我國林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督探究

陳卓媛 白佳鑫

(東北林業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150040)

我國林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督探究

陳卓媛 白佳鑫

(東北林業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150040)

對(duì)林業(yè)行政機(jī)關(guān)實(shí)施林業(yè)法律、法規(guī)、規(guī)章的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)于保障相對(duì)人的權(quán)益、保護(hù)林業(yè)產(chǎn)業(yè)資源有著重要作用。我國林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督主要包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督又分為林業(yè)行政主管部門對(duì)內(nèi)部執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法人員的監(jiān)督以及上級(jí)政府、同級(jí)政府、上級(jí)林業(yè)部門的監(jiān)督。外部監(jiān)督包括人民代表大會(huì)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、社會(huì)輿論和群眾的監(jiān)督。我國現(xiàn)行林業(yè)行政監(jiān)督仍存在監(jiān)督追責(zé)機(jī)制設(shè)置不合理、監(jiān)督方式過于單一、監(jiān)督形式不夠多樣等一些問題，需要從內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督兩個(gè)大方向予以進(jìn)一步的健全和完善，內(nèi)部監(jiān)督包括林業(yè)行政主管部門內(nèi)部的監(jiān)督、層級(jí)監(jiān)督、林業(yè)行政復(fù)議制度；外部監(jiān)督包括人大的監(jiān)督、其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及輿論與群眾的監(jiān)督。

林業(yè)行政 執(zhí)法監(jiān)督 層級(jí)監(jiān)督 過錯(cuò)責(zé)任追究制 林業(yè)行政復(fù)議

現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展也不可避免的帶來了環(huán)境破壞的苦果，生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)重要議題發(fā)揮著越來越重要的作用。森林資源作為一種環(huán)境資源，在保持水土、調(diào)節(jié)氣候等方面具有無可替代的地位，已經(jīng)成為“社會(huì)資源正當(dāng)使用和永續(xù)使用的利益”[1]。在全球資源緊缺的當(dāng)下，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，合理利用資源，有效控制環(huán)境惡化，已成為關(guān)乎人類生存發(fā)展不可回避的重要問題，如何加強(qiáng)對(duì)林業(yè)資源的保護(hù)更是解決這一問題的重中之重。林業(yè)行政執(zhí)法正是貫徹落實(shí)國家林業(yè)相關(guān)法律法規(guī)的實(shí)踐過程，對(duì)有限的森林資源實(shí)施高效的行政管理，防止森林資源被任意破壞，對(duì)違法行為人進(jìn)行處理，是對(duì)林業(yè)資源各項(xiàng)工作進(jìn)行落實(shí)的中心和關(guān)鍵所在。有權(quán)力必然要有監(jiān)督，沒有監(jiān)督的權(quán)力容易泛濫而成為當(dāng)權(quán)者擅用的武器，林業(yè)行政執(zhí)法也不例外，林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督不僅能夠保障執(zhí)法權(quán)的順利運(yùn)行，更是整個(gè)林業(yè)體系發(fā)展的基石所在，因此各級(jí)林業(yè)主管部門加強(qiáng)機(jī)構(gòu)設(shè)立、健全執(zhí)法機(jī)制，還有《林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督辦法》的頒布，也再次明確了雙重監(jiān)督機(jī)制，也就是說既包括自糾模式的內(nèi)部監(jiān)督，又包括上下級(jí)模式的層級(jí)監(jiān)督。可以見到，林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督在新形勢下的日益發(fā)展和完善，但仍不可避免的存在一些不足，本文從林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督方面出發(fā)進(jìn)行研究探析。

1 林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督存在的問題

1.1 監(jiān)督追責(zé)機(jī)制設(shè)置不合理

1.1.1 層級(jí)監(jiān)督機(jī)制

我國雖然確定了層級(jí)監(jiān)督機(jī)制，但在實(shí)踐中，層級(jí)監(jiān)督的效用發(fā)揮存在兩個(gè)方面的欠缺。一方面，不同主管部門對(duì)同一事項(xiàng)進(jìn)行反復(fù)檢查，也就是同一件事大家都想管，一項(xiàng)工作來來往往反復(fù)檢查，這種做法無疑有“炒冷飯”的嫌疑，基礎(chǔ)林業(yè)部門付出了大量的成本，但卻只收獲到了一個(gè)成果，顯然造成行政成本的浪費(fèi)和濫用，同時(shí)也會(huì)降低監(jiān)督效率。另一方面，對(duì)于一些案情復(fù)雜、執(zhí)行困難、處理結(jié)果存在爭議的案件，各監(jiān)管部門間互相推諉，不愿履責(zé)，形成一種誰都可以管，誰都不想管，最終沒有人去管的情況。就像三個(gè)和尚沒水喝的故事一樣，每個(gè)有監(jiān)督權(quán)的部門都希望由別的部門出面，從而使自己免于過多的工作強(qiáng)度帶來的負(fù)累，這種不作為的態(tài)度使得眾多疑難案件成為無人管的空白區(qū)，嚴(yán)重造成了行政資源的浪費(fèi)，削弱了監(jiān)督的整體效能[2]。

1.1.2 執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制

我國建立林業(yè)執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制，其目的是督促林業(yè)管理部門包括其內(nèi)部工作人員的執(zhí)法合法性和合理性，在違法行為出現(xiàn)時(shí)，根據(jù)不同的情形分別追究單位、個(gè)人應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。但是在實(shí)踐中，這一制度執(zhí)行情況并不如人意。所謂過錯(cuò)追究是讓相關(guān)責(zé)任人承擔(dān)因其行為過錯(cuò)而產(chǎn)生的不良后果的責(zé)任，將產(chǎn)生利益受損。法制工作機(jī)構(gòu)的初審人員既擔(dān)心有一天自己成為被追責(zé)的對(duì)象，又顧慮對(duì)別人的不留情面會(huì)給自己造成不融洽的工作氛圍，所以在具體追責(zé)時(shí)不免從輕、減輕甚至免責(zé)放過；個(gè)別林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)人為了保護(hù)一己私利，采取推諉庇護(hù)等手段，從而在一定程度上使得執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任人逃避或減輕了所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；集體討論研究的參與人和主持人若違法違紀(jì)，輕言放過，不僅會(huì)讓執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制流于形式，而且在執(zhí)法過程中的監(jiān)督也難順利推行，使得監(jiān)督制度的作用大打折扣，監(jiān)督效力無從發(fā)揮，對(duì)過錯(cuò)行政行為的改正和追究也成為一句空談。

1.2 監(jiān)督方式過于單一

在監(jiān)督方式上，事后監(jiān)督在整個(gè)林業(yè)行政執(zhí)法體系中占據(jù)首要地位，雖然事后監(jiān)督能夠通過行政復(fù)議、責(zé)任追究等方式對(duì)相對(duì)人的權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)，但不可避免地缺少時(shí)效性。例如某林業(yè)執(zhí)法人員已經(jīng)錯(cuò)誤收繳罰款以后，監(jiān)督部門才會(huì)開展監(jiān)督工作，但這時(shí)整個(gè)行政執(zhí)法活動(dòng)已經(jīng)全部結(jié)束，不能有效的防患于未然，監(jiān)督的效果往往很難達(dá)到。事后監(jiān)督作為錯(cuò)誤林業(yè)行政行為的糾正，是在相對(duì)人已然遭受損失、不當(dāng)?shù)牧謽I(yè)行政處置已然執(zhí)行的大背景下做出的，意味著在這一具體林業(yè)執(zhí)法活動(dòng)的施行過程中必然存在漏洞，“公共行政往往表現(xiàn)出低效、粗放、保守、自我擴(kuò)張、不重成本、忽視科學(xué)的品格”[3]，但林業(yè)行政又是“直接、主動(dòng)面對(duì)相對(duì)人，明顯處于絕對(duì)的強(qiáng)勢地位，無論從違法可能性還是從社會(huì)危害性方面來看，行政權(quán)比審判權(quán)更危險(xiǎn)”[4]。只利用事后監(jiān)督一種方式，先不論其本身監(jiān)督效果如何，就林業(yè)執(zhí)法的過程來講，因缺少監(jiān)督的環(huán)節(jié)，而無法實(shí)時(shí)開展監(jiān)督，導(dǎo)致不當(dāng)行為得不到及時(shí)糾正，由此可見，健全完善監(jiān)督方式迫在眉睫。

1.3 監(jiān)督形式不夠多樣

林業(yè)主管部門作為國家的行政機(jī)關(guān)，其首要監(jiān)督形式是行政機(jī)關(guān)自己的監(jiān)督。行政權(quán)的自我監(jiān)督，以行政復(fù)議為代表，在林業(yè)行政復(fù)議中，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)林業(yè)執(zhí)法行為的合法性和合理性進(jìn)行審查，屬于行政體制內(nèi)部的糾錯(cuò)機(jī)制，但上下級(jí)林業(yè)主管部門在作出行政行為方面存在各種密切聯(lián)系，容易導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)偏袒被申請(qǐng)人的情況，可見行政權(quán)的自我監(jiān)督公正性有限，可能進(jìn)一步引發(fā)相對(duì)人和林業(yè)部門的矛盾。

監(jiān)督形式除了行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督以外，還有外部監(jiān)督，例如國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)等其他機(jī)關(guān)的監(jiān)督、社會(huì)媒體的監(jiān)督等。首先，各級(jí)人大對(duì)于林業(yè)管理單位執(zhí)法情況的監(jiān)督，具有其他監(jiān)督所不可代替的權(quán)威性。這幾年，人大對(duì)各地《森林法》執(zhí)法情況的檢查就是最好的例證，不僅對(duì)于建立專業(yè)林業(yè)隊(duì)伍，落實(shí)依法治林發(fā)揮重大意義，而且能夠加強(qiáng)森林資源的保護(hù)，提高整體的生態(tài)環(huán)保意識(shí)。其次，其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督同樣能發(fā)揮作用，比如森林公安的專項(xiàng)治理工作就具有極大的現(xiàn)實(shí)意義。森林公安可以森林安全檢查、財(cái)產(chǎn)罰款治理等林業(yè)執(zhí)法部門的各方面工作進(jìn)行逐一專項(xiàng)排檢，確實(shí)查看林業(yè)主管部門實(shí)施法律法規(guī)的現(xiàn)實(shí)景況，形成有效的監(jiān)督機(jī)制。最后，社會(huì)各類媒體和群眾的監(jiān)督以及對(duì)公眾參與等社會(huì)調(diào)整機(jī)制的采用也是十分必要的[5]。隨著現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，新聞媒體在社會(huì)上擁有了日益增加的話語權(quán)和關(guān)注度，同時(shí)，各類社會(huì)組織以及個(gè)人同樣具有對(duì)林業(yè)行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督的資格，合理利用輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的作用可以使得林業(yè)主管部門的行為透露于陽光之下，接受全社會(huì)的監(jiān)督檢驗(yàn)，從而防止腐敗，預(yù)防違法。

在監(jiān)督形式上，只著眼于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督無法達(dá)到相對(duì)人對(duì)公正的期盼和要求，只有多樣化、多角度的監(jiān)督形式才能夠滿足相對(duì)人的心理預(yù)期，全方位的保障相對(duì)人的合法權(quán)益。每種監(jiān)督形式都有其獨(dú)特的閃光點(diǎn)，是其他形式無法取代的，以偏概全的做法會(huì)在監(jiān)督上有所留白，積極拓展監(jiān)督渠道，創(chuàng)新監(jiān)督方式，堅(jiān)持多樣化的監(jiān)督形式才能使得林業(yè)行政執(zhí)法得到真正的保障。

2 林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督的改進(jìn)措施

林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督是落實(shí)發(fā)展林業(yè)行政執(zhí)法工作的有力保障，是貫徹實(shí)施林業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的必要補(bǔ)充，在規(guī)范林業(yè)執(zhí)法行為、保障林業(yè)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展等方面都具有不可替代的作用，由此必須要完善行政執(zhí)法監(jiān)督體系，多方位加強(qiáng)林業(yè)監(jiān)督力度，以提高林業(yè)行政執(zhí)法效力，建設(shè)專業(yè)的林業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍。筆者從以下幾個(gè)方面對(duì)監(jiān)督進(jìn)行進(jìn)一步改善：

2.1 優(yōu)化內(nèi)部監(jiān)督結(jié)構(gòu)

這里所講的內(nèi)部監(jiān)督是相對(duì)于人大、其他國家機(jī)關(guān)和新聞媒體的監(jiān)督等外部監(jiān)督而言的，具體包括劉宗仁教授在《林業(yè)執(zhí)法理論與實(shí)務(wù)》中講的“各級(jí)林業(yè)行政主管部門對(duì)本部門內(nèi)部的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員實(shí)施林業(yè)行政執(zhí)法行為進(jìn)行的監(jiān)督活動(dòng)”以及“上級(jí)和同級(jí)人民政府、上級(jí)林業(yè)行政主管機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)和同級(jí)林業(yè)行政主管機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員的執(zhí)法活動(dòng)實(shí)施的監(jiān)督”[6]兩個(gè)方面。

2.1.1 林業(yè)行政主管部門內(nèi)部的監(jiān)督

林業(yè)主管部門內(nèi)部對(duì)其執(zhí)法機(jī)構(gòu)和工作人員的監(jiān)督是狹義的“內(nèi)部監(jiān)督”，也是監(jiān)督的第一道防線，所謂自我發(fā)現(xiàn)，自我糾正，即從源頭及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)法人員的執(zhí)法活動(dòng)是否具有合法性、合理性，對(duì)于那些在執(zhí)法過程中不出示執(zhí)法證件，案件需要回避卻沒有進(jìn)行回避，案件的事實(shí)不明確、證據(jù)不充分、法律依據(jù)不正確的情況，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行查處和糾正，第一時(shí)間改正錯(cuò)誤，對(duì)于執(zhí)法人員知法犯法、濫用職權(quán)的情形予以堅(jiān)決打擊，將監(jiān)督的效能、效率發(fā)揮到極致。

在監(jiān)督方式上，要從多角度出發(fā)予以全面的監(jiān)督，重點(diǎn)加強(qiáng)事前監(jiān)督，使得監(jiān)督于事件未發(fā)之際，防止錯(cuò)誤在發(fā)生之前，并且結(jié)合事中監(jiān)督以及事后監(jiān)督，使得監(jiān)督的體系更加的完善，形成全方位的監(jiān)督保障，發(fā)揮整體大于部分的作用。

2.1.2 林業(yè)行政的層級(jí)監(jiān)督

林業(yè)行政層級(jí)監(jiān)督通過政府監(jiān)督和上級(jí)部門對(duì)下級(jí)部門的監(jiān)督兩個(gè)方面構(gòu)成監(jiān)督體系，具有范圍廣、見效快的特點(diǎn)，筆者試從以下幾方面完善林業(yè)行政部門的層級(jí)監(jiān)督。

(1)健全和完善監(jiān)督機(jī)制

眾所周知，我國采取上級(jí)林業(yè)部門和政府的雙重監(jiān)督，上級(jí)林業(yè)主管部門對(duì)下級(jí)和同級(jí)林業(yè)行政部門也實(shí)行監(jiān)督，如果提高監(jiān)督主體和來源的多樣性是否一定能帶來效果的翻倍呢？答案是否定的。如前文所述，在現(xiàn)實(shí)中存在著兩種畸形的林業(yè)執(zhí)法監(jiān)督形態(tài)，其一，是不同林業(yè)主管部門在同一事項(xiàng)上的不斷重復(fù)檢查；其二，是各監(jiān)督部門對(duì)復(fù)雜疑難案件的扯皮，沒有部門出面管理。

因而，在現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制的框架下，應(yīng)進(jìn)一步明確各單位的監(jiān)督范圍，給各級(jí)政府監(jiān)督部門和林業(yè)主管部門帶上“緊箍咒”，協(xié)調(diào)各方利益，積極尋求一種集分工與合作相協(xié)調(diào)的林業(yè)監(jiān)督新體制。一方面，在監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序、監(jiān)督內(nèi)容等方面進(jìn)行細(xì)化分工，明確權(quán)限范圍和義務(wù)邊緣，預(yù)防監(jiān)督工作的重復(fù)出現(xiàn)，也防止模糊的邊界導(dǎo)致的“三不管”。另一方面，在各方落實(shí)各自職責(zé)的同時(shí)，加強(qiáng)各部門之間的聯(lián)合合作，開展“聯(lián)合執(zhí)法檢查”、“聯(lián)動(dòng)會(huì)議”等活動(dòng)，從而形成監(jiān)督的合流，發(fā)揮共同監(jiān)督的作用，實(shí)現(xiàn)一加一大于二的效能，將林業(yè)行政監(jiān)督的機(jī)制加以完善，使得監(jiān)督發(fā)揮真正的作用。

(2)落實(shí)過錯(cuò)責(zé)任追究制

過錯(cuò)責(zé)任追究制是指“行政執(zhí)法部門對(duì)執(zhí)法人員和受行政機(jī)關(guān)委托依法執(zhí)行公務(wù)的人員在行政執(zhí)法中出現(xiàn)的執(zhí)法過錯(cuò)行為, 以致造成行政權(quán)利享有人的權(quán)益受到損害”[7]。在林業(yè)行政執(zhí)法中，過錯(cuò)責(zé)任追究制的落實(shí)需要從“法”和“人”的角度著手突破。

首先，要完善“法”。過錯(cuò)責(zé)任追究制的落實(shí)和推行以法律的完備為前提，只有正確細(xì)致的法律規(guī)范作為指引，責(zé)任的追究才擁有其合法來源。推行進(jìn)一步的過錯(cuò)責(zé)任追究，需要對(duì)其方方面面進(jìn)行落實(shí)，從追究的對(duì)象到承擔(dān)責(zé)任的主體，從過錯(cuò)的具體情形到責(zé)任承擔(dān)的范圍，從承擔(dān)責(zé)任的方式到減輕責(zé)任的條件，每一項(xiàng)都必不可少。追究的對(duì)象應(yīng)落實(shí)到林業(yè)主管部門中的具體職位和個(gè)人，責(zé)任的方式和范圍應(yīng)與過錯(cuò)的情形相適應(yīng)，在保持謙抑性的同時(shí)也要避免讓責(zé)任追究制度成為空中樓閣。就像實(shí)質(zhì)公正的前提是程序公正一樣，責(zé)任追究也應(yīng)形成一套具體完整的追究程序，明確如何啟動(dòng)，如何查證，如何決定環(huán)環(huán)相扣，從而真正促進(jìn)責(zé)任落實(shí)在陽光下，過錯(cuò)追究于大眾眼中，防止人情案，讓追責(zé)制度于法的高度給人信心和力量。

其次，要加強(qiáng)“人”的教育。具體而言就是提高林業(yè)行政執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)，這種綜合素質(zhì)既包括專業(yè)執(zhí)法能力，又包括道德思想水平。過錯(cuò)責(zé)任追究本質(zhì)上不是為了追究某個(gè)人的責(zé)任，而是為了對(duì)林業(yè)執(zhí)法人員的不法行為進(jìn)行糾正，提高林業(yè)執(zhí)法人員的法律素質(zhì)培養(yǎng)和專業(yè)執(zhí)法能力就是少走了彎路，讓他們?cè)趫?zhí)法的過程中按照法律規(guī)定辦事，避免違法情形的出現(xiàn)，讓責(zé)任追究失去錯(cuò)誤的基礎(chǔ)，從根源上保障林業(yè)相對(duì)人的利益。執(zhí)法人員不僅應(yīng)在專業(yè)素養(yǎng)上提升能力，還要在道德水平上實(shí)現(xiàn)升華。過錯(cuò)責(zé)任的追究不可避免的觸犯了某些人的利益，有時(shí)甚至?xí)媾R上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的壓力、朋友舊識(shí)的求情，要是意志不夠堅(jiān)定，陷人情世禮的枷鎖，那么即使再完備的法律也會(huì)流于形式，無法落實(shí)到實(shí)處，使林業(yè)相對(duì)人的利益成為林業(yè)執(zhí)法人員謀取私利的犧牲品。因此，要展開各種形式的道德思想教育，使執(zhí)法人員明確自身的職責(zé)，在大是大非面前保持理性，讓過錯(cuò)責(zé)任追究制度落到實(shí)處。

最后，要促進(jìn)“人”與“法”的結(jié)合。一項(xiàng)制度的落實(shí)需要制度的規(guī)范為前提，然后由人來執(zhí)行，但是林業(yè)執(zhí)法人員與法律規(guī)范的結(jié)合并不是一蹴而就的，需要不斷磨合。提高磨合度的方法無外乎于提高監(jiān)督檢查強(qiáng)度，加大監(jiān)督檢查深度，由此可以制定一個(gè)監(jiān)督檢查的循環(huán)周期，對(duì)林業(yè)部門的執(zhí)法情況進(jìn)行定期匯總和不定期的抽查，對(duì)違法追究者建立單獨(dú)名單，使過錯(cuò)責(zé)任追究制深入人心，使林業(yè)行政執(zhí)法人員隨時(shí)保持警惕。

2.1.3 改革林業(yè)行政復(fù)議制度

林業(yè)行政復(fù)議制度，從制度設(shè)計(jì)之初，就是上級(jí)林業(yè)行政部門對(duì)下級(jí)林業(yè)行政部門的具體行政行為是否侵犯公民、法人、其他組織合法權(quán)益情況進(jìn)行審查的一種層級(jí)監(jiān)督方式。遺憾的是，在實(shí)際操作中，林業(yè)行政復(fù)議的作用無法完全發(fā)揮，需要進(jìn)一步的完善與提高。

完善林業(yè)行政復(fù)議制度，需要以確保林業(yè)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位為主要矛盾。在林業(yè)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)附屬于林業(yè)行政部門的情況下，在人員分配、經(jīng)費(fèi)調(diào)度等方面受到的制約使復(fù)議機(jī)構(gòu)的裁判中立性受到很大的挑戰(zhàn)，“上級(jí)行政機(jī)關(guān)和未承辦具體案件的上級(jí)官員以指導(dǎo)辦案名義對(duì)案件處理預(yù)先設(shè)置結(jié)論”[8]，使復(fù)議的作用只存在于機(jī)械的文件稿案之中，下級(jí)林業(yè)主管部門的錯(cuò)誤執(zhí)法行為也會(huì)得到放縱，相對(duì)人的合法權(quán)益保護(hù)更是無從談起。林業(yè)行政復(fù)議從性質(zhì)上來說也是一種準(zhǔn)司法活動(dòng)，就像立法、行政、司法三權(quán)分立一樣，要使復(fù)議制度不只是停留在法條上的白紙黑字，唯一的突破口就是進(jìn)一步保障林業(yè)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位。以法院系統(tǒng)為參考構(gòu)建復(fù)議機(jī)構(gòu)的內(nèi)部機(jī)制，從通過司法考試的專業(yè)人才中選拔復(fù)議人員，確立復(fù)議長、復(fù)議員進(jìn)行共同復(fù)議，對(duì)于復(fù)議結(jié)果采取少數(shù)服從多數(shù)的規(guī)則。同時(shí)，下設(shè)專門的偵查機(jī)構(gòu)，聽取相對(duì)人的陳述和意見，使得裁決更具科學(xué)性、合理性，同時(shí)實(shí)地考察林業(yè)行政部門實(shí)施的具體行政行為，將其執(zhí)法活動(dòng)置于現(xiàn)實(shí)的監(jiān)督之下，壓縮其不法行政行為出現(xiàn)的可能性。

2.2 多角度完善外部監(jiān)督體系

一個(gè)完整的監(jiān)督體系除了內(nèi)部監(jiān)督以外，同樣離不開外部監(jiān)督。相較于林業(yè)行政執(zhí)法主體來說，人大的檢查，司法機(jī)關(guān)等其他國家機(jī)關(guān)的審核、社會(huì)輿論的報(bào)道和人民群眾的舉報(bào)都屬于外部監(jiān)督。

首先，人大對(duì)林業(yè)行政執(zhí)法當(dāng)局的監(jiān)督有制定實(shí)施相應(yīng)的法律、檢查相關(guān)的執(zhí)法情況等形式。因?yàn)椤吧鷳B(tài)文明建設(shè)法律體系是形成良好的生態(tài)文明建設(shè)法治秩序、依法開展生態(tài)文明建設(shè)活動(dòng)的前提、基礎(chǔ)和根本保障”[9]，因此在依法行政原則指導(dǎo)下，林業(yè)行政管理活動(dòng)應(yīng)以相應(yīng)的法律規(guī)范為依據(jù)，在林業(yè)行政執(zhí)法、執(zhí)法監(jiān)督等立法空白領(lǐng)域，權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)創(chuàng)設(shè)法律，以落實(shí)林業(yè)行政管理內(nèi)涵，林業(yè)行政部門的一切執(zhí)法管理行為都必須符合法律的規(guī)范。在人大發(fā)現(xiàn)某些地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等與法律不一致甚至有沖突時(shí)，有權(quán)撤銷該法規(guī)、規(guī)章，以維護(hù)法律的尊嚴(yán)，明確林業(yè)執(zhí)法的規(guī)范。同時(shí)，人民代表大會(huì)在立法時(shí)，可以著重強(qiáng)調(diào)林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督的法律，對(duì)林業(yè)行政監(jiān)督進(jìn)行統(tǒng)籌完善補(bǔ)充，從而加強(qiáng)對(duì)林業(yè)執(zhí)法部門以及其內(nèi)部工作人員的監(jiān)督。權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)林業(yè)行政主體除前文所述的撤銷與法律相違背的規(guī)章政策外，最主要的是檢查其貫徹實(shí)施憲法和林業(yè)法律的情況。檢查的方式有很多，可以進(jìn)行實(shí)地視察，了解林業(yè)機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的真實(shí)景況，查看執(zhí)法人員工作狀態(tài)，聽取群眾的呼聲，深入事實(shí)的第一線；也可以聽取林業(yè)部門報(bào)告，對(duì)其工作總結(jié)進(jìn)行審查糾錯(cuò)，提出更實(shí)際的安排與目標(biāo)?？傊?，權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督因?yàn)榫哂袡?quán)威性，更需要落到實(shí)處，以促進(jìn)林業(yè)部門依法行政，樹立林業(yè)部門形象。

其次，司法機(jī)關(guān)對(duì)林業(yè)執(zhí)法的監(jiān)督主要通過法院實(shí)現(xiàn)，其中林業(yè)行政訴訟和林業(yè)行政賠償是最具代表性的。在林業(yè)行政訴訟中，法院應(yīng)對(duì)林業(yè)執(zhí)法主體的具體行政行為進(jìn)行審查，判斷林業(yè)行政主體行為的作出是否有法律依據(jù)和事實(shí)證據(jù)，確保事實(shí)的準(zhǔn)確性和法律依據(jù)的合法性、關(guān)聯(lián)性，并且實(shí)施舉證責(zé)任倒置，由被告承擔(dān)舉證證明的責(zé)任。林業(yè)主管部門如果不能證明林業(yè)執(zhí)法行為以一定的事實(shí)為前提，以法律的規(guī)定為準(zhǔn)則，并以相關(guān)證據(jù)予以證明，則需要承擔(dān)可能敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。同時(shí)，應(yīng)確保法院審判的獨(dú)立地位，以保障司法公正。此外，為了進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)林業(yè)行為人的監(jiān)督，應(yīng)部分?jǐn)U大法院受案范圍，拒絕某個(gè)環(huán)節(jié)的空白，使林業(yè)行政從許可到履行的方方面面都可以受到監(jiān)督，以防止林業(yè)行政權(quán)的濫用，促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。另一方面，在林業(yè)行政機(jī)關(guān)違反法律進(jìn)行林業(yè)執(zhí)法，并且其行為對(duì)相對(duì)人造成損害的前提下，林業(yè)行政賠償即可發(fā)揮作用，賠償也是對(duì)林業(yè)行政訴訟的一種繼承和補(bǔ)充，應(yīng)進(jìn)一步明確賠償標(biāo)準(zhǔn)，完善相應(yīng)機(jī)制，積極執(zhí)行賠償請(qǐng)求，以彌補(bǔ)相對(duì)人受到的侵害，從而促進(jìn)林業(yè)部門合法行政。

最后，在公眾參與的過程中更加注重新聞媒體和社會(huì)群眾的監(jiān)督。但想要媒體和群眾發(fā)揮監(jiān)督作用，首先需要林業(yè)部門推行政務(wù)公開，將林業(yè)許可、申請(qǐng)所需材料、執(zhí)法規(guī)則、費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、聽證等事項(xiàng)置于公眾視野之下，將林業(yè)行政透明化，使相對(duì)人進(jìn)一步參與行政全過程，并在參與過程中發(fā)揮監(jiān)督的作用，對(duì)林業(yè)部門的執(zhí)法行為進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督。對(duì)于人民群眾的舉報(bào)、投訴，不能置之不理，要認(rèn)真對(duì)待，準(zhǔn)確查明事實(shí)真相，厘清案件內(nèi)容，對(duì)違法責(zé)任人予以處罰，及時(shí)糾正存在的問題，保障相對(duì)人的安全。尤其是在需要進(jìn)行聽證的案件中，民眾的意見能夠直接的進(jìn)行表達(dá)，對(duì)林業(yè)主體的監(jiān)督也是十分的有效，正如呂忠梅教授所言，應(yīng)該“加強(qiáng)公眾與執(zhí)法部門之間的了解與支持，減少消除相互之間的摩擦與沖突”[10]，進(jìn)一步擴(kuò)大明確聽證案件，擴(kuò)大聽證范圍，保障公眾的的參與，聽取他們的意見，以防林業(yè)執(zhí)法的違法性和不合理性。新聞媒體對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的報(bào)道從而引發(fā)關(guān)注是現(xiàn)代化的監(jiān)督手段之一，為了更好地發(fā)揮傳媒的作用，應(yīng)盡快完善新聞廣播相關(guān)法律法規(guī)，確立一定的標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)限、程序，規(guī)范新聞屆秩序，保持媒體獨(dú)立于林業(yè)執(zhí)法部門的地位，使輿論監(jiān)督更加的規(guī)范。

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責(zé)任編輯：胡歷男

校 對(duì)：王 卉

Supervision of Forestry Administration Law Enforcement in our Country

Chen Zhuo-yuan Bai Jia-xin

(First-author's address: College of Law, Northeast Forestry University, Harbin 150040,China)

The supervision of the implementation of forestry laws, regulations and laws and regulations in forestry administrative organs, plays an important role in protecting the rights and interests of the offeree and protecting the resources of the forestry industry. The supervision of forestry administration law in our country mainly includes internal supervisions and external supervisions. Internal supervisions can be divided into the department of forestry administration’s supervisions of internal law enforcement agency and law enforcement officials. External supervisions can be divided into the supervisions of the people's congress, judicial organs and public opinions and the masses. The current supervision of forestry administration in our country has some problems with that oversight mechanisms and accountability mechanisms are not set up properly, the monitoring is too simple and the form of supervision is not diverse. It is necessary to improve and consummate from two inspects which includes internal supervisions and external supervisions. The internal supervisions includes supervisions in the department of forestry administration, level oversight and system of administrative review of forestry; the external supervisions includes the supervisions of the people's congress, the supervision of other state organs and public opinions and the masses.

Forestry administration; Supervision of law enforcement; Level oversight ; The fault liability pursuit system; System of administrative review of forestry

陳卓媛，單位：東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院 郵編：150040。

2017-05-30