鄭華功

武義縣經(jīng)濟(jì)責(zé)任與投資審計(jì)中心

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)思考

鄭華功

武義縣經(jīng)濟(jì)責(zé)任與投資審計(jì)中心

黨的十八屆三中全會(huì)要求對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，這是我國(guó)審計(jì)制度的一項(xiàng)重大創(chuàng)新舉措。這一舉措基于我國(guó)生態(tài)環(huán)境不斷遭到破壞，人們賴(lài)以生存的自然環(huán)境日趨惡化的現(xiàn)狀而提出，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。鑒于此，本文從領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)涵入手，在分析存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出有關(guān)完善對(duì)策，希望本文能為我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作提供一些有益的參考和借鑒。

領(lǐng)導(dǎo)干部；自然資源；資產(chǎn)離任審計(jì)

黨的十八屆三中全會(huì)在《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部離任時(shí)要實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，這充分體現(xiàn)了黨中央強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)的決心和信心，有效拓展和延伸了領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍，在我國(guó)審計(jì)發(fā)展史上具有里程碑式的意義。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)涵

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)主要是指按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，在領(lǐng)導(dǎo)干部離任時(shí)，對(duì)其任期內(nèi)所負(fù)責(zé)的對(duì)自然資源利用、開(kāi)發(fā)、保護(hù)、管理等行為的合法性、真實(shí)性、效益性進(jìn)行審計(jì)，客觀反映領(lǐng)導(dǎo)干部在自然資源管理過(guò)程中的履職情況。

二、開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)存在的問(wèn)題和困難

1.審計(jì)可依據(jù)評(píng)價(jià)和定責(zé)的法律法規(guī)還不完善

為確保十八屆三中全會(huì)提出的“對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”這一要求能夠落實(shí)到位，審計(jì)部門(mén)應(yīng)當(dāng)依照法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定開(kāi)展審計(jì)。當(dāng)前，我國(guó)已頒布《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》、《中華人民共和國(guó)水法》等法律法規(guī)，這些都是和自然資源有關(guān)的法律條文，其中就自然資源的管理和使用等方面進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定。但由于自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是一項(xiàng)創(chuàng)新性的做法，是審計(jì)制度上原來(lái)所沒(méi)有的，因此需制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)保護(hù)和開(kāi)發(fā)自然資源行為進(jìn)行更為具體的約束和規(guī)范，作為審計(jì)的重要依據(jù)。到目前為止，涉及領(lǐng)導(dǎo)干部換屆績(jī)效評(píng)價(jià)的法律法規(guī)只有中央組織部在2006年印發(fā)的《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》，其中包含了環(huán)境保護(hù)、資源消耗與安全生產(chǎn)、耕地等資源的保護(hù)和利用三個(gè)與環(huán)境績(jī)效考核有關(guān)的評(píng)價(jià)要點(diǎn)，但相關(guān)內(nèi)容的概括性較強(qiáng)，缺少具體明確的評(píng)價(jià)指標(biāo)，且缺少對(duì)考核權(quán)重的具體規(guī)定。

2.審計(jì)主體權(quán)責(zé)不明，審計(jì)對(duì)象難以清晰界定

以往的領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)主要側(cè)重于單位財(cái)務(wù)收支的合法、合規(guī)、效益和經(jīng)濟(jì)責(zé)任等方面，而自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)延伸和拓展了領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)的內(nèi)容，涉及了礦產(chǎn)資源、土地資源、森林資源和水資源等多個(gè)方面，也就涉及國(guó)土、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門(mén)。所以，審計(jì)部門(mén)進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)需各部門(mén)的配合和協(xié)調(diào)。

我國(guó)現(xiàn)行行政體制下，地方政府主要是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。對(duì)于某個(gè)具體的職能部門(mén)，一般由分管副縣長(zhǎng)直接領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，水利、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等部門(mén)又分別由不同的分管副縣長(zhǎng)來(lái)具體負(fù)責(zé)。在追究環(huán)境損害責(zé)任時(shí)，是應(yīng)當(dāng)追究職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，還是追究該地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，還是追究分管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，目前尚無(wú)確切規(guī)定。審計(jì)對(duì)象的界定范圍不清，使得現(xiàn)實(shí)中很難追究自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)相關(guān)責(zé)任。

3.自然資源資產(chǎn)量化困難

制作自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的依據(jù)和基礎(chǔ)。只有在對(duì)自然資源資產(chǎn)進(jìn)行量化之后，才可按照資產(chǎn)負(fù)債表中期初余額和期末余額的差額變化，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的自然資源責(zé)任履行狀況進(jìn)行合理評(píng)價(jià)。自然資源資產(chǎn)主要包括礦產(chǎn)、土地、生物、水等多種形式，而與一般資產(chǎn)不同的是，自然資源資產(chǎn)大都有其特性。比如，礦產(chǎn)資源通常有未被開(kāi)發(fā)的部分，水資源具有流動(dòng)性等。所以，對(duì)于自然資源資產(chǎn)的核算沒(méi)有統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和核算體系，其價(jià)值難以估量，這也使得自然資源資產(chǎn)負(fù)債表在編制時(shí)缺乏相應(yīng)的參考數(shù)據(jù)和依據(jù)。另外，在目前的技術(shù)水平下，還未形成自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的統(tǒng)一原則，其分類(lèi)模式、核算范圍、列報(bào)方式、計(jì)價(jià)模式等都缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

三、完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的對(duì)策

1.建立健全相關(guān)法規(guī)

針對(duì)審計(jì)運(yùn)用、定責(zé)的法規(guī)依據(jù)尚不完善問(wèn)題，應(yīng)盡快加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的建立和修訂，確保自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作有法可依、有章可循。為此，有關(guān)部門(mén)應(yīng)依據(jù)《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》中的有關(guān)要求，進(jìn)一步細(xì)化各項(xiàng)規(guī)定，對(duì)考核權(quán)重和評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行進(jìn)一步的明確，確保自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的全過(guò)程都有相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和操作依據(jù)。

2.加強(qiáng)審計(jì)聯(lián)席會(huì)議制度建設(shè)

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)不但關(guān)系到審計(jì)部門(mén)，還關(guān)系到和自然資源密切相關(guān)的其他職能部門(mén)，如水利局、國(guó)土局、環(huán)保局等。在審計(jì)過(guò)程中，應(yīng)對(duì)各部門(mén)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任予以明確，具體包括以下兩個(gè)方面：一是協(xié)調(diào)好同級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)之間、上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，達(dá)到資源共享的目的，杜絕重復(fù)工作，防止造成資源上的浪費(fèi)。二是要求各職能部門(mén)積極配合審計(jì)機(jī)關(guān)的工作，構(gòu)建以審計(jì)機(jī)關(guān)為主，其他職能單位為輔的聯(lián)合審計(jì)小組，協(xié)同促進(jìn)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作有條不紊地推進(jìn)。

3.編制自然資源資產(chǎn)變動(dòng)表

到目前為止，在自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制上還沒(méi)有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)格式，仍需要不斷地創(chuàng)新和摸索。筆者認(rèn)為，可以根據(jù)“資產(chǎn)=負(fù)債+所有者權(quán)益”的原則編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，首先對(duì)自然資源進(jìn)行單項(xiàng)實(shí)物量核算，然后進(jìn)行價(jià)值量核算，再進(jìn)行綜合自然資源核算，最后匯總列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系。

結(jié)語(yǔ)

總而言之，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是一項(xiàng)重大的審計(jì)制度改革和創(chuàng)新，在其實(shí)施過(guò)程中還有很多不完善的地方，需要不斷地進(jìn)行探索和創(chuàng)新，以更好地發(fā)揮自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用。

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