官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的“中國(guó)問題”及其解決之道*

李敏杰

(湖北省委黨校 黨史黨建教研部，湖北 武漢 430022)

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的“中國(guó)問題”及其解決之道*

李敏杰

(湖北省委黨校 黨史黨建教研部，湖北 武漢 430022)

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度作為一項(xiàng)陽(yáng)光法案，在我國(guó)經(jīng)歷了20多年的理論和實(shí)踐探索。我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的根本問題是不同群體對(duì)制度的認(rèn)同問題。最主要的分歧集中在“隱私權(quán)VS知情權(quán)”、“個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)VS家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)”、“全面覆蓋VS逐步推行”、“內(nèi)部公示VS外部公示”上。新形勢(shì)下，我們要注重頂層設(shè)計(jì)，走法治化的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)道路；因地制宜，走本土化的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)道路；分類指導(dǎo)，走針對(duì)化的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)道路；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，走可操作化的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)道路；公開透明，走陽(yáng)光化的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)道路；與時(shí)俱進(jìn)，走信息化的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)道路。

財(cái)產(chǎn)申報(bào)；制度認(rèn)同；發(fā)展路徑

2013年度國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“官員財(cái)產(chǎn)公示的社會(huì)認(rèn)知與推進(jìn)對(duì)策研究”(13BZZ033)；2016年度湖北省重大調(diào)研課題基金項(xiàng)目“政治生態(tài)視域下廉政制度創(chuàng)新研究——以湖北省為例”(LX201619)；2016年度湖北省反腐倡廉重大調(diào)研課題“完善黨內(nèi)監(jiān)督體系 推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨調(diào)研”(KT2016-01-02)十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央傳達(dá)出的反腐決心和反腐意志，正在著力重構(gòu)黨內(nèi)政治生態(tài)。如何讓領(lǐng)導(dǎo)干部由“不敢腐”轉(zhuǎn)向“不能腐”，從“不能腐”走向“不想腐”，進(jìn)一步從制度上防范、遏制腐敗，已經(jīng)成為當(dāng)前中國(guó)社會(huì)重點(diǎn)關(guān)注的熱點(diǎn)問題和理論難題。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度這項(xiàng)“陽(yáng)光法案”至今已有百年歷史，被譽(yù)為是腐敗的“天敵”和“克星”。2014年，中國(guó)社科院發(fā)布的《中國(guó)反腐倡廉建設(shè)報(bào)告No.4》中就明確建議要打造“中國(guó)版財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度”。對(duì)于建立“中國(guó)特色官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)”，我國(guó)的理論界和地方政府部門都進(jìn)行了許多有益的探索，但客觀來講，仍存在不少分歧。我們認(rèn)為，“中國(guó)版”或“中國(guó)特色”只能是在“中國(guó)國(guó)情”前提下解決“中國(guó)問題”?；诖?，本文嘗試對(duì)當(dāng)前我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)領(lǐng)域面臨的有關(guān)問題進(jìn)行梳理和討論，并提出一些意見和建議。

一、我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的地方實(shí)驗(yàn)及其限度

我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在1987年首次被提出，1988年開始探索建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，并起草了《國(guó)家行政工作人員報(bào)告財(cái)產(chǎn)和收入的規(guī)定草案》相關(guān)的草案；1995年4月，發(fā)布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)規(guī)定》；2001年6月，出臺(tái)了《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定(試行)》；2010年7月，頒布了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》。以上一系列法規(guī)的制定對(duì)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的確立具有重大意義。

黨的十八大以來，公務(wù)員個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告制度重新提上日程。黨的十八屆三中全會(huì)把推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開制度試點(diǎn)的工作提上日程。黨的十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要“認(rèn)真執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度，并開展抽查核實(shí)工作”。2013年12月，中組部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)工作的通知》。近日，《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》和《領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告查核結(jié)果處理辦法》出臺(tái)，旨在進(jìn)一步強(qiáng)化報(bào)告制度的約束力，提高報(bào)告制度的施行效果?？偨Y(jié)各地經(jīng)驗(yàn)，主要有四種模式可供借鑒：

(一)新疆阿勒泰模式

新疆阿勒泰在我國(guó)率先試行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。2008年5月，該地出臺(tái)了《關(guān)于縣(處)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)，標(biāo)志著“陽(yáng)光法案”正式浮出水面。9月16日，“新疆阿勒泰地區(qū)廉政網(wǎng)”正式開通。網(wǎng)站開通以來，截至2008年12月31日，由地區(qū)紀(jì)委設(shè)立的“139”廉政賬戶共收到76萬多元。同年年底，當(dāng)?shù)亓W(wǎng)上曬出了55名干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)表，這次申報(bào)是由當(dāng)?shù)丶o(jì)委、監(jiān)察局、預(yù)防腐敗辦公室三家聯(lián)合開展并對(duì)外進(jìn)行公示，普通民眾均可查閱。阿勒泰地區(qū)的試點(diǎn)有三個(gè)特點(diǎn)：一是申報(bào)主體的范圍更寬廣。新疆阿勒泰地區(qū)申報(bào)財(cái)產(chǎn)的對(duì)象范圍有了很大的擴(kuò)展，申報(bào)的主體范圍首次包括具有“實(shí)權(quán)”的科級(jí)干部，而不再僅僅限定于“縣(處)級(jí)以上干部”。對(duì)此，當(dāng)?shù)丶o(jì)委給出解釋，權(quán)錢交易的前提是有權(quán)。要求申報(bào)的主體不只看是否具有領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別，主要看其是否有權(quán)。二是申報(bào)財(cái)產(chǎn)的主體范圍更廣?！兑?guī)定》提出，官員需申報(bào)的財(cái)產(chǎn)包括個(gè)人收入、勞務(wù)收入和財(cái)產(chǎn)的收入。“財(cái)產(chǎn)申報(bào)”相較于以往的“收入申報(bào)”發(fā)生本質(zhì)改變。三是申報(bào)結(jié)果更公開透明。該地區(qū)規(guī)定申報(bào)的材料也需要公示，社會(huì)各界公眾可以進(jìn)行檢舉，外界媒體也可以通過相關(guān)的渠道對(duì)公示的結(jié)果進(jìn)行翻閱審查。從實(shí)際情況看，開始申報(bào)的第一天，就有50名初任副縣級(jí)干部的申報(bào)材料被放在了網(wǎng)上進(jìn)行公示。

(二)廣東模式

根據(jù)廣東省《從嚴(yán)治黨五年行動(dòng)計(jì)劃》的要求，從2013年開始推行考察對(duì)象廉政報(bào)告制度，考察對(duì)象要主動(dòng)地如實(shí)填報(bào)自己的家庭財(cái)產(chǎn)、投資經(jīng)商、廉潔從政等情況。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，這項(xiàng)工作要在2014年前完成，成功之后還要向其他地方逐步推開。廣東開展的試點(diǎn)具有三個(gè)特點(diǎn)：一是進(jìn)行機(jī)構(gòu)職能創(chuàng)新。2013年，珠海橫琴新區(qū)成立廉政辦公室，在社會(huì)中引起很大反響?！傲k”是全國(guó)第一個(gè)集紀(jì)檢、反貪、審計(jì)為一體的機(jī)構(gòu)，有利于加強(qiáng)基層各部門之間的聯(lián)系協(xié)調(diào)，積聚反腐倡廉力量，節(jié)約社會(huì)人力資源，形成“一個(gè)平臺(tái)辦公，多雙手抓落實(shí)”的布局。二是強(qiáng)化技術(shù)創(chuàng)新。通過整合公安、國(guó)土、房管、工商、稅務(wù)等部門信息資源，搭建了信息共享平臺(tái)，提高了數(shù)據(jù)資源的利用效率，加強(qiáng)了數(shù)據(jù)的智能比對(duì)和篩選功能。例如，個(gè)人房產(chǎn)在網(wǎng)上曝光之后，被稱為“房叔”的廣州市城市管理綜合執(zhí)法局番禺分局原政委蔡彬，紀(jì)檢部門用了不到一天的時(shí)間，就核實(shí)到“擁有21套房產(chǎn)，卻謊報(bào)兩套”。三是繼續(xù)加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，尤其防范官員中的“裸官”。廣東省在2013年出臺(tái)了一個(gè)規(guī)定，在這項(xiàng)規(guī)定中有了一個(gè)很明確的規(guī)定：那些配偶還有子女都移居到國(guó)(境)外的，從一定程度上不應(yīng)該擔(dān)任黨政正職或者是其他重要崗位上的領(lǐng)導(dǎo)崗位。

(三)江西黎川模式

2004年4月，江西黎川出臺(tái)了《黎川縣新任科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)?！掇k法》規(guī)定，全縣新任科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要在任職后的1個(gè)月內(nèi)按照規(guī)定真實(shí)填寫相關(guān)情況并主動(dòng)進(jìn)行申報(bào)，上交后由各單位黨委(黨組)進(jìn)行匯總并報(bào)縣紀(jì)檢監(jiān)察部門專門審查。江西黎川縣的財(cái)產(chǎn)申報(bào)試點(diǎn)具有三個(gè)特點(diǎn)：一是申報(bào)主體范圍較小，限定為新任科級(jí)官員。當(dāng)?shù)貙?shí)行“新人新辦法，老人老辦法”?？梢哉f，體制內(nèi)的多項(xiàng)改革中都曾運(yùn)用這種“雙軌制”辦法，現(xiàn)在也在官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的地方試點(diǎn)中扎根生長(zhǎng)。二是申報(bào)內(nèi)容詳細(xì)具體。相較于其他地區(qū)，黎川縣財(cái)產(chǎn)申報(bào)內(nèi)容要詳盡許多。一共包括了12項(xiàng)內(nèi)容。譬如，申報(bào)對(duì)象本人、配偶及其子女名下的收入、房產(chǎn)、私家車擁有情況，以及出國(guó)(境)求學(xué)(定居)、經(jīng)商辦企業(yè)、入股投資、婚喪操辦，等等。三是申報(bào)流程較為規(guī)范。總共有三個(gè)環(huán)節(jié)：申報(bào)、審查、公示。申報(bào)環(huán)節(jié)中，新提任的科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部任職后一個(gè)月內(nèi)主動(dòng)向當(dāng)?shù)丶o(jì)委廉政室進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)；審查環(huán)節(jié)中，領(lǐng)導(dǎo)干部申報(bào)材料經(jīng)紀(jì)委廉政室整理匯總后，再交由監(jiān)察局干部室全面審查。值得關(guān)注的是，對(duì)于首次申報(bào)對(duì)象，如果主動(dòng)將違紀(jì)違法收入實(shí)名上繳到指定廉政專項(xiàng)賬戶，紀(jì)委為其保密，同時(shí)不予追責(zé)并免除紀(jì)律處分；公示環(huán)節(jié)中，申報(bào)材料經(jīng)審查后置于公告欄進(jìn)行公示。

(四)江蘇淮安模式

2012年7月，江蘇省淮安市出臺(tái)了《關(guān)于同步公示擬提拔干部財(cái)產(chǎn)的暫行辦法》(以下稱《暫行辦法》)?！稌盒修k法》規(guī)定，從2012年8月1日開始，對(duì)淮安市、縣兩級(jí)擬提拔科級(jí)以上干部全面實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示。申報(bào)內(nèi)容包括多項(xiàng)，如房產(chǎn)、車輛、投資、存款、債務(wù)等。以投資情況申報(bào)為例，包括投資或持有有價(jià)證券、股票、基金等金融理財(cái)產(chǎn)品的本金或市值、賬戶余額，還包括配偶、共同生活的子女投資或注冊(cè)公司、企業(yè)、個(gè)體工商戶的時(shí)間、名稱和投資總額。另外，還加上“其他需要說明的財(cái)產(chǎn)情況”這一條款。江蘇淮安的試點(diǎn)具有三個(gè)特點(diǎn)：一是限定了申報(bào)對(duì)象種類。選擇了阻力相對(duì)較小的初任領(lǐng)導(dǎo)干部申報(bào)，明確將財(cái)產(chǎn)公示與干部任職掛鉤。二是明確了財(cái)產(chǎn)公示范圍。為了避免財(cái)產(chǎn)公示有所遺漏，其規(guī)定公示的范圍幾乎囊括了公示者全部財(cái)產(chǎn)狀況。這樣寬泛的規(guī)定在操作的過程中很方便，一旦發(fā)現(xiàn)誰有可疑或者不正當(dāng)?shù)氖杖刖蜁?huì)及時(shí)地被發(fā)現(xiàn)，并作出及時(shí)的清理。三是提出了明確的懲罰措施。根據(jù)該地的規(guī)定，準(zhǔn)備提拔的人選必須要公布自己的財(cái)產(chǎn)情況，如果有隱瞞或者拒絕申報(bào)的，情況嚴(yán)重的就不予以提拔，不僅會(huì)被記錄在誠(chéng)信檔案內(nèi)，而且還會(huì)追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任。

與中央政府實(shí)行的“強(qiáng)制性制度變遷”相比，地方政府進(jìn)行制度試驗(yàn)和創(chuàng)新具備一定的先天優(yōu)勢(shì)，是一種由點(diǎn)到面、逐漸深入的“誘致性制度變遷”[1]。雖然在財(cái)產(chǎn)申報(bào)改革試點(diǎn)中，地方試驗(yàn)進(jìn)行了制度探索、創(chuàng)新，但是整體效果卻并不盡如人意，尤其是部分地區(qū)在短暫試點(diǎn)后停止了這項(xiàng)改革。譬如，作為全國(guó)首個(gè)推行這項(xiàng)改革的先鋒者，被譽(yù)為“中國(guó)推行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度第一人”的新疆阿勒泰地區(qū)原市委書記吳偉平，在財(cái)產(chǎn)公示改革啟動(dòng)一年多后因病去世，當(dāng)?shù)馗母镌圏c(diǎn)也隨之叫停。另外，試點(diǎn)地區(qū)還面臨配套制度的整合問題，試點(diǎn)層級(jí)較低，適用對(duì)象范圍較小等問題。

當(dāng)前，中國(guó)的制度變遷主要由中央政府主導(dǎo)并施行，他們根據(jù)目標(biāo)函數(shù)、約束條件對(duì)制度創(chuàng)新方案進(jìn)行評(píng)估和選擇。一般而言，如果地方政府未得到中央政府的許可或授權(quán)，即使制度主體感知到獲利機(jī)會(huì)，也很難開展自身利益最大化的制度創(chuàng)新。因此，地方官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)試點(diǎn)在地方制度創(chuàng)新中具有一定的局限性，甚至?xí)媾R難以克服的天然障礙。譬如，資源整合有效性、申報(bào)主體擴(kuò)大化等問題，而解決這些問題已經(jīng)遠(yuǎn)超地方政府的權(quán)力范圍。

二、我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的根本問題是不同群體對(duì)制度的認(rèn)同問題

制度認(rèn)同指的是制度的受眾對(duì)制度的一種歡迎和肯定[2]。這種認(rèn)可和肯定一方面是對(duì)該制度的功能設(shè)計(jì)比較肯定，另一方面也對(duì)制度能夠達(dá)到相應(yīng)的效果十分有信心。一項(xiàng)制度要想確立，就必須得到受眾的歡迎和肯定，否則即使這項(xiàng)制度設(shè)計(jì)得再好，也不得人心，必定得不到受眾的配合。官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度也是這樣，雖然這項(xiàng)制度對(duì)反腐能夠起著重要的作用，但這項(xiàng)制度在不同群體的政治認(rèn)同上存在巨大分歧，所以該項(xiàng)制度仍還沒有得以確立[3]。這項(xiàng)制度的最主要分歧集中在如下幾個(gè)問題上：

(一)隱私權(quán)VS知情權(quán)

有關(guān)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度推行遇到的第一個(gè)爭(zhēng)議問題就是，官員的“隱私權(quán)”和公眾的“知情權(quán)”到底能否統(tǒng)一，如何取舍。應(yīng)該說，在很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，“公務(wù)員”抵觸進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)，造成整個(gè)制度推行難的主要理由就是個(gè)人財(cái)產(chǎn)屬于公民隱私，強(qiáng)行要求公務(wù)員申報(bào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)并公示，侵犯了其作為公民的神圣隱私權(quán)。如廣東省人大代表葉鵬智稱，“官員也是人，也有隱私；官員是公仆，不是老百姓的奴隸”，因此，“不贊成全部公開，因?yàn)楣ぷ鳟?dāng)中會(huì)涉及個(gè)人隱私，比如把我的家庭地址公開了，我的安全怎么保障？因?yàn)樨?cái)產(chǎn)公開會(huì)登記我的住房情況”[4]。恩格斯曾指出：“雖然個(gè)人隱私受法律保護(hù)，但一旦個(gè)人隱私與重要的公共利益——政治生活發(fā)生聯(lián)系時(shí)，個(gè)人隱私就不是一般意義上的私事，而是屬于政治的一部分，他不再受隱私權(quán)的保護(hù)，應(yīng)成為歷史記載和新聞報(bào)道不可回避的內(nèi)容?！盵5]在廣州市政協(xié)副秘書長(zhǎng)范松青看來，官員的權(quán)力是人民賦予的，權(quán)力為公，不能以保護(hù)隱私為借口抵制財(cái)產(chǎn)申報(bào)[6]。

(二)個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)VS家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)

基于我國(guó)的國(guó)情，公務(wù)員個(gè)人財(cái)產(chǎn)與其家庭財(cái)產(chǎn)相互交叉與融合，二者界限難以區(qū)分。因此，在確保公務(wù)員申報(bào)財(cái)產(chǎn)的前提下，同時(shí)不侵犯其他公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，是推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)過程中必須要考慮的重要問題。與隱私權(quán)息息相關(guān)的另外一個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn)就是，部分“公務(wù)員”認(rèn)為作為公職人員，也許有必要放棄一部分個(gè)人隱私權(quán)，但并不意味著同時(shí)也需要放棄家庭成員的隱私權(quán)。我們的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)①：26.1%的受訪“公務(wù)員”認(rèn)為“影響公務(wù)員參與財(cái)產(chǎn)申報(bào)”的原因是“申報(bào)范圍過大，不應(yīng)牽涉家庭成員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)”。同時(shí)對(duì)“擔(dān)當(dāng)公務(wù)員，必須放棄隱私權(quán)”持反對(duì)意見的“公務(wù)員”中，有43.8%表示“雖然可以放棄個(gè)人隱私權(quán)，但家庭成員的隱私權(quán)沒有權(quán)利放棄”。也有一些專家持不同意見，韓德云認(rèn)為“官員很多腐敗和近親有關(guān)”，公務(wù)員的近親，如父母、岳父母、配偶、子女及與其共同生活的其他家庭成員等也應(yīng)申報(bào)財(cái)產(chǎn)[7]。

(三)全面覆蓋VS逐步推行

公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體范圍界定不僅僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的技術(shù)問題。2010年《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》中提到三大類申報(bào)主體基本沿襲了1995年《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)規(guī)定》的做法。兩者的區(qū)別是申報(bào)主體范圍上有所擴(kuò)大，即由原來的處級(jí)以上擴(kuò)展到副處級(jí)以上干部。即便如此，依然有學(xué)者明確指出范圍劃定不夠?qū)挿?。如周佑勇、劉艷紅認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人、一些特別的執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員和一定級(jí)別的軍官都應(yīng)成為財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體[8]。張碧安、王明高、黎慈、劉旭東等學(xué)者提出應(yīng)將申報(bào)的主體擴(kuò)大到所有的國(guó)家工作人員②。

(四)內(nèi)部公示VS外部公示

世界各國(guó)在制定財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度相關(guān)法律時(shí)，對(duì)申報(bào)書是否公開普遍感到非常棘手。因?yàn)檫@不僅是個(gè)人信息的公開，還涉及到其他復(fù)雜、敏感內(nèi)容。世界各國(guó)對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法也采取了不同的原則和方法，如法國(guó)注重保密性，美國(guó)突出公開性，還有一些國(guó)家對(duì)此避而不談。浙江省慈溪市紀(jì)委常委楊智峰認(rèn)為，目前社會(huì)存在收入差距較大現(xiàn)象，財(cái)產(chǎn)網(wǎng)上公示后可能會(huì)引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定。因此，社會(huì)接受度應(yīng)該作為推行官員財(cái)產(chǎn)公示進(jìn)程中重點(diǎn)衡量因素。[9]林喆表示，當(dāng)前官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)可以進(jìn)行內(nèi)部同級(jí)公示，但還并不具備直接向社會(huì)公示的制度條件[10]。但是，也有專家持不同的態(tài)度。在杜駿飛看來“既然要公示，理論上就應(yīng)該向公眾公示，目前的公示還是有點(diǎn)半內(nèi)部性質(zhì)，還是出于穩(wěn)健的考慮更多一點(diǎn)……其實(shí)所謂的內(nèi)部公示最后也都會(huì)變成外部公示，因?yàn)樵诰W(wǎng)絡(luò)時(shí)代，中國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)沒有真正隱蔽的信息了[11]?！眱H從上述爭(zhēng)論來看，人們對(duì)我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)的申報(bào)性質(zhì)、申報(bào)范圍、申報(bào)步驟、申報(bào)方式等各個(gè)方面均存在很大的分歧。如果兩種截然相反的制度認(rèn)同趨向任其發(fā)展，不僅會(huì)讓財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度難以確立，還可能會(huì)導(dǎo)致干群信任危機(jī)，削弱社會(huì)凝聚力甚至?xí)绊懮鐣?huì)和諧發(fā)展。因此，無論是從長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略上還是短期策略上，都需要不斷改進(jìn)和協(xié)調(diào)這種不良趨向，從而形成新的制度認(rèn)同，促使官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度早日全面推行。因此，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向、引導(dǎo)有方、措施得力，打破固有的制度認(rèn)同趨向，促使雙方都作出新的價(jià)值選擇，那么，逐漸形成彰顯公共理性精神的新的制度認(rèn)同還是有希望的。

三、用新的理念和措施破解“中國(guó)問題”

當(dāng)前，我國(guó)正處在全面深化改革的攻堅(jiān)時(shí)期，也是國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化提升的關(guān)鍵時(shí)期，迫切需要重構(gòu)政府權(quán)威和社會(huì)秩序。實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，讓權(quán)力生活在陽(yáng)光下，讓公務(wù)員以自信的面孔接受群眾和新聞媒體的監(jiān)督，是回應(yīng)民主政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。同時(shí)，在現(xiàn)代信息社會(huì)快速發(fā)展的今天，亦為完善與公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度相關(guān)的各項(xiàng)配套制度提供了技術(shù)支撐和可能。因此，在新形勢(shì)下，漸進(jìn)推行公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是大勢(shì)所趨，大有可為。

(一)頂層設(shè)計(jì)，走法治化的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)道路

公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的推行，不僅對(duì)我國(guó)反腐倡廉工作具有重要支撐價(jià)值，同時(shí)也是展示政府反腐倡廉工作重要決心的關(guān)鍵標(biāo)志。從目前我國(guó)的實(shí)際情況來看，公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度主要依靠政策性規(guī)定，導(dǎo)致存在“行政法規(guī)不能規(guī)范省委書記、市委書記，黨內(nèi)規(guī)范和紀(jì)律不能約束民主黨派和無黨派人士”的尷尬現(xiàn)象。因此，從展現(xiàn)反腐倡廉的決心上，從制度良性運(yùn)轉(zhuǎn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)上，都十分有必要由全國(guó)人大立法，用國(guó)家法律形式規(guī)范公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)行為，從制度層面為全面推行此項(xiàng)陽(yáng)光法案建立條件。同時(shí)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的權(quán)威性還需來自于社會(huì)民眾的認(rèn)可，只有將此項(xiàng)制度的受理、公示、監(jiān)督、懲處機(jī)制都一一落到實(shí)處，才能真正發(fā)揮對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督激勵(lì)作用，激發(fā)民眾的參與熱情，迸發(fā)社會(huì)活力。

(二)因地制宜，走本土化的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)道路

公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度起源并發(fā)展于西方，最早源起于230年前的瑞典，1883年以英國(guó)制定的《凈化選舉防治腐敗法》為標(biāo)志，首次以法律形式呈現(xiàn)，隨后，世界大多數(shù)國(guó)家開始借鑒、完善和實(shí)施。目前，已在世界上90多個(gè)國(guó)家先后建立起來，這既是民主政治發(fā)展的必然體現(xiàn)，也是權(quán)力接受社會(huì)監(jiān)督的必然發(fā)展。但從具體實(shí)行來看，各個(gè)國(guó)家和地區(qū)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的內(nèi)容卻都不盡相同，都與本國(guó)特色進(jìn)行了某種程度上的針對(duì)性結(jié)合。從中國(guó)實(shí)踐來看，目前不乏出現(xiàn)了公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在中國(guó)水土不服的論調(diào)。因此，要想讓這一國(guó)外舶來品在我國(guó)發(fā)揮最大的功效，就絕不能只是簡(jiǎn)單地照搬照抄，而應(yīng)該有所創(chuàng)造和變化，與中國(guó)特色資源、實(shí)踐相結(jié)合。

(三)分類指導(dǎo)，走針對(duì)化的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)道路

公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的順利推進(jìn)，增強(qiáng)權(quán)威性是前提基礎(chǔ)，符合社會(huì)發(fā)展需求是必然需要，然而公務(wù)員群體的有效支持也是必要條件。雖然當(dāng)前公務(wù)員的支持意愿較好，但推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)絕非簡(jiǎn)單的“一聲令下”，實(shí)行社會(huì)公示也絕非簡(jiǎn)單的“一曬了之”。必須充分考慮各級(jí)公務(wù)員的心理認(rèn)同基礎(chǔ)，實(shí)行針對(duì)性的財(cái)產(chǎn)申報(bào)方案，以此最大程度地爭(zhēng)取公務(wù)員的認(rèn)同和支持。針對(duì)“廳局級(jí)”公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度支持率高，隨大流趨勢(shì)明顯，“職位調(diào)動(dòng)和競(jìng)聘”時(shí)激勵(lì)性不足，“單位公示”和“同級(jí)公示”更受歡迎的特點(diǎn)③，結(jié)合“廳局級(jí)”公務(wù)員本身的工作特色，一方面可以強(qiáng)制要求“廳局級(jí)”公務(wù)員定期向省市紀(jì)委申報(bào)家庭財(cái)產(chǎn)情況，另一方面可以適當(dāng)保護(hù)其隱私權(quán)，只在本單位內(nèi)部和同級(jí)中進(jìn)行公示，社會(huì)民眾如因特殊原因需要了解，則按相關(guān)制度程序遞交查閱申請(qǐng)書。而針對(duì)“科級(jí)及以下”公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度支持率相對(duì)偏低，“職位調(diào)動(dòng)或競(jìng)聘”的激勵(lì)性強(qiáng)，“社會(huì)公示”接受度相對(duì)較高的特點(diǎn)④，可以要求其在參加“職位競(jìng)聘”時(shí)進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)，并在順利當(dāng)選時(shí)向社會(huì)無條件公示其收入狀況，以接受群眾審閱和監(jiān)督。

(四)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，走可操作化的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)道路

公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度推行難，不止受制于“領(lǐng)導(dǎo)階層的決心”、“公務(wù)員群體的支持”和“社會(huì)公眾的關(guān)注”等主觀因素，同時(shí)也還因?yàn)榇_確實(shí)實(shí)存在一些客觀難度。其中最為突出的就是相關(guān)配套制度的不完善和表格的復(fù)雜化，導(dǎo)致公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度可操作性差。因此，新時(shí)期的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，一方面務(wù)必對(duì)申報(bào)內(nèi)容和申報(bào)表格進(jìn)行具體化設(shè)計(jì)，在確保全面了解公務(wù)員財(cái)產(chǎn)收入情況的基礎(chǔ)上，盡量簡(jiǎn)化申報(bào)事項(xiàng)和過程。另一方面要建立和公眾對(duì)話的公共話語(yǔ)體系，避免自說自話，確保民眾能在權(quán)威固定的媒介上及時(shí)了解相關(guān)信息，并會(huì)讀取重要數(shù)據(jù)。同時(shí)還需著力完善金融實(shí)名制、公民信用保障號(hào)碼制度等相關(guān)配套制度，大力推行信用卡等信用交易方式和大額金融交易報(bào)告制度，確保非法收入和消費(fèi)無處可逃。

(五)公開透明，走陽(yáng)光化的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)道路

不管是從各國(guó)的發(fā)展實(shí)踐來看，還是從我國(guó)民眾的需求來看，推進(jìn)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度向社會(huì)公開是必然發(fā)展趨勢(shì)，也是民主政治發(fā)展的應(yīng)然要求。因此，公開化也是新形勢(shì)下推行公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的最顯著特征，是能否得到社會(huì)民眾關(guān)注的關(guān)鍵核心內(nèi)容。畢竟不同于公務(wù)員出于對(duì)權(quán)力的崇拜和對(duì)利益的追逐而對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示持不積極主動(dòng)的態(tài)度，民眾恰恰迫切想知道自己所賦予給官員的權(quán)力是否被正當(dāng)?shù)剡\(yùn)用，迫切地想了解自己納稅所供養(yǎng)的公務(wù)員是否在合法地履行職責(zé)。但值得注意的是，在強(qiáng)調(diào)公開化的必然性基礎(chǔ)上，也必須要關(guān)注到公開化的可能危害和阻礙，需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)性設(shè)計(jì)。特別是在向社會(huì)公開時(shí)，必須高度重視申報(bào)人的隱私權(quán)保護(hù)問題，尤其是申報(bào)人親屬的隱私權(quán)保護(hù)，避免申報(bào)人因公開申報(bào)財(cái)產(chǎn)而遭受不必要的傷害。

(六)與時(shí)俱進(jìn)，走信息化的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)道路

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的可操作化和公開化共同存在一個(gè)重要前提，需要建立一個(gè)全國(guó)性的財(cái)產(chǎn)申報(bào)資料數(shù)據(jù)中心，對(duì)龐大的申報(bào)材料進(jìn)行電子化和信息化處理。這也是新形勢(shì)下電子化政府建立的必然要求，是現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展提供的現(xiàn)實(shí)可能。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的信息化還體現(xiàn)在通過建立和完善財(cái)產(chǎn)實(shí)名登記、金融監(jiān)管制度和征稅登記等制度，將財(cái)產(chǎn)申報(bào)的有關(guān)信息數(shù)字化、可視化。此外，需要引起注意的是，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的信息化不應(yīng)只停留在整理、存儲(chǔ)和公示等環(huán)節(jié)，還需進(jìn)一步完善雙向溝通作用，注意及時(shí)了解和收集公眾對(duì)申報(bào)執(zhí)行情況的意見和建議。

注釋：

①③④2016年1月—6月，我們對(duì)湖北、廣東等省官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)情況進(jìn)行了問卷調(diào)查。

②參見張碧安、鐘金的《我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的缺陷及立法完善》(原文載《江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2002年第2期)，王明高、胡祥勇的《中國(guó)家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立與健全》(原文載《湖南社會(huì)科學(xué)》2004年第1期)，黎慈的《論我國(guó)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的有效構(gòu)建》，(原文載《新疆社科論壇》2009年第3期)，劉旭東的《新時(shí)期我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)踐及其完善措施》，(原文載《中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)》2009年第3期)。

[1]葛洪義.法律方法與法律思維:(第6輯)[M].北京：法律出版社，2010:14-21.

[2]秦國(guó)民.政治穩(wěn)定視角下制度認(rèn)同的建構(gòu)[J].河南社會(huì)科學(xué)，2010(1):112-114.

[3]劉志勇.中國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度研究[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2013：123-130.

[4]張 林.葉鵬智辯解“奴隸論”:不要一提到官就想到腐敗[N].羊城晚報(bào)，2013-01-26(A5).

[5]馬克思恩格斯全集：第18卷[M].北京：人民出版社，1972：591.

[6]內(nèi)部公開、多為科級(jí)，這種公示沒意思[N].瀟湘晨報(bào)，2013-01-28(A9).

[7]楊智昌，陳楓.人大代表建議給予官員申報(bào)財(cái)產(chǎn)三年豁免期[N].南方日?qǐng)?bào)，2009-03-03(A4).

[8]周佑勇，劉艷紅.我國(guó)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的探討[J].社會(huì)科學(xué)研究，1997(6).

[9]官員財(cái)產(chǎn)公示備受關(guān)注[N].湖北日?qǐng)?bào)，2013-02-01(6).

[10]邢 程.如何保證干部如實(shí)報(bào)告財(cái)產(chǎn)？專家建議先在干部?jī)?nèi)部公示[N].新文化報(bào)，2010-07-12(A3).

[11]林清智.財(cái)產(chǎn)公示“由內(nèi)而外”最終需向公眾公示[N].現(xiàn)代快報(bào)，2012-07-22(A6).

(責(zé)任編輯 文 格)

“China’s Problem”of Official Property Declaration and Its Solution

LI Min-jie

(DepartmentoftheParty’sHistoryandBuildingResearch,HubeiProvincialPartySchool,Wuhan430022,Hubei,China)

As a sunshine bill, official property declaration system in our country has experienced more than 20 years on theoretical and practical exploration. The fundamental problem of China’s official property declaration is identity issues of different groups on the system. The main differences are concentrated in “privacy VS right to know”, “personal property declaration VS family property declaration”, “comprehensive coverage VS gradual implementation” and “internal publicity VS external publicity”. In the new situation, we should pay attention to the top-level design and take the road of the legalization; To adjusting measures and take the road of local conditions; To the classified guidance and take the road of the special purpose; To overall coordination and take the road of the operation; To open and transparent operation and take the road of the sunshine; To keeping pace with the times and take the road of the information.

property declaration; institutional identity; development path

2017-05-08

李敏杰(1985-)，男，河南省開封市人，湖北省委黨校黨史黨建教研部講師，政治學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師，湖北省黨的建設(shè)制度改革研究中心和湖北省黨建研究院研究人員，主要從事廉政建設(shè)和基層治理研究。

D63-3；D630.9

A

10.3963/j.issn.1671-6477.2017.04.0016