó)的經(jīng)濟(jì)飛躍的經(jīng)驗(yàn)即是典型。隨著韓國(guó)行政指導(dǎo)法制化的進(jìn)程和韓國(guó)民主政治的深化，人們更多關(guān)注私權(quán)的保護(hù)。這樣越來(lái)越關(guān)注無(wú)法律依據(jù)即可為之的行政指導(dǎo)的合法性和規(guī)范性，試圖用程序法和規(guī)制基本法來(lái)控制行政指導(dǎo)，控制事前指導(dǎo)，這樣，使行政指導(dǎo)的運(yùn)用就比從前更加謹(jǐn)慎。而當(dāng)下的理論界也從控制事前行政指導(dǎo)行為越來(lái)越多關(guān)注事后救濟(jì)上。比如，行政指導(dǎo)過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制要求相對(duì)方為或不為一定行為，而造成的損害；針對(duì)一個(gè)行業(yè)的行政指導(dǎo)，給第三方造成的間接侵害(他們稱之為“第三者效”)；行政指導(dǎo)過(guò)程中，相對(duì)方不接受指導(dǎo)時(shí)的一系列程序性問(wèn)題等。為此，當(dāng)下主流觀點(diǎn)和韓國(guó)法院的判例表述的是，對(duì)于行政指導(dǎo)不僅要在事前控制以期規(guī)范化，還要為事后救濟(jì)提供理論和制度的保障，完善立法不足和提高執(zhí)法人員的行政倫理素質(zhì)。如果說(shuō)，日本的行政指導(dǎo)的發(fā)展趨勢(shì)是人性化、倫理化的“指導(dǎo)要請(qǐng)”和“指導(dǎo)體恤”，那么韓國(guó)的行政指導(dǎo)則要求在憲法理念控制、法律控制和裁量控制的前提下，依然要奉行嚴(yán)格的法制化發(fā)展的動(dòng)向，并在緊鑼密鼓地準(zhǔn)備著事后救濟(jì)的制度建設(shè)上。

中國(guó)現(xiàn)代行政法意義上的行政指導(dǎo)制度已經(jīng)逐漸受到關(guān)注，也被積極而靈活地運(yùn)用到行政管理諸多領(lǐng)域，也取得了不錯(cuò)的成效。如，產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)、工商行政指導(dǎo)、教育與就業(yè)指導(dǎo)、信息指導(dǎo)以及其他抽象行政指導(dǎo)。增強(qiáng)了全體公民的權(quán)利義務(wù)意識(shí)，開(kāi)始體現(xiàn)服務(wù)行政和指導(dǎo)行政的一些特點(diǎn)，擴(kuò)展了依法行政的內(nèi)容和效果。行政指導(dǎo)反映了中國(guó)政府行政模式的重大變革，促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。我國(guó)行政指導(dǎo)制度的發(fā)展在摒棄“指令行政、命令行政”模式的基礎(chǔ)上，加大了行政運(yùn)作機(jī)制方面的結(jié)構(gòu)功能調(diào)整力度，按社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和行政管理民主化的要求建構(gòu)起指導(dǎo)行政模式，這正是深化政治和行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能的必然要求[11]。因此，政府從2004年政府實(shí)施綱要中提出“行政指導(dǎo)”模式，到如今發(fā)展行政指導(dǎo)制度直至擬法制化，都是一種進(jìn)步。

比較中韓兩國(guó)行政指導(dǎo)的發(fā)展?fàn)顩r，行政指導(dǎo)在中國(guó)表現(xiàn)和發(fā)展顯然要單純一些。在中國(guó)，行政指導(dǎo)是保持國(guó)家與市場(chǎng)協(xié)調(diào)、政府與企業(yè)共生的良好有效的手段。政府通過(guò)行政指導(dǎo)主要起的是監(jiān)督和引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展的功能，這種功能和作用是輔助性的而非主導(dǎo)性的[12]。而韓國(guó)在發(fā)展初期恰恰相反，把行政指導(dǎo)作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主要的、重要手段，構(gòu)成一種政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的局面。直到上世紀(jì)90年代，韓國(guó)針對(duì)行政指導(dǎo)的危機(jī)狀態(tài)在制度設(shè)計(jì)上，欲以法律的方式控制行政指導(dǎo)的程序，從適用要件、范圍、程序、原則等方面規(guī)定在程序法當(dāng)中，以期法律控制非法的行政指導(dǎo)，防范于未然狀態(tài)。但是，法律總不會(huì)有完美無(wú)缺，韓國(guó)的行政程序法并沒(méi)有規(guī)定具體要件和行政指導(dǎo)的補(bǔ)救措施，這是他們目前亟待要解決的理論和實(shí)務(wù)上的問(wèn)題，況且韓國(guó)行政程序法第48條的基本原則規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單籠統(tǒng)，也被當(dāng)下韓國(guó)理論界激烈批判。鑒于此，我國(guó)的行政指導(dǎo)理論界也越來(lái)越多地關(guān)注行政指導(dǎo)的固有缺陷和救濟(jì)措施，為行政指導(dǎo)的法制化提供理論的基礎(chǔ)。雖有部分人質(zhì)疑本末倒置，但是一個(gè)制度的建立要有事先預(yù)測(cè)性。同時(shí)，理論界尚未探討出行政指導(dǎo)救濟(jì)的具體方法和途徑，也沒(méi)有提及行政指導(dǎo)實(shí)施的要件。在正式的行政程序法出臺(tái)之前，這些都是理論界亟須積極完善供給的資源。

四、中韓行政指導(dǎo)制度比較的啟示

(一)厘清行政指導(dǎo)的含義，正確認(rèn)識(shí)行政指導(dǎo)的法律價(jià)值

行政指導(dǎo)已是客觀存在的行政現(xiàn)象，各層次的法律規(guī)范中已經(jīng)有些具體規(guī)定，理應(yīng)積極運(yùn)用。但是行政指導(dǎo)制度在我國(guó)仍顯生疏，必須認(rèn)清它的含義和價(jià)值功能轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)行政的理念，以適應(yīng)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)、社會(huì)變化和發(fā)展。因此，借鑒韓國(guó)的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)加強(qiáng)對(duì)我國(guó)行政指導(dǎo)制度的理論研究，重點(diǎn)在于明晰行政指導(dǎo)的法律定性，難點(diǎn)在于規(guī)范統(tǒng)一的行政指導(dǎo)的法定程序，關(guān)鍵在于健全行政指導(dǎo)的救濟(jì)制度和監(jiān)督機(jī)制，當(dāng)然還需要正確的方法論的引導(dǎo)。

(二)規(guī)范行政指導(dǎo)的基本程序，做好行政指導(dǎo)事前控制

目前,我國(guó)行政指導(dǎo)缺少程序上的法律拘束，行政實(shí)務(wù)中很難避免合法性危機(jī)，無(wú)法防止行政權(quán)的恣意妄為。行政機(jī)關(guān)的恣意的裁量權(quán)可能有悖于法治的原則，行政指導(dǎo)與依法行政之間存在緊張關(guān)系。行政指導(dǎo)暗藏的危機(jī)極易導(dǎo)致偏離法律的軌道，可能會(huì)成為滋養(yǎng)腐敗的搖籃，會(huì)出現(xiàn)權(quán)力失控與異化現(xiàn)象。韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)是通過(guò)裁量權(quán)的控制、憲法理念控制、法律控制等措施規(guī)范行政指導(dǎo)的基本程序，做到事前控制。因此在將行政指導(dǎo)法制化過(guò)程中，有必要重點(diǎn)強(qiáng)化實(shí)施要件、實(shí)施程序和基本原則的規(guī)范內(nèi)容。

(三)完善行政指導(dǎo)的救濟(jì)制度

因?yàn)樾姓笇?dǎo)可以不依法律依據(jù)而為之，違法實(shí)施的蓋然性要比其他行政作用大，而針對(duì)違法的行政指導(dǎo)的權(quán)利救濟(jì)問(wèn)題并非易事。行政指導(dǎo)具有以相對(duì)方的任意性配合為前提的非權(quán)力性特點(diǎn)，即使發(fā)生了因違法的行政指導(dǎo)的損害，因?yàn)檎J(rèn)定公權(quán)力(處分性)的余地相當(dāng)有限，所以通過(guò)國(guó)家賠償或行政復(fù)議等途徑救濟(jì)有著相當(dāng)難的阻力。因此，我國(guó)在行政指導(dǎo)法定化時(shí)針對(duì)救濟(jì)的規(guī)定可以從兩個(gè)途徑考慮：一是追究行政責(zé)任，并對(duì)損害可向責(zé)任機(jī)關(guān)要求補(bǔ)償；二是對(duì)違法的行政指導(dǎo)并造成損失的可以提起行政訴訟。韓國(guó)的行政程序法尚無(wú)行政指導(dǎo)救濟(jì)的規(guī)定，這是韓國(guó)目前正在積極完善的地方。他們通過(guò)憲法法院和大法院，以行政法的基本原則為依據(jù)，甚至把行政指導(dǎo)作為行政處分的附帶措施來(lái)看待尋求救濟(jì)的理論支持，顯然也有待完善。因此，在制定程序法推行行政指導(dǎo)法定化時(shí)，可從韓國(guó)或日本的不足和教訓(xùn)中找些啟示提前防范和設(shè)計(jì)，完善我國(guó)的救濟(jì)機(jī)制。當(dāng)然，確立違法性判斷標(biāo)準(zhǔn)屬當(dāng)務(wù)之急，因?yàn)檫@是在解決行政指導(dǎo)的實(shí)效性和違法性緊張關(guān)系的關(guān)鍵所在。

我國(guó)與韓國(guó)具有不同的民主發(fā)展道路和人文基礎(chǔ)。因此，借鑒不可生搬硬套，要警惕規(guī)則之外發(fā)展?jié)撘?guī)則。發(fā)揮行政指導(dǎo)的積極作用，必須認(rèn)清行政指導(dǎo)的價(jià)值和法律地位，不能以行政指導(dǎo)來(lái)代替或解構(gòu)法律上的管理關(guān)系。韓國(guó)行政指導(dǎo)的法制化、規(guī)范化的努力顯然可以為我們所用，防范于未然。比較研究的價(jià)值就在于——取長(zhǎng)補(bǔ)短，少走彎路。

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[責(zé)任編輯:鄭男]

D912.1

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1008-7966(2017)06-0016-04

2017-07-12

樸玉蘭(1972-)，女，黑龍江哈爾濱人，2015級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生。