白佳鑫 陳卓媛 周孜予

(東北林業(yè)大學 文法學院，黑龍江 哈爾濱 150040)

淺議林業(yè)行政執(zhí)法問題的解決對策

白佳鑫 陳卓媛 周孜予

(東北林業(yè)大學 文法學院，黑龍江 哈爾濱 150040)

目前我國在林業(yè)行政執(zhí)法的工作過程中出現(xiàn)了諸多嚴重影響林業(yè)產業(yè)發(fā)展的問題，如何解決這些問題成為相關行業(yè)的重點研究課題。本文主要針對相關法律法規(guī)不完善、執(zhí)法體系不健全、缺乏有效的監(jiān)督機制、執(zhí)法隊伍素質有待提高等問題進行探討，認真總結并吸收國內有關林業(yè)和環(huán)境資源的法制建設經驗，進而提出了增強法律法規(guī)的操作性、完善執(zhí)法體制、充分發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)督與制約機制、提高執(zhí)法水平等建議及治理對策。希望對林業(yè)行政執(zhí)法活動提供一定的幫助。

林業(yè) 行政執(zhí)法 執(zhí)法監(jiān)督

在經濟快速發(fā)展的今天，林業(yè)發(fā)展是我國現(xiàn)代化建設和生態(tài)建設的重要組成部分，合理開發(fā)林業(yè)資源也關系著人民的切身利益和生存發(fā)展。而林業(yè)建設離不開合法且行之有效的林業(yè)執(zhí)法活動。但是伴隨著人口增長、社會快速發(fā)展、林業(yè)生態(tài)環(huán)境遭到破壞、自然氣候惡化等問題的逐年嚴峻，在近年的林業(yè)發(fā)展和保護過程中，出現(xiàn)了諸多亟待解決的林業(yè)執(zhí)法問題。所以林業(yè)行政執(zhí)法工作已經到了要轉換思維的時期，必須深究問題的根源，結合自身特點來找出適應新時代發(fā)展的執(zhí)法路線[1]。

1 林業(yè)行政執(zhí)法工作的背景及現(xiàn)狀

近幾年，隨著林業(yè)管理實踐的深入,林業(yè)行政執(zhí)法不斷成熟和完善起來,有了一定的發(fā)展,為依法治林奠定了良好的基礎[2]。實行林業(yè)綜合行政執(zhí)法是適應國家林業(yè)行政執(zhí)法改革的重要環(huán)節(jié)，是提高林區(qū)未來發(fā)展?jié)撃艿幕A，亦是貫徹經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設五位一體總體布局的要求的具體措施。

從目前的法制體系上看，林業(yè)行政執(zhí)法是以森林資源法律體系中的核心法律、林業(yè)行業(yè)的基本法律——《森林法》[3]為基礎,配合《森林法實施條例》、《野生動物保護法》等有關法律的規(guī)定，將林業(yè)行政管理的權力交給森林公安、野生動植物保護、林業(yè)站等部門以及其內設機構，使得林業(yè)行政執(zhí)法工作實現(xiàn)多部門協(xié)同，有條不紊地進行。

但是由于目前林業(yè)行政執(zhí)法體制復雜，執(zhí)法過程中涉及較強的林學專業(yè)性和技術性基礎，致使在林業(yè)行政執(zhí)法實際工作中，依然存在一些執(zhí)法效率低、監(jiān)督機制差等難以解決的問題，這些問題制約了森林資源的合理利用以及生態(tài)環(huán)境的有效改善，所以集中解決此類問題，積極推進林業(yè)執(zhí)法的改革，完善林業(yè)法律法規(guī)、加強林業(yè)行政執(zhí)法體制建設、充分發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)督與制約機制，以便充分發(fā)揮林業(yè)行政執(zhí)法在現(xiàn)代林業(yè)產業(yè)發(fā)展以及保護生態(tài)資源和環(huán)境中的重要作用。

2 林業(yè)行政執(zhí)法的不足之處

2.1 相關法律法規(guī)的規(guī)定不夠完善

2.1.1 林業(yè)立法的適用性和實用性的矛盾

雖然我國林業(yè)法律體系已形成了以《森林法》為基礎，由相關林業(yè)行政法規(guī)共同組成的森林法體系，但是由于各地情況不一，上級政策相對宏觀，相關法律無法統(tǒng)籌，導致法規(guī)規(guī)章在各級各地的實踐操作過程中出現(xiàn)異議，比如《重慶市林業(yè)行政處罰條例》對各類亂砍濫伐的違法行為做出了嚴格的規(guī)定和處罰方式，但是由于重慶市各地區(qū)的林業(yè)狀況不一，有些地區(qū)又應以《林業(yè)行政處罰規(guī)定》實施為宜，這也是法規(guī)實用性較差導致的問題。此外，在跨區(qū)域林業(yè)行政執(zhí)法中難以權衡各地區(qū)的自行規(guī)定，致使違法者逃脫處罰或被重復處罰，從而引起諸多的糾紛。

2.1.2 森林法所確立的各部門執(zhí)法范圍有待改革

一方面，盡管我國林業(yè)方面的立法已經層層展開，有了較多潑墨，包括在林業(yè)行政管理方面也有所涉及，但不可否認的是現(xiàn)實情況的不斷變化發(fā)展使得其具體的適用仍存在一定的難度，從而使得林業(yè)行政主管部門在具體執(zhí)法過程中存在權利義務不對等的現(xiàn)象，例如，執(zhí)法主體在具體工作的設置中無法做到客觀、適度，導致林業(yè)行政的相對人在申請行政許可時因手續(xù)繁瑣等原因貽誤申請時機，并且引起一系列復議、訴訟問題。

另一方面，隨著近年來我國依法行政指導思想的逐步確立和我國林業(yè)體制改革的不斷深入,《森林法》所確立的林業(yè)行政管理方式已經明顯落后于社會現(xiàn)實的急劇發(fā)展，導致林業(yè)行政執(zhí)法工作的作用發(fā)揮不到位[4]，也就是說，相關法律法規(guī)對林業(yè)行政主體的授權范圍規(guī)定已不符合實際，例如森林公安在辦理森林刑事案件、實施強制措施過程中必須向當地公安機關申請報批，而現(xiàn)在的犯罪分子采取現(xiàn)代化的作案手段、更加隱蔽的作案方式，使得森林公安在獲得審批后，失去了有利時機，很難對涉案人員進行有效抓捕，致使案件難以偵破，有損于法律的權威和尊嚴。

2.2 林業(yè)行政執(zhí)法體系不健全

2.2.1 管理體制不完善

一方面，由于我國林業(yè)執(zhí)法體制是“條塊結合”的領導體制，這種雙重領導方式的一個重大弊端是上級主管部門或地方政府的干涉過多而“縮小”了另一方的部分職權。實踐中，地方政府的領導主要是機關設置、人事管理、經費使用等方面,而上級主管部門的領導主要體現(xiàn)在政策上的業(yè)務指導,其對地方政府沒有直接的控制權。由于上一級的林業(yè)主管部門對地方政府沒有直接指揮權,更缺乏對地方政府的直接控制,因而當地方政府不執(zhí)行上級林業(yè)主管部門的法規(guī)和政策時,沒有相應的機制糾正。另一方面，執(zhí)法部門缺乏必要的強制執(zhí)行權，使得林業(yè)行政執(zhí)法機構對層出不窮的違法行為常感到力不從心或束手無策，難以有效地進行管理[5]。

2.2.2 林業(yè)執(zhí)法部門職權責任范圍界定不清且缺乏效率

目前我國的林業(yè)執(zhí)法機關及組織機構設置過于龐雜、執(zhí)法工作容易出現(xiàn)混亂的情況。這種情況也在一定程度上表現(xiàn)為，林業(yè)行政機關及作為其內設機構的林政部門在執(zhí)法工作中，為了維護爭取本部門利益或其他原因，即使發(fā)現(xiàn)本不屬于自己部門管轄的林政案件, 也不按正當程序的規(guī)定移交給管轄權的執(zhí)法部門處理，出現(xiàn)超越職權范圍行使權力的違規(guī)行政行為。

在林業(yè)執(zhí)法體制內部,也存在著職權不清、職能交疊的問題,致使一有利益都蜂擁而上、涉及責任就互相推諉的情況時有發(fā)生，這些機構之間不存在隸屬關系，因而在行政案件的管轄上信息溝通不暢，導致在一些交叉或職權劃分不清的范圍內出現(xiàn)重復執(zhí)法或者相互推脫的現(xiàn)象，即通常所說的“行政執(zhí)法密集交叉帶”和“行政執(zhí)法空白地帶”。如《綠色時報》報道的一個案例,四川省某市林業(yè)站接到舉報,該市某片區(qū)個體煤礦非法收購坑木,片區(qū)林業(yè)站趕到煤礦收購點進行守候,而運輸途中,車輛又被林政稽查隊截獲,兩個執(zhí)法單位為該車坑木的處罰權發(fā)生了爭執(zhí),最后由當地林業(yè)局出面指定具體受理查處執(zhí)法單位才算平息。這也說明各部門在行政執(zhí)法的過程中，都從本單位利益出發(fā)，不能形成合力，既沒有起到嚴厲打擊違法活動的目的，也影響了執(zhí)法效率，還極大地損害了林業(yè)行政執(zhí)法工作的嚴肅性。

2.3 缺乏完備的執(zhí)法監(jiān)督機制

首先，從林業(yè)執(zhí)法內部監(jiān)督來看，盡管原國家林業(yè)部在1996年已經頒布了《林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督辦法》，但是由于相關辦法沒有及時調整更新，監(jiān)督管理機構數量匱乏，而已設立的監(jiān)督機構又存在依附于被監(jiān)督對象，導致監(jiān)督手段弱化、虛化，致使相關法律法規(guī)的規(guī)定，在執(zhí)行過程中難以得到有效落實，無法充分發(fā)揮律法效力。

其次，從行政執(zhí)法監(jiān)督過程看，在執(zhí)法監(jiān)督實踐中，由于缺少執(zhí)法機關及其執(zhí)法人員的積極配合，導致執(zhí)法監(jiān)督工作開展困難、監(jiān)督行為滯后，錯失最佳的監(jiān)督時機，加之監(jiān)督手段的落后，不能對執(zhí)法部門及其執(zhí)法人員的行為形成有效地監(jiān)督和制約[4]。因此加強執(zhí)法監(jiān)督對促進依法開展林業(yè)行政執(zhí)法意義重大。

2.4 執(zhí)法隊伍素質有待提高

一方面，“執(zhí)法主體不適格”現(xiàn)象嚴重,林業(yè)公安人員素質一直難以提高。部分人員法制思想淡薄，尤其對林業(yè)行業(yè)依法治林的思想意識、認識不深,加大了林業(yè)執(zhí)法的難度[6]；另一方面，林業(yè)行政執(zhí)法機構繁多，各機構對工作人員的要求標準不一致，在執(zhí)法實踐中對這一標準很難把控，導致行政執(zhí)法的工作人員素質參差不齊。除此之外，在執(zhí)法過程中，個別執(zhí)法人員的職業(yè)素質不強，會出現(xiàn)以權謀私、貪贓枉法等違法違紀行為，嚴重影響了林業(yè)行政執(zhí)法的權威性。出現(xiàn)這種行為與監(jiān)督體制的不完善、監(jiān)督不到位有很大關聯(lián)。

綜上所述，由于相關法律規(guī)章的不完善，使得相關林業(yè)行政執(zhí)法的各職能部門職權范圍不清、權責內容不明，而由此產生的一系列問題，也使整個林業(yè)行政執(zhí)法體系在執(zhí)法活動中，不可避免地出現(xiàn)執(zhí)法偏差，同時，執(zhí)法監(jiān)督機制又不能很好地預防、制約、糾正執(zhí)法偏差問題，如此一來，林業(yè)行政執(zhí)法難免出現(xiàn)惡性循環(huán)。因此筆者認為，以完善法規(guī)為首要任務并依此進一步完善和落實林業(yè)執(zhí)法模式機制，在此基礎上，發(fā)揮各類監(jiān)督的作用，內外互相補充，進而使林業(yè)行政執(zhí)法中的各類問題得到妥善解決。

3 解決林業(yè)行政執(zhí)法現(xiàn)存問題的對策

3.1 完善林業(yè)相關法律法規(guī)并提高相關法規(guī)的可操作性

(1)行政以立法為前提，在林業(yè)方面同樣不例外。林業(yè)立法對于林業(yè)執(zhí)法起著規(guī)范性的導向作用，同時林業(yè)立法也是林業(yè)執(zhí)法穩(wěn)步實施的前提，所以完善林業(yè)立法也成為重中之重。筆者認為，林業(yè)立法不僅要總結過去的成功經驗，而且要從法律、法規(guī)、規(guī)章的空白規(guī)定入手，增加一些具體的規(guī)定，不斷解決立法到執(zhí)法過程中的各類問題以提高立法水平和質量，尤其重視法律規(guī)范在實踐中的運用，這也要求有關部門仔細調查、深入基層，在實踐中總結出科學合理的理論。此外，由于林業(yè)執(zhí)法涉及到的行業(yè)專業(yè)性，故此加強專業(yè)性、系統(tǒng)性的立法也很重要。如果可以根據實際情況進行更具專業(yè)性、更有針對性、更細致的行政立法，就能在很大程度上，科學、高效、合理的解決林業(yè)行政執(zhí)法過程中存在的絕大部分問題。

(2)隨著《林業(yè)行政處罰規(guī)定》等法規(guī)的出臺，林業(yè)執(zhí)法的法律依據也日漸完備，但是，在實踐過程中并不令人滿意。因此筆者認為，切實提高法律法規(guī)以及規(guī)章在操作中的實用性也是當前完善林業(yè)行政執(zhí)法的一個主要任務。首先，從立法目的出發(fā)，以法律基本理念和立法精神為指導，立足于法律的現(xiàn)實可操作性、可執(zhí)行性，進一步完善法律法規(guī)，讓執(zhí)法人員有法可依；其次，以現(xiàn)實情況變化為根據，在完善相關法律法規(guī)的同時，進一步規(guī)范、明確、細化執(zhí)法程序，使執(zhí)法人員的行政行為有章可循；再次，明確執(zhí)法范圍、內容和權責，完善并強化執(zhí)法監(jiān)督機制，促使各執(zhí)法部門及執(zhí)法人員做到有法必依，這也是防止和解決因權責不清出現(xiàn)的不作為、亂作為的根本方法。

3.2 健全林業(yè)行政執(zhí)法體系

正如文章之前所述，我國林業(yè)執(zhí)法管理制度目前存在著諸多的不足之處，如領導機制固有缺陷、執(zhí)法機構設置過多，以及由此產生的各相關部門在行使職權時，交叉管轄或者相互推諉的現(xiàn)象。為解決上述現(xiàn)象，筆者提出如下建議：

第一，完善林業(yè)執(zhí)法體系首先可以在宏觀上規(guī)范執(zhí)法權，積極穩(wěn)步地實現(xiàn)統(tǒng)一的林業(yè)綜合執(zhí)法體制，依照法規(guī)、規(guī)章結合各個工作部門的實際情況，將相關機關的執(zhí)法權整合，建立一個新的執(zhí)法主體，由這一新的主體在一定范圍內行使綜合林業(yè)執(zhí)法職權并承擔相應責任，即建立相對集中的林業(yè)執(zhí)法機構。這一創(chuàng)新可以有效規(guī)避重疊執(zhí)法以及執(zhí)法空白等體制上的問題，從而構建具有獨立性、效率性、權威性的林業(yè)行政執(zhí)法規(guī)范模式。

第二，完善林業(yè)行政執(zhí)法體系也需要注重細節(jié)，具體地說，通過實踐經驗找出容易出現(xiàn)管理職能混亂的范圍，例如木材檢查、林業(yè)工作站和野生動物保護站等林業(yè)行政執(zhí)法部門就在一定程度上存在職能重疊的現(xiàn)象，我認為解決這一問題既可以如上文所說建立集中的行政執(zhí)法機構，也可以在不改變原體制的基礎上，加強對執(zhí)法工作的審查以及監(jiān)督，由一個監(jiān)督部門對多個執(zhí)法部門，實施統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)督，促使各個部門協(xié)調有序的行使執(zhí)法權，這一做法在一定范圍內，也能夠有效的降低分散執(zhí)法帶來的不利影響，解決監(jiān)督不統(tǒng)一造成監(jiān)管不便的問題，在具體的執(zhí)行與實踐活動中，使林業(yè)行政執(zhí)法行為逐漸步入依法有序、規(guī)范文明的軌道上。

3.3 健全林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督與制約機制

完善林業(yè)行政監(jiān)督機制，促使執(zhí)法監(jiān)督發(fā)揮真正的作用。行政執(zhí)法權本身的運行邏輯決定了行政執(zhí)法權具有內在的腐敗可能性,必須借助于法律手段加以監(jiān)督制約，因此合理有效的執(zhí)法監(jiān)督對林業(yè)執(zhí)法權的合法使用以及保護行政相對人的合法權益都起到重要作用。一方面，在監(jiān)督對象、監(jiān)督環(huán)節(jié)、監(jiān)督內容、采取的監(jiān)督方式方法、監(jiān)督程序等方面進行細化，明確責權范圍和義務邊緣，預防監(jiān)督工作的重復出現(xiàn)。另一方面，在落實各級監(jiān)督部門權責的同時，加強部門間的聯(lián)系合作，形成監(jiān)督的合流，充分發(fā)揮共同監(jiān)督的作用。

此外，完善執(zhí)法監(jiān)督也是解決重疊管轄與多頭管轄的手段之一。因此，加強林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督工作，提高內部監(jiān)督、專項監(jiān)督、輿論監(jiān)督的力量也十分必要。有學者認為建立與執(zhí)法體系相對應的監(jiān)督機制，成立專門的林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督機構，并每年自下而上逐級上報具體實施計劃。本級監(jiān)督部門對本級和下級執(zhí)法部門的監(jiān)督計劃、實施情況，向上級監(jiān)督管理部門匯報備案，這樣可以有效避免監(jiān)督受制等不利狀況，讓監(jiān)督機制真正的發(fā)揮作用，不失為一種有效的措施[7]。此外，在執(zhí)法過程中也應將執(zhí)法權限、依據以及執(zhí)法內容向公眾公開，自覺接受人民群眾、社會團體、新聞媒體等社會輿論力量的監(jiān)督，從而保證林業(yè)行政執(zhí)法工作的公正性和透明性。

3.4 加強執(zhí)法隊伍建設以提高執(zhí)法水平

首先，以集體學習、分析閱讀等方式提高林業(yè)執(zhí)法人員的執(zhí)法素質，注重林業(yè)執(zhí)法人員持續(xù)學習，不斷提升其執(zhí)法能力和水平。其次，注重增強執(zhí)法人員政治思想學習和職業(yè)道德學習。在執(zhí)法隊伍人員的選用上，應當盡可能地選取德才兼?zhèn)?，具有一定專業(yè)知識的綜合型人員，在入職前，組織開展相應的執(zhí)法實訓，對考核通過，成績優(yōu)秀的人員予以優(yōu)先錄用，從而保證執(zhí)法隊伍的水平得到整體提升[8]。同時我認為還可以將執(zhí)法工作成績列入工作考核內容，以激發(fā)工作人員履行職務的積極性。進而通過打造專業(yè)性強、高職業(yè)素質的林業(yè)執(zhí)法隊伍，全面提高林業(yè)行政執(zhí)法工作的效力，有效保護森林資源。

4 結語

本文從立法、執(zhí)法、監(jiān)督以及執(zhí)法人員因素等幾個方面入手，提出了當前林業(yè)行政執(zhí)法工作中存在的不足之處，鑒于上述幾個要素之間的內在邏輯關系，有針對性地提出了自己對未來林業(yè)行政執(zhí)法工作的具體構想以及幾點不成熟的建議，在此希望文章的研究內容能對我國林業(yè)執(zhí)法工作產生積極地意義。

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責任編輯：胡歷男

校 對：王 卉

On the Solutions of the Forestry Administrative Law Enforcement Problems

Bai Jia-xin Chen Zhuo-yuan Zhou Zi-yu

(First-author's address:College of Law, Northeast Forestry University, Harbin 150040,China)

Due to China's current forestry administrative law enforcement process has many problems to be solved, these problems have seriously restricted the development of forestry industry, the paper focuses on the imperfection of relevant laws and regulations, the faultiness of law enforcement system, and the lack of effective supervision mechanism and the law enforcement agencies and institutions need to be improved etc. This paper conscientiously sum up and absorb the experience of the environment law and forest law. Puts forward some countermeasures and ideas, such as strengthening the operation of law, perfecting the law enforcement system, giving full play to the law enforcement supervision and restriction mechanism Improve law enforcement, and hope to provide some help to the forestry administrative law activities.

Forestry; administrative law enforcement; Law enforcement s supervision

中央高?；究蒲袠I(yè)務費創(chuàng)新團隊項目(2572015EC02)法治政府視域下的林業(yè)行政執(zhí)法問題研究

白佳鑫，陳卓媛，周孜予(博士，指導老師)，單位：東北林業(yè)大學文法學院 郵編：150040。

2017-04-28