胡成華

(長江工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院 管理系，湖北 武漢 430212)

論習(xí)近平鄉(xiāng)村建設(shè)思想及其立法實(shí)現(xiàn)

胡成華

(長江工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院 管理系，湖北 武漢 430212)

鄉(xiāng)村建設(shè)是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興夢的關(guān)鍵所在。2013年初以來，基于個(gè)人工作經(jīng)歷與學(xué)術(shù)歷程，習(xí)近平總書記一系列重要講話中深刻闡述了我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)建設(shè)的基本理論，豐富和發(fā)展了馬克思主義。習(xí)近平的的鄉(xiāng)村建設(shè)思想已獲中央領(lǐng)導(dǎo)集體在政策層面的認(rèn)同，當(dāng)前需要開展必要的立法轉(zhuǎn)化工作。

習(xí)近平；鄉(xiāng)村建設(shè)思想；農(nóng)村法制建設(shè)

一、鄉(xiāng)村概念及習(xí)近平鄉(xiāng)村建設(shè)思想的形成背景

為何稱鄉(xiāng)村建設(shè)而非農(nóng)村建設(shè)？農(nóng)村是鄉(xiāng)村的主體，鄉(xiāng)村地區(qū)的絕大部分是農(nóng)村地區(qū)。但農(nóng)村強(qiáng)調(diào)的是產(chǎn)業(yè)區(qū)域，鄉(xiāng)村指的是鄉(xiāng)政權(quán)管理的地區(qū)，其與城市相對照而言。而農(nóng)村則與工商業(yè)相對照，鄉(xiāng)村是指由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))及村兩種社區(qū)所構(gòu)成的社會生活范圍[1]。從我國的實(shí)際看，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集市在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多方面與村一直就呈渾然一體的狀態(tài)，難以談得上二元分割，因此本文略傾向于“鄉(xiāng)村建設(shè)”之提法。 “美麗中國要靠美麗鄉(xiāng)村打基礎(chǔ)”，“中國要強(qiáng)農(nóng)業(yè)必須強(qiáng)，中國要美農(nóng)村必須美，中國要富農(nóng)民必須富”，“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”。自2013年初以來，習(xí)近平總書記在中央工作會議上、外出視察等場合運(yùn)用馬克思主義的世界觀和方法論，就三農(nóng)問題發(fā)表過一系列重要講話，雖直接提及“鄉(xiāng)村建設(shè)”一詞的場合不多，但鄉(xiāng)村建設(shè)理論體系已經(jīng)相當(dāng)清晰。習(xí)近平認(rèn)為，以鄉(xiāng)村建設(shè)為重點(diǎn)的縣域治理和城域治理同樣重要，鄉(xiāng)村建設(shè)的重要意義不僅在于其本身，而是為了實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。習(xí)近平鄉(xiāng)村建設(shè)思想的形成與其工作經(jīng)歷、學(xué)術(shù)歷程及社會變革的大背景具有密切關(guān)系。

任何認(rèn)識都來自實(shí)踐，對中國鄉(xiāng)村建設(shè)特有規(guī)律的準(zhǔn)確把握尤其強(qiáng)調(diào)有第一手的體驗(yàn)。習(xí)近平于1968年底到陜西省延川縣梁家河大隊(duì)(村)插隊(duì)落戶，至1975年赴清華大學(xué)讀書，歷時(shí)近7年。在此期間的收獲，用習(xí)近平回憶錄中的話說，“過了跳蚤關(guān)、飲食關(guān)、勞動關(guān)和思想關(guān)；學(xué)到了農(nóng)民實(shí)事求是，吃苦耐勞的精神；最大的收獲就是懂得了什么叫實(shí)際?！绷?xí)近平先后干過赤腳醫(yī)生、記工員、農(nóng)技員等活[2]。20歲時(shí)又當(dāng)了村黨支部書記，這是黨務(wù)系統(tǒng)被稱為“神經(jīng)末梢”的最低職務(wù)，所有的政策都要在這一級具體落實(shí)，任務(wù)可謂千頭萬緒。此后習(xí)近平與農(nóng)業(yè)結(jié)下了不解之緣，習(xí)近平1985年首次訪美時(shí)的頭銜是河北省農(nóng)業(yè)代表團(tuán)團(tuán)長。2012年，習(xí)近平在中美農(nóng)業(yè)高層研討會上說，“我當(dāng)過7年農(nóng)民，在中國河北、福建、浙江和上海等省市任職時(shí)也領(lǐng)導(dǎo)或分管過農(nóng)業(yè)工作，對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民很有感情?！被趯︵l(xiāng)村問題的深刻理解與把握，他任省委書記時(shí)啟動的浙江省“千村示范萬村整治”工程取得巨大成效，被樹立為全國新鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動的標(biāo)桿。在理論研究上，習(xí)近平的成果亦頗為豐碩，著有《擺脫貧困》、《中國農(nóng)村市場化研究》等書，主編了《現(xiàn)代農(nóng)業(yè)理論與實(shí)踐》、《新世紀(jì)的選擇-福建省發(fā)達(dá)地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究》，發(fā)表了一系列關(guān)于農(nóng)村市場化的學(xué)術(shù)論文，其攻讀博士學(xué)位期間亦以農(nóng)村作為研究對象。從社會大背景來看，中國正處于工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村發(fā)展遇到了前所未有的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為農(nóng)民增收困難、農(nóng)業(yè)人口流失、農(nóng)村“空心化”、城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)。中國鄉(xiāng)村向何處去？如何建設(shè)？學(xué)界存在激烈爭論。習(xí)近平擔(dān)任總書記后，結(jié)合自己的實(shí)踐經(jīng)歷與學(xué)術(shù)研究心得，就鄉(xiāng)村建設(shè)中的重大問題做出了明確回答。

二、習(xí)近平鄉(xiāng)村建設(shè)思想的內(nèi)涵

本文以十八大報(bào)告提出的“經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)”為分類依據(jù)，對習(xí)近平的系列講話、批示從內(nèi)容上進(jìn)行梳理。本文搜集到的講話場合包括在12個(gè)省的視察及3次中央工作會議。

(一)經(jīng)濟(jì)建設(shè)：處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系是主線，以城帶鄉(xiāng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化

習(xí)近平的系列講話中關(guān)于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)占的篇幅最多。他認(rèn)為，要解決鄉(xiāng)村發(fā)展滯后的問題，應(yīng)在“地、人、技術(shù)、資金、生產(chǎn)輔助設(shè)施”等生產(chǎn)要素方面逐一尋找對策。第一，主線是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，必須毫不動搖地堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有和家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，把握好流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營的度，同時(shí)著力推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革。第二，把培養(yǎng)青年農(nóng)民納入國家實(shí)用人才培養(yǎng)計(jì)劃，以吸引年輕人務(wù)農(nóng)、培育新型職業(yè)農(nóng)民為重點(diǎn)。第三，現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)是農(nóng)民致富的好路子，必須依靠農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，走內(nèi)涵式發(fā)展道路。第四，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，加大對鄉(xiāng)村的財(cái)政投入力度，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為生產(chǎn)創(chuàng)造便利條件。

在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的問題上，當(dāng)前學(xué)界有保守和冒進(jìn)兩種論調(diào)，前者認(rèn)為中國農(nóng)村人口太多，人地關(guān)系高度緊張，缺乏實(shí)現(xiàn)全面現(xiàn)代化的物質(zhì)資源基礎(chǔ)，因此強(qiáng)調(diào)依靠鄉(xiāng)村自然的演化，其典型的觀點(diǎn)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)越高效，農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量越充足，農(nóng)民越處于弱勢地位。后者認(rèn)為政府的重點(diǎn)在于城市化，解決好農(nóng)民進(jìn)城居住的問題即大功告成，于是在一些地方出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)人為提速、大拆大建、農(nóng)民“被集中居住”、“被上樓”的現(xiàn)象。習(xí)近平繼承和發(fā)展了鄧小平關(guān)于社會主義的本質(zhì)的論斷：一方面，“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有、以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，”這是為了維護(hù)鄉(xiāng)村穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)共同富裕；另一方面，創(chuàng)造性地提出“土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分置”，這是為了解放生產(chǎn)力。按照科斯的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，產(chǎn)權(quán)清晰是交易成功的前提。實(shí)行“農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶”是維護(hù)農(nóng)民利益、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、城市化的必然要求。但是在社會保障功能短時(shí)間內(nèi)難以從土地上剝離的前提下，習(xí)近平并不贊成對生產(chǎn)關(guān)系做出根本性的變革，因此他同時(shí)也強(qiáng)調(diào)要把握好農(nóng)地流轉(zhuǎn)的度，處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者之間的關(guān)系。對人均自然資源過低這一短板，習(xí)近平認(rèn)為可以通過加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)人員和新型職業(yè)農(nóng)民這兩支隊(duì)伍的建設(shè)來予以彌補(bǔ)。從總體上看，習(xí)近平的經(jīng)濟(jì)建設(shè)思想體現(xiàn)了辯證唯物主義一切從實(shí)際出發(fā)的根本要求。推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，是馬克思主義者解放思想的表現(xiàn)；依據(jù)中國國情，走內(nèi)涵式農(nóng)業(yè)發(fā)展道路則是實(shí)事求是原則的體現(xiàn)。習(xí)近平在談到鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)還多次強(qiáng)調(diào)“根本出路在于深化改革，要發(fā)揮億萬農(nóng)民主體作用和首創(chuàng)精神?！卑凑振R克思主義的認(rèn)識論和唯物史觀，實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，處于實(shí)踐一線的人民群眾中蘊(yùn)藏著無限的智慧，人民群眾才是歷史的主體和歷史的創(chuàng)造者。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)有原則但無定法，習(xí)近平要求各地結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行探索，告誡“把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇，政府可以示范和引導(dǎo)，但不搞強(qiáng)迫命令、不搞大躍進(jìn)、不搞行政瞎指揮、不刮風(fēng)、不一刀切?！?/p>

(二)政治建設(shè)：一個(gè)村子建設(shè)得好，關(guān)鍵要有一個(gè)好黨支部

鄉(xiāng)村政治建設(shè)主要是指鄉(xiāng)與村黨組織的建設(shè)、鄉(xiāng)級政權(quán)的建設(shè)及村民自治。衡量政治建設(shè)水準(zhǔn)的一個(gè)重要標(biāo)尺是民主制度的真正落實(shí)。從歷史上看，我國有正式政權(quán)不下鄉(xiāng)(一般止于縣)的政治慣例，但20世紀(jì)初之前的鄉(xiāng)村一直由本地精英發(fā)揮治理的主導(dǎo)作用，因此鄉(xiāng)村是基本有序的。進(jìn)入21世紀(jì)后，城市化進(jìn)程加速，鄉(xiāng)村面臨精英急劇流失的困境。針對農(nóng)民群體長期存在的散弱等問題，習(xí)近平認(rèn)為，在鄉(xiāng)村政治建設(shè)的問題上必須充分重視“關(guān)鍵少數(shù)先進(jìn)分子”的力量。2014年7月，他在一份批示中強(qiáng)調(diào)，“要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，完善各項(xiàng)村級民主管理制度，特別是選好、用好、管好村兩委帶頭人，為農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定提供有力保障”[3]。 2014年5月在與河南鄉(xiāng)村干部座談時(shí)又指出，“火車跑得快，全靠車頭帶，選好班子和帶頭人很重要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)崗位鍛煉人，你們要同鄉(xiāng)親們一起苦干實(shí)干，練就金剛不壞之身。”2016年4月視察安徽小崗村時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要把農(nóng)村基層黨組織建設(shè)成為落實(shí)黨的政策、帶領(lǐng)農(nóng)民致富、密切聯(lián)系群眾、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心?！?016年7月，習(xí)近平在寧夏楊嶺村考察時(shí)說，“一個(gè)村子建設(shè)得好，關(guān)鍵要有一個(gè)好黨支部?！睉?yīng)該看到，受封建專制社會漫長歷史的影響，加之長期存在的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)體制，村民自治制度在一些地方的執(zhí)行確實(shí)不盡人意，如選舉受到宗族勢力甚至黑惡勢力的干擾，決策扭曲、管理虛化、監(jiān)督乏力。于是，學(xué)界出現(xiàn)了質(zhì)疑農(nóng)民自治能力、取消自治體制的聲音。習(xí)近平認(rèn)為，“實(shí)行村民自治是適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的管理形式，村民自治只有依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能真正體現(xiàn)村民的意志，才能實(shí)現(xiàn)村民自治，才能保證村民自治沿著健康的軌道不斷發(fā)展。”也就是說，基層民主建設(shè)之所以遇到了很多問題，恰恰是因?yàn)榈胤近h組織的核心作用力發(fā)揮不夠。在要求基層干部發(fā)揮中堅(jiān)作用之外，習(xí)近平視察安徽小崗村時(shí)還強(qiáng)調(diào)要“引導(dǎo)廣大農(nóng)民自覺守法用法，樹立系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理理念?！卑l(fā)揮干部的堡壘作用只是一個(gè)方面，同時(shí)必須提高農(nóng)民的素質(zhì)，尊重其在鄉(xiāng)村治理事業(yè)中的主體地位。

習(xí)近平鄉(xiāng)村政治建設(shè)的正確思路來源于長期的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。在其早期的兩篇文章中就已經(jīng)有了近似論述，一是1990年的文章《加強(qiáng)脫貧第一線的核心力量-建設(shè)好農(nóng)村黨組織》，二是2002年發(fā)表的《按照“三個(gè)代表”要求創(chuàng)新農(nóng)村工作機(jī)制》。在此文中，時(shí)任福建省省長的習(xí)近平對外界精英參與鄉(xiāng)村建設(shè)給予高度評價(jià)，贊揚(yáng)了南平市向農(nóng)村選派村黨支部書記、科技特派員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)流通助理三支隊(duì)伍的做法。2004年，時(shí)任浙江省委書記的習(xí)近平在全省推廣武義縣建立村務(wù)監(jiān)督委員會的經(jīng)驗(yàn)，建立了村級權(quán)力的制衡機(jī)制。這些前期的探索與實(shí)踐為鄉(xiāng)村政治建設(shè)思路的形成奠定了基礎(chǔ)。

(三)文化建設(shè)：社會主義核心價(jià)值觀是靈魂，注意鄉(xiāng)土味道，留住田園鄉(xiāng)愁

習(xí)近平認(rèn)為，“中華民族創(chuàng)造的燦爛文化確實(shí)博大精深，但是要努力使中華民族最基本的文化基因與當(dāng)代文化相適應(yīng)、與現(xiàn)代社會相協(xié)調(diào)。”[4]至于如何協(xié)調(diào)，他在江蘇、浙江、海南等地鄉(xiāng)村調(diào)研時(shí)反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“文化建設(shè)要有主心骨，要有魂，這就是社會主義核心價(jià)值觀?！鞭r(nóng)耕文化以守望相助為主要特點(diǎn)，現(xiàn)代文化以公平效率為主要特點(diǎn)。隨著時(shí)代發(fā)展，傳統(tǒng)農(nóng)村社會中互助友愛的傳統(tǒng)逐漸受到權(quán)利義務(wù)對等思想的擠壓，農(nóng)耕文化的內(nèi)斂性特征面臨消解的局面。農(nóng)村空心化趨勢的蔓延、農(nóng)村精英人口的外流、城市化的巨大成就加深了農(nóng)民應(yīng)對社會變遷的無助感，農(nóng)民的社會心理正面臨前所未有的沖擊[5]。在市場經(jīng)濟(jì)的競爭過程中，如果文化建設(shè)步伐跟不上，鄉(xiāng)村的穩(wěn)定就會遇到很大挑戰(zhàn)。習(xí)近平很敏銳地看到了這一點(diǎn)，他給出的答案是大力弘揚(yáng)社會主義核心價(jià)值觀。習(xí)近平在各地視察時(shí)還反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要重視物質(zhì)文化的繼承與保護(hù)，鄉(xiāng)村建設(shè)注意鄉(xiāng)土味道，留住田園鄉(xiāng)愁。隨后，2014年的中央一號文件明確提出了“傳承鄉(xiāng)村文明”的新思想，要求“創(chuàng)新鄉(xiāng)賢文化，弘揚(yáng)善行義舉，以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶吸引和凝聚各方人士支持家鄉(xiāng)建設(shè)”。

應(yīng)該承認(rèn)，鄉(xiāng)村的物質(zhì)生活在改革開放以來有了很大的改善，但一些地方的精神文明建設(shè)卻令人擔(dān)憂。譬如搞封建迷信活動、聚眾賭博、宴請大操大辦、攀比造成的鋪張浪費(fèi)。有學(xué)者用“禮崩樂壞”來描述當(dāng)今的鄉(xiāng)村也許有一點(diǎn)夸張，但長此下去，“鄉(xiāng)村將成為精神荒蕪的故園”絕非危言聳聽。賀雪峰等學(xué)者指出，其實(shí)中國農(nóng)民早就衣食無憂了，大多數(shù)人的生活甚至比三百年前的皇帝還好，然而他們正苦于應(yīng)對消費(fèi)主義的壓力(消費(fèi)主義通常以收入來衡量人的價(jià)值)，需要在房子、婚姻等多個(gè)方面展開激烈的面子競爭[6]。面對這種情況，我們急需要從文化上進(jìn)行調(diào)適，加強(qiáng)鄉(xiāng)村的思想道德建設(shè)，尤其是找回優(yōu)秀的傳統(tǒng)?！爸腥A文明之根在鄉(xiāng)村而不在城市，鄉(xiāng)村文化是傳統(tǒng)文化的根基所在，如果不理解鄉(xiāng)村的文化載體意義，就會在鄉(xiāng)村建設(shè)中破壞鄉(xiāng)村?！盵7]習(xí)近平“鄉(xiāng)村建設(shè)要注意鄉(xiāng)土味道，留住田園鄉(xiāng)愁”的告誡要引起城市中心主義者、鄉(xiāng)村衰落論者們的注意。他們認(rèn)為鄉(xiāng)村是落后的，必然被城市所代替，鄉(xiāng)村文明必然被城市文明和工業(yè)文明所取代，完全看不到鄉(xiāng)村的優(yōu)點(diǎn)和價(jià)值。在實(shí)踐中就表現(xiàn)為“用發(fā)展工業(yè)的理念引領(lǐng)農(nóng)業(yè)”，“用建設(shè)城市的思路改造鄉(xiāng)村”。這是一種機(jī)械的經(jīng)驗(yàn)遷移。繼承中華民族的優(yōu)秀文化要知道根之所在，如果在這個(gè)方面犯了錯(cuò)誤，不但是鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)文化難以保存，整個(gè)國家的文化建設(shè)也將失去方向和依托。這也是習(xí)近平強(qiáng)調(diào)留住田園鄉(xiāng)愁的原因。

(四)社會建設(shè)：實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，讓廣大農(nóng)民共享改革發(fā)展成果

習(xí)近平十分重視鄉(xiāng)村社會事業(yè)建設(shè)，2014年12月在江蘇鎮(zhèn)江農(nóng)村視察時(shí)指出，“要推動醫(yī)療衛(wèi)生資源下沉，推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，真正解決好基層群眾看病難和看病貴問題?！?015年4月，他在政治局集體學(xué)習(xí)會議上強(qiáng)調(diào)，“要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系方面取得重大突破，加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童、婦女、老人關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)。讓廣大農(nóng)民平等參與改革發(fā)展進(jìn)程、共同享受改革發(fā)展的成果?！?016年4月在安徽小崗村視察時(shí)說，“要形成農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展的合力，讓廣大的農(nóng)民學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。要推進(jìn)平安鄉(xiāng)鎮(zhèn)和平安村莊建設(shè)，開展治安問題專項(xiàng)整治，引導(dǎo)廣大農(nóng)民自覺守法用法。”

當(dāng)前，鄉(xiāng)村社會建設(shè)的滯后必須引起我們的高度重視。僅以鄉(xiāng)村教育為例，有學(xué)者的調(diào)查表明：鄉(xiāng)村教師年齡老化、知識退化、方法舊化等現(xiàn)象相當(dāng)普遍；優(yōu)秀人才不愿去、一般人才進(jìn)不去、不合格教師退不出等問題突出。習(xí)近平已經(jīng)指明鄉(xiāng)村社會建設(shè)的目標(biāo)和著力點(diǎn)，當(dāng)前需要做的是在社會各界凝聚共識。在很多人眼里，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重不高，農(nóng)民為國家做出的貢獻(xiàn)不大，村落數(shù)量正在急劇減少，因此在社會建設(shè)的財(cái)政投入上國家無需承擔(dān)過多責(zé)任。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，從政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)上都能找到依據(jù)。第一，這是社會主義生產(chǎn)關(guān)系的要求，社會主義的根本目的是消除貧富兩極分化，實(shí)現(xiàn)共同富裕。如果在社會建設(shè)上“城市像歐洲，農(nóng)村像非洲”，社會主義的優(yōu)越性和道德制高點(diǎn)何以體現(xiàn)？第二，從法學(xué)角度看，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是維護(hù)實(shí)質(zhì)公平的要求。中國現(xiàn)代化取得的成果是以早期鄉(xiāng)村的高強(qiáng)度積累向城市的轉(zhuǎn)移為基礎(chǔ)的，現(xiàn)在用公共財(cái)政補(bǔ)貼鄉(xiāng)村社會建設(shè)，亦不妨視為“還債?！倍?，農(nóng)業(yè)提供給社會的是正外部性極強(qiáng)的公共產(chǎn)品，其潛在的、外溢的收益應(yīng)該為國家所承認(rèn)。第三，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，鄉(xiāng)村社會建設(shè)的主旨在于強(qiáng)化人力資本。美國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨等人的研究已經(jīng)揭示：經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要取決于人的質(zhì)量的提高，而不是自然資源的豐瘠或資本的多寡。人力資本是體現(xiàn)在勞動者身上的一種資本類型，其價(jià)值大小主要用勞動者的知識程度、技術(shù)水平、工作能力以及健康狀況來衡量，需要政府在教育、衛(wèi)生等方面進(jìn)行長期投資。從中國實(shí)際來看，6億人口長期呆在農(nóng)村種田，替另外7億多人搞飯吃，民族的偉大復(fù)興夢是難以實(shí)現(xiàn)的。我們必須按照習(xí)近平的要求做好鄉(xiāng)村社會事業(yè)建設(shè)，依靠扎實(shí)的人力資本建設(shè)盡快使富余人口轉(zhuǎn)移到城市。

(五)生態(tài)建設(shè)：改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力，青山綠水就是金山銀山

2013年11月，習(xí)近平在十八屆三中全會上說：“要認(rèn)識到山水林田湖是一個(gè)生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。”在鄉(xiāng)村的視察中，習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)生態(tài)建設(shè)的重要性，并提出了嚴(yán)格的工作要求。2013年4月，他在海南農(nóng)村考察時(shí)指出，“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。青山綠水和碧海藍(lán)天就是海南島最大的本錢?！?015年5月在浙江省舟山市視察一農(nóng)家樂小院說，“你們的發(fā)展印證了青山綠水就是金山銀山的道理”。習(xí)近平關(guān)于鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)最為集中的論述產(chǎn)生于2015年1月在云南大理古生村的視察期間。他說，“要像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上要學(xué)會算大賬、長遠(yuǎn)賬、整體賬和綜合賬，不能顧此失彼、因小失大、寅吃卯糧、急功近利”。

“采菊東籬下，悠然見南山”。在很多人印象中，田園風(fēng)光可以用“天藍(lán)水碧、風(fēng)清日麗”來描述，可惜這一景色在一些地方已不復(fù)存在。垃圾圍村成為一種常態(tài)、秸稈燃燒屢禁不止、土壤和水體的污染觸目驚心。比較典型的例子是，以往池塘之水即可飲用，如今即使通了自來水的村莊，多數(shù)村民也不得不轉(zhuǎn)而購買桶裝的純凈水。當(dāng)前，鄉(xiāng)村的生態(tài)破壞主要來自以下兩個(gè)方面，一是城市化生活方式的污染，二是不可持續(xù)的生產(chǎn)方式。主要表現(xiàn)為農(nóng)藥、化肥、地膜的過度使用對水體和土壤的破壞。環(huán)境保護(hù)部和國土資源部2016年聯(lián)合發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，耕地重金屬污染嚴(yán)重，土壤點(diǎn)位超標(biāo)率已經(jīng)高達(dá)19.4%。土壤污染一旦發(fā)生，僅僅依靠切斷污染源的方法很難恢復(fù)，而重金屬對土壤的污染基本上是一個(gè)不可完全逆轉(zhuǎn)的過程。據(jù)環(huán)保部門測算，全國農(nóng)村每年產(chǎn)生生活污水量達(dá)到80多億噸，占全國水污染物排放量的50%以上，但處理率不到10%，與城鎮(zhèn)約90%的處理率形成強(qiáng)烈反差。對此，習(xí)近平告誡，“要轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，必須認(rèn)識到破壞生態(tài)環(huán)境就是破壞生產(chǎn)力。鄉(xiāng)村生產(chǎn)與建設(shè)要走符合本地實(shí)際的路子，遵循鄉(xiāng)村自身發(fā)展規(guī)律，要慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件，要充分體現(xiàn)農(nóng)村特點(diǎn)，注意鄉(xiāng)土味道，保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌。”按照習(xí)近平的鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)思路，我們要抱著對子孫后代負(fù)責(zé)的態(tài)度，統(tǒng)籌考慮生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一方面要加強(qiáng)環(huán)保意識教育，另一方面盡快改變城鄉(xiāng)二元分割的環(huán)境立法與執(zhí)法模式。

三、習(xí)近平鄉(xiāng)村建設(shè)思想的立法啟示

從近年來黨中央、國務(wù)院的一些文件內(nèi)容看，習(xí)近平關(guān)于鄉(xiāng)村建設(shè)的一系列論述已經(jīng)得到了中央決策集體的認(rèn)同，一些樸實(shí)的論斷甚至被原汁原味地寫進(jìn)了文件。習(xí)近平鄉(xiāng)村建設(shè)思想為政策所吸納只是實(shí)際工作取得卓越成效的前提條件之一，還必須加強(qiáng)立法，將執(zhí)政黨的意志、行政機(jī)關(guān)的意志轉(zhuǎn)換為國家意志。因?yàn)檎吖倘痪哂徐`活性、原則性等優(yōu)點(diǎn)，但其在穩(wěn)定性、可適用性、執(zhí)行的保障力等方面遠(yuǎn)不及法律。據(jù)此，本文就鄉(xiāng)村建設(shè)的若干立法(修法)提出以下建議。

(一)關(guān)于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的立法

從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的保障出發(fā)，制定(修改)下列法律，一是出臺《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》和《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，落實(shí)習(xí)近平總書記的三權(quán)分置思想。由于法的功能限制，在現(xiàn)行《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》難以設(shè)立專章，因此最好單行立法，規(guī)范在我國將長期存在的農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，明確流轉(zhuǎn)供需雙方、社會中介組織及政府管理部門的權(quán)利義務(wù)。另一種思路是直接制定更宏觀的《農(nóng)村土地法》，其中設(shè)立流轉(zhuǎn)專章。從作用上講，《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》既要能防止“被流轉(zhuǎn)”，又要能解決“難流轉(zhuǎn)”的問題，消解交易雙方的后顧之憂，維護(hù)交易穩(wěn)定。二是出臺《農(nóng)民職業(yè)教育法》，為新型職業(yè)農(nóng)民的成長提供保障。三是修訂于1993年頒布、實(shí)施至今的《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》，重點(diǎn)完善農(nóng)村科技服務(wù)體制。四是出臺《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》和《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法》，明確國家財(cái)政對弱勢產(chǎn)業(yè)的支持責(zé)任。五是出臺《農(nóng)村金融促進(jìn)法》，解決好當(dāng)前農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)和政策性金融機(jī)構(gòu)功能異化所導(dǎo)致的融資困難問題。六是出臺《小城鎮(zhèn)建設(shè)促進(jìn)法》。小城鎮(zhèn)應(yīng)成為美麗鄉(xiāng)村中商品流通、信息匯集的節(jié)點(diǎn)，發(fā)揮對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成長的支撐作用。

(二)關(guān)于鄉(xiāng)村政治建設(shè)方面的立法

針對當(dāng)前村民自治中存在的若干問題，本文建議對《村民委員會組織法》大幅度修訂，擴(kuò)容更名為《村民自治法》，立法根本思路是體現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國”三者的有機(jī)統(tǒng)一。按照習(xí)近平的精英帶村思路，進(jìn)一步解放思想，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村先進(jìn)分子的作用，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部駐村任職、大學(xué)生村官等行之有效的實(shí)踐不妨在法律上予以確認(rèn)。要明確規(guī)定村干部的任職條件，細(xì)化選舉程序。依照中國鄉(xiāng)村實(shí)際，要加強(qiáng)黨在鄉(xiāng)村的政治領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)，適當(dāng)擴(kuò)大村兩委班子成員交叉任職的面。同時(shí)按照現(xiàn)代民主制度的基本要求，探索建立村級決策機(jī)構(gòu)、日常事務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)三權(quán)制衡的治理模式。

(三)關(guān)于鄉(xiāng)村文化建設(shè)方面的立法

鄉(xiāng)村文化建設(shè)方面的立法目前最為薄弱，政府的文化建設(shè)責(zé)任仍主要在政策層面進(jìn)行宣示。進(jìn)入21世紀(jì)后，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的唯一專門性文件還是2005年11月的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村文化建設(shè)的意見》。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“中國要富，農(nóng)民必須富”，其中的農(nóng)民富系指“口袋”和“腦袋”的雙富有，只有如此才能算是新型農(nóng)民。社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變動帶來的鄉(xiāng)村文化結(jié)構(gòu)的變遷，給鄉(xiāng)村治理帶來挑戰(zhàn)。要以社會主義核心價(jià)值觀的落實(shí)為目標(biāo)，加強(qiáng)文化建設(shè)立法，明確市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的鄉(xiāng)村基本公共文化產(chǎn)品(服務(wù))的供給支持責(zé)任，在鄉(xiāng)村文化建設(shè)中不妨引入“民辦公助”和“公辦民營”等多種實(shí)現(xiàn)模式。要下移鄉(xiāng)村文化建設(shè)的重心，改革以前鄉(xiāng)村文化管理以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主的模式，在行政村范圍內(nèi)建立公共文化服務(wù)體系，建設(shè)必要的文化設(shè)施、開展相應(yīng)的文化活動。拓展村級文化交流平臺，將村落公共文化服務(wù)場所建設(shè)納入村舍整體規(guī)劃。鄉(xiāng)村文化建設(shè)要納入政府的重要議事日程，納入財(cái)政預(yù)算，納入扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃，列為干部的考核指標(biāo)。農(nóng)村的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)內(nèi)容十分豐富，它是習(xí)近平所稱“鄉(xiāng)愁”的重要依托和載體，從性質(zhì)上可歸為公益文化產(chǎn)品，應(yīng)該納入公共財(cái)政的支持范圍。

(四)關(guān)于鄉(xiāng)村社會建設(shè)方面的立法

為實(shí)現(xiàn)讓廣大農(nóng)民共享改革發(fā)展成果的目標(biāo)，應(yīng)將教育和社會保障作為社會建設(shè)立法的重點(diǎn)，做強(qiáng)鄉(xiāng)村人力資本?；具壿嬍浅姓J(rèn)農(nóng)民在現(xiàn)代化進(jìn)程中的歷史貢獻(xiàn)，以公共財(cái)政支出進(jìn)行“補(bǔ)課”和“還債”。但要注意的是，習(xí)近平所稱的“實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”絕不是城鄉(xiāng)一樣化、城鄉(xiāng)一刀切，更不可搞平均主義。立法要遵循政治學(xué)家羅爾斯的“機(jī)會公平與差別對待”雙原則，一方面，農(nóng)民及其后代應(yīng)有流動的能力，而非永久的農(nóng)民工或永久的莊稼漢，出現(xiàn)社會階層固化的嚴(yán)峻局面。另一方面，“補(bǔ)課”和“還債”有度，鄉(xiāng)村固然要美，但不能對城市化進(jìn)程的速度造成過多影響。在鄉(xiāng)村教育立法方面，著重解決好學(xué)生過早輟學(xué)和師資隊(duì)伍薄弱這兩個(gè)問題。對于前者，我們要相信農(nóng)民的理性計(jì)算，故最好通過大幅增加學(xué)生受教育行為的收益來給予刺激，近年來國家提高重點(diǎn)高校招收農(nóng)村學(xué)生比例的做法就值得稱贊。對于后者，要看到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代城鄉(xiāng)教師水準(zhǔn)基本一致的根本原因，是師范生分配制度較好地保障了鄉(xiāng)村精英的回流。因此在市場經(jīng)濟(jì)條件下，要探索如何建立吸引優(yōu)秀人才從事鄉(xiāng)村教育的機(jī)制。在這方面已有一些實(shí)踐，如國務(wù)院啟動了鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃(2015-2020年)，進(jìn)行了定向的免費(fèi)師范生試點(diǎn)。本文建議在《教育法》中設(shè)立鄉(xiāng)村教育專章，針對鄉(xiāng)村的特殊性進(jìn)行制度創(chuàng)新。在社會保障方面，要認(rèn)真總結(jié)農(nóng)村合作醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)農(nóng)民流動的特點(diǎn)，適時(shí)修改《社會保險(xiǎn)法》，破除城鄉(xiāng)二元鴻溝，建立城鄉(xiāng)有效對接的基本保障系統(tǒng)。

(五)關(guān)于鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)方面的立法

習(xí)近平“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力”的精辟論斷將鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)提到了前所未有的高度，鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)立法工作應(yīng)有全新的視野和緊迫感。一些省份已經(jīng)出臺專門規(guī)定，如2016年10月起施行的《河北省鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)和治理?xiàng)l例》?；谖覀儐我恢频膰殷w制，鄉(xiāng)村生態(tài)治理需要中央出臺或修訂一系列的法律，基本思路是在產(chǎn)權(quán)制度上進(jìn)行創(chuàng)新，盡量減少“公地悲劇”效應(yīng)。同時(shí)鼓勵(lì)生產(chǎn)與生活方式的變革，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)石油農(nóng)業(yè)向生態(tài)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。建議修改現(xiàn)行的《水污染防治法》，將鄉(xiāng)村水體污染的防治作為工作重點(diǎn)。出臺《土壤環(huán)境保護(hù)法》，規(guī)范農(nóng)藥和化肥的使用，開展土壤污染治理和修復(fù)工作。修訂《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，做好和《食品安全法》的銜接，以此管好農(nóng)產(chǎn)品的出口，倒逼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者改善生態(tài)環(huán)境。修訂《環(huán)境保護(hù)法》，促進(jìn)環(huán)保執(zhí)法工作重心的下移，建立健全鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制，加強(qiáng)問責(zé)監(jiān)管，嚴(yán)肅查處各種破壞生態(tài)環(huán)境的行為。

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[責(zé)任編輯：吳祝平]

2017-02-09

湖北省教育廳人文社會科學(xué)研究項(xiàng)目(16G328)。

胡成華，男，湖北荊州人，博士，副教授。研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法制。

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-1047(2017)01-0098-06

10.3969/j.issn.1672-1047.2017.01.26