陳 忱,李志勇

(山東省陽谷縣人民法院,山東 陽谷 252300)

論我國(guó)行政規(guī)范性文件司法審查制度的構(gòu)建

陳 忱,李志勇

(山東省陽谷縣人民法院,山東 陽谷 252300)

2015年行政訴訟法的修改使得行政訴訟重回訴訟程序法的功能，更強(qiáng)調(diào)行政訴訟維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的功能，對(duì)于嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家和政府形象的紅頭文件泛濫問題進(jìn)行解決。新修改的行政訴訟法規(guī)定，可以在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，一并要求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。要完善規(guī)范性文件司法審查制度，系統(tǒng)解決我國(guó)規(guī)范性文件司法審查的標(biāo)準(zhǔn)、管轄、依據(jù)、范圍、裁判類型等問題，就需要不斷完善我國(guó)的行政訴訟制度。

行政訴訟法;行政規(guī)范性文件;司法審查制度

2015年新修改的行政訴訟法規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)據(jù)以做出行政行為的規(guī)范性文件不合法的，可以在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，一并要求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。這也僅僅是對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查進(jìn)行了原則性的規(guī)定。將行政規(guī)范性文件納入司法審查的范圍，將推進(jìn)行政訴訟的快速發(fā)展，同時(shí)對(duì)行政規(guī)范性文件的司法監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，涉及司法對(duì)行政的干預(yù)，因此，必須確立行政規(guī)范性文件司法審查的標(biāo)準(zhǔn)以保證行政機(jī)關(guān)能夠正常行使其職權(quán)，同時(shí)又能真正發(fā)揮司法對(duì)行政的監(jiān)督作用。我國(guó)行政規(guī)范性文件司法審查制度的構(gòu)建需要根據(jù)我國(guó)的具體情況并借鑒國(guó)外的司法審查制度，使我國(guó)的行政規(guī)范性文件司法審查制度能夠滿足社會(huì)發(fā)展的需求，同時(shí)又能促進(jìn)法治中國(guó)的建成。

一、行政規(guī)范性文件司法審查的前提條件

人民法院對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查必須符合一定的訴訟條件，如原告應(yīng)當(dāng)具有原告資格，受訴法院具有管轄權(quán)，被告為適格的被告，原告向人民法院提起訴訟必須在起訴期限內(nèi)等，對(duì)這些條件進(jìn)行規(guī)定是對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查的前提條件。法院對(duì)行政規(guī)范性文件的司法審查與普通的行政訴訟不同，行政規(guī)范性文件司法審查的依據(jù)、審查的范圍及司法裁判的類型對(duì)行政機(jī)關(guān)及其行政行為的相對(duì)人都有很大的影響。因此，法院對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查應(yīng)當(dāng)與對(duì)普通行政訴訟案件的審查有所區(qū)別。

(一)原告的主體資格

向人民法院提起訴訟的必須是具備原告主體資格的人。只有具有原告主體資格的人才能請(qǐng)求法院對(duì)其訴訟請(qǐng)求進(jìn)行審查，法院才會(huì)受理其申請(qǐng)。根據(jù)《布萊克法律大辭典》的解釋，所謂原告資格，“是指某人在司法性爭(zhēng)端中所享有的將該爭(zhēng)端訴諸司法程序的足夠利益，其中心課題是確定司法爭(zhēng)端對(duì)起訴人的影響是否充分，從而使起訴人成為本案訴訟的正當(dāng)原告。如果起訴人符合原告資格的各項(xiàng)要求，具有司法爭(zhēng)端所影響的足夠利益，就可以認(rèn)為起訴人在訴訟中享有法院應(yīng)當(dāng)給予保護(hù)的實(shí)實(shí)在在的利益。原告資格的另一個(gè)作用是確定司法審查的范圍，即法院是否享有審判某一司法爭(zhēng)端的權(quán)力。原告資格與起訴人實(shí)體訴訟請(qǐng)求的是非曲直沒有直接關(guān)系”[1]。根據(jù)該解釋，原告必須對(duì)司法爭(zhēng)端具有足夠利益。

1.原告資格的認(rèn)定

各國(guó)在原告資格問題上的規(guī)定各不相同。美國(guó)的原告資格認(rèn)定經(jīng)歷了從“法律權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)”到“利益范圍標(biāo)準(zhǔn)或者單一的事實(shí)損害標(biāo)準(zhǔn)”的變遷。即從要求只有當(dāng)事人受實(shí)定法保護(hù)的權(quán)利遭受行政機(jī)關(guān)的行政行為侵害時(shí)，才能請(qǐng)求法院對(duì)侵害行為進(jìn)行審查，擴(kuò)大到只要行政機(jī)關(guān)的行政行為侵害了原告的利益，原告就能提請(qǐng)審查，這種利益不需要是法律特別規(guī)定或者特別保護(hù)的，只要能主張是處在法律規(guī)定或調(diào)整的利益范圍內(nèi)即可。[2]在英國(guó)，公法上的救濟(jì)屬于特權(quán)救濟(jì)，原告資格受不同救濟(jì)手段的限制，直到1977年最高法院規(guī)則在修改后的第53號(hào)命令第3條第5款中規(guī)定：“法院除非認(rèn)為申請(qǐng)人與申請(qǐng)事項(xiàng)有足夠的利益關(guān)系，否則不予批準(zhǔn)申請(qǐng)?jiān)S可?！庇谩白銐虻睦骊P(guān)系”作為原告資格的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。[3]只是對(duì)于如何檢驗(yàn)是否有“足夠的利益關(guān)系”，則沒有明確的規(guī)定，這個(gè)問題必須由法院根據(jù)個(gè)案來解決。[4]日本以“法律上的利益”來界定原告資格，但對(duì)“法律上的利益”也存在不同理解，或認(rèn)為指“實(shí)定法所保護(hù)的利益”，或認(rèn)為指“裁判上值得保護(hù)的利益”等，從而范圍上也存在區(qū)別。[5-6]德國(guó)則以訴訟權(quán)能一詞來分析原告資格問題，訴訟權(quán)能的具備應(yīng)兼有對(duì)抗權(quán)利侵害及涉及本身兩項(xiàng)要素。[7]對(duì)侵害的權(quán)益分析上，德國(guó)以“公權(quán)利”與“反射利益”的區(qū)別來作為界定原告資格的標(biāo)準(zhǔn)。[8]

2.原告資格的限制

對(duì)原告資格進(jìn)行限制，一方面能夠節(jié)約司法資源，另一方面能夠防止濫訴的產(chǎn)生。在考慮我國(guó)對(duì)規(guī)范性文件提起司法審查的原告應(yīng)具備怎樣的條件時(shí)，也應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)原告資格進(jìn)行限制。對(duì)于原告的主體資格問題，在對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查時(shí)，既可以采取直接審查的方式，也可以采取附帶審查的方式。對(duì)規(guī)范性文件提起直接審查的訴訟，應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)作為原告。這樣，一方面能夠發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，另一方面也能夠防止對(duì)規(guī)范性文件的濫訴。對(duì)于附帶審查的方式，對(duì)原告的主體資格就應(yīng)不予限制，因?yàn)樵嬖谔岢銎渌V訟請(qǐng)求的同時(shí)，要求附帶對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查，此時(shí)的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)是與其他的訴訟請(qǐng)求有關(guān)聯(lián)的規(guī)范性文件，或者說是行政機(jī)關(guān)具體行政行為的依據(jù),公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯了其合法權(quán)益，并且認(rèn)為據(jù)以做出該行為的行政規(guī)范性文件違法的，就可以提起對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查請(qǐng)求。

(二)法院的管轄權(quán)

對(duì)規(guī)范性文件提起司法審查，需要向有管轄權(quán)的法院提起訴訟。對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查的權(quán)限應(yīng)當(dāng)賦予哪類法院，各國(guó)的規(guī)定不同。英國(guó)對(duì)行政規(guī)范性文件的司法審查，一審集中由高等法院王座分院統(tǒng)一進(jìn)行審理，當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)依據(jù)某一項(xiàng)條例做出的某一項(xiàng)行政決定的，就可以以該條例無效為由向高等法院王座分院提起訴訟，要求高等法院王座分院依法審查該條例，如果當(dāng)事人對(duì)高等法院王座分院的判決不服，可以向上訴法院提出復(fù)審，直至上議院。美國(guó)對(duì)規(guī)范性文件的司法審查雖然采用的是分散式模式，即地方法院對(duì)行政規(guī)范性文件也有審查權(quán)，但是在美國(guó)對(duì)規(guī)范性文件的審查十分謹(jǐn)慎，由聯(lián)邦上訴法院對(duì)行政規(guī)范進(jìn)行審查，而且對(duì)于一切重要的行政決定，美國(guó)直接在法律中規(guī)定由上訴法院對(duì)其進(jìn)行審查。美國(guó)對(duì)該制度這樣安排，主要是為了避免地方法院法官的素質(zhì)不高，對(duì)規(guī)范性文件的審查能力缺失，上訴法院對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查，實(shí)行合議制，而且上訴法院法官的能力和司法水平比較高，由上訴法院進(jìn)行審查，可以保證審判質(zhì)量，同時(shí)又能節(jié)省司法資源。在德國(guó)，根據(jù)其行政法院法第47條的規(guī)定：如果是依據(jù)建筑法典的規(guī)定頒布的規(guī)章、法規(guī)，其他位階上屬于州法律以下的法規(guī)，只要該法規(guī)是由州法律予以規(guī)定，對(duì)此類規(guī)章和法規(guī)是否有效的管轄權(quán)在高等行政法院；如果法律明文規(guī)定法規(guī)專門由州憲法法院審查，則由州憲法法院審查。聯(lián)邦最高行政法院作為行政訴訟的終審法院，當(dāng)然擁有對(duì)法規(guī)、規(guī)章的審查權(quán)。在法國(guó)，根據(jù)行政條例制定主體的不同將對(duì)規(guī)范性文件的審查權(quán)賦予不同的法院：對(duì)于總統(tǒng)和部長(zhǎng)會(huì)議的命令及部長(zhǎng)制定的行政條例的審查由最高行政法院進(jìn)行；對(duì)于解釋及審查行政決定的意義及合法性的上訴案件和關(guān)于行政條例的越權(quán)之訴的上訴案件，則由上訴行政法院進(jìn)行審查；當(dāng)部長(zhǎng)制定的行政條例是否合法是判斷某一問題的先決條件時(shí)，行政法庭也有權(quán)對(duì)該條例的合法性進(jìn)行審查并做出決定。

從上述國(guó)家對(duì)行政規(guī)范的審查法院來看，上述國(guó)家對(duì)規(guī)范性文件的司法審查都十分重視，在對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查時(shí)都相應(yīng)提高了受訴法院的級(jí)別，甚至在法律中對(duì)行政規(guī)范性文件的審查法院直接予以規(guī)定。相對(duì)來說，我國(guó)的行政規(guī)范性文件的情況更為復(fù)雜。因此，對(duì)我國(guó)行政規(guī)范性文件的司法審查應(yīng)當(dāng)賦予哪些法院，爭(zhēng)論也頗多。筆者認(rèn)為，對(duì)于我國(guó)的行政規(guī)范性文件的司法審查，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟體制。

對(duì)行政規(guī)范性文件單獨(dú)提起訴訟的案件，由行政規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的上級(jí)人民法院行政審判庭進(jìn)行審理，當(dāng)事人對(duì)人民法院的裁決不服的，可以上訴至上級(jí)人民法院，這樣對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查的初級(jí)法院即為中級(jí)人民法院。對(duì)規(guī)范性文件的司法審查亦應(yīng)實(shí)行兩級(jí)終審制，這樣一方面能夠維護(hù)法律的權(quán)威，另一方面又能防止無休止的訴訟循環(huán)。最高人民法院對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審理的一審行政案件實(shí)行一審終審制。對(duì)行政規(guī)范性文件提起附帶審查的行政訴訟案件，確定其管轄法院更為復(fù)雜，由于是附帶審查，因而存在是將做出行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地的法院作為受訴法院，還是將行政規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的上級(jí)人民法院作為受訴法院的情況。針對(duì)這種情況，應(yīng)當(dāng)由級(jí)別較高的法院進(jìn)行管轄，如果做出行政行為的行政機(jī)關(guān)與行政規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)是一致的，那么就可以按照對(duì)行政規(guī)范性文件單獨(dú)提起訴訟的方式確定管轄法院。如果適用規(guī)范性文件的行政機(jī)關(guān)與制定機(jī)關(guān)不一致，那么此時(shí)應(yīng)當(dāng)以行政規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)來確定法院的管轄權(quán)。在附帶訴訟中，行政規(guī)范性文件的審查是判斷行政行為合法的依據(jù)。根據(jù)制定機(jī)關(guān)來確定法院的管轄既節(jié)省司法資源，又能保證行政糾紛的實(shí)際解決。對(duì)于由多個(gè)行政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的行政規(guī)范性文件提起的訴訟，如果這些制定機(jī)關(guān)不在同一個(gè)法院管轄范圍之內(nèi)，可以在法律中直接規(guī)定由較高級(jí)別的法院進(jìn)行管轄，因?yàn)橛啥鄠€(gè)機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的規(guī)范性文件比較特殊，其比由單個(gè)機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范性文件的影響更大，直接規(guī)定由較高級(jí)別的法院進(jìn)行管轄能夠滿足司法實(shí)踐需要。

(三)被告資格

我國(guó)行政訴訟法沒有規(guī)定可以直接對(duì)規(guī)范性文件提起訴訟。對(duì)于規(guī)范性文件提起訴訟時(shí)，被告即為規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)，這沒什么爭(zhēng)議。對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查的被告進(jìn)行確定則存在追加被告及法院是否能夠受理的問題。在訴訟實(shí)踐中，要求對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查往往是在對(duì)行政行為提起訴訟之后，此時(shí)做出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告無疑。如果在法院受理之后，原告要求對(duì)行政機(jī)關(guān)據(jù)以做出行政行為的行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查，那么此時(shí)法院能否追加行政規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)為共同被告，需要根據(jù)具體情況進(jìn)行考慮。如果追加行政規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)為共同被告，則受訴法院將面臨是否具有管轄權(quán)的問題。如果法院對(duì)規(guī)范性文件沒有司法審查權(quán)，就意味著法院應(yīng)當(dāng)終止審理并將案件移送有管轄權(quán)的法院，這將造成法院審判資源的浪費(fèi)。對(duì)于在行政訴訟案件中原告要求對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查的案件，應(yīng)當(dāng)綜合案件的具體情況來確定該案的被告。在附帶訴訟中，原告提起行政訴訟的直接目的是為了排除行政行為所造成的侵害，要求對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查的目的也是為了排除行政行為造成的侵害。如果此時(shí)追加行政規(guī)范性文件的制定主體為被告，則行政訴訟的審理期限將會(huì)延長(zhǎng)，被行政行為侵犯的權(quán)益得到救濟(jì)的時(shí)間就會(huì)延長(zhǎng)。對(duì)于該類案件，人民法院在審理的時(shí)候應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮法院釋明的功能，由當(dāng)事人進(jìn)行選擇。如果原告堅(jiān)持要求追加被告的，人民法院則應(yīng)按照法律程序的規(guī)定追加被告并將案件移交有管轄權(quán)的法院進(jìn)行審理；如果原告允許法院不追加被告的，法院則可以將行政規(guī)范性文件的制定主體列為第三人參加訴訟。案件審結(jié)之后，人民法院應(yīng)當(dāng)將案件的審理情況告知人民檢察院，由人民檢察院決定是否對(duì)行政規(guī)范性文件提請(qǐng)司法審查。

(四)起訴期限

對(duì)行政規(guī)范性文件提起司法審查，應(yīng)當(dāng)有一定的期限限制。我國(guó)行政訴訟法規(guī)定，對(duì)行政復(fù)議決定不服的起訴期限為收到復(fù)議決定之日起15日內(nèi)，對(duì)行政行為提起訴訟的，在知道或應(yīng)當(dāng)知道行政機(jī)關(guān)做出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)等。對(duì)規(guī)范性文件提起訴訟也應(yīng)限定期限。對(duì)于行政規(guī)范性文件提起訴訟的期限，應(yīng)當(dāng)區(qū)分是單獨(dú)的審查還是附帶的審查。對(duì)于附帶提起對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查的期限應(yīng)當(dāng)限定在原告對(duì)行政行為起訴至訴訟程序結(jié)束的時(shí)間之內(nèi)。如果原告在該期限內(nèi)沒有提出對(duì)規(guī)范性文件審查的請(qǐng)求，人民法院做出判決后，原告以規(guī)范性文件不合法為由要求人民法院重新審理案件的，人民法院則應(yīng)當(dāng)根據(jù)“一事不再理”的原則，直接駁回原告的訴訟請(qǐng)求，以免造成司法資源的浪費(fèi)。為了避免違法的行政規(guī)范性文件繼續(xù)侵犯公民的合法權(quán)益，原告可向人民檢察院提出訴訟建議，由人民檢察院直接向人民法院提起對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查的訴訟。對(duì)規(guī)范性文件直接提起訴訟的期限，應(yīng)當(dāng)限定為行政規(guī)范性文件公布后一年內(nèi)，因?yàn)樾姓?guī)范性文件施行后，公民對(duì)規(guī)范性文件的理解及規(guī)范性文件瑕疵的暴露，都需要一定的時(shí)間。如果規(guī)范性文件一經(jīng)發(fā)布，檢察機(jī)關(guān)就可以要求對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查，那么就有可能干擾行政機(jī)關(guān)職權(quán)的正常行使；在規(guī)范性文件發(fā)布后一年內(nèi)，在適用規(guī)范性文件的過程中就有可能發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件的瑕疵，此時(shí)就能對(duì)規(guī)范性文件提起司法審查；如果將對(duì)規(guī)范性文件提起司法審查的時(shí)間予以延長(zhǎng)更多，那么公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益遭受行政規(guī)范性文件侵害的可能性就更大。因此，將對(duì)規(guī)范性文件提起司法審查的時(shí)間限定為規(guī)范性文件公布后一年內(nèi)是比較合適的。

二、行政規(guī)范性文件司法審查的依據(jù)及范圍

(一)行政規(guī)范性文件司法審查的依據(jù)

對(duì)行政規(guī)范性文件的司法審查包括法律問題和事實(shí)問題兩個(gè)方面。確認(rèn)行政規(guī)范性文件合法性的依據(jù)應(yīng)當(dāng)是被審查行政規(guī)范性文件的上位法。由于我國(guó)的行政訴訟法未將規(guī)章列入行政訴訟的受案范圍，因而對(duì)行政規(guī)范性文件的司法審查依據(jù)包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例及規(guī)章。對(duì)行政規(guī)范性文件是否合憲的審查，不僅僅限于憲法條文所限定的內(nèi)容，還應(yīng)包括憲法的基本原則、基本精神。將法律作為審查行政規(guī)范性文件的依據(jù)時(shí)，不僅僅限于當(dāng)事人指明的行政規(guī)范性文件所違反的法律，還應(yīng)包括法院在審理過程中發(fā)現(xiàn)的行政規(guī)范性文件可能違反的法律規(guī)范，法院對(duì)適用何種法律來確認(rèn)行政規(guī)范性文件是否違法就有選擇適用的權(quán)力。對(duì)于行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章能否作為司法審查的對(duì)象，理論界爭(zhēng)論頗多，鑒于我國(guó)的實(shí)際情況，行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章尚未列為司法審查的對(duì)象。從我國(guó)的法律法規(guī)效力體系來看，行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章均具有一定的法律效力。對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查時(shí)，可以依據(jù)行政法規(guī)、地方性法規(guī)；對(duì)于規(guī)章能否作為行政規(guī)范性文件司法審查的依據(jù)，行政訴訟法明確規(guī)定將規(guī)章作為法院司法審查的參照，因此，對(duì)規(guī)范性文件的審查，規(guī)章也應(yīng)當(dāng)是參照標(biāo)準(zhǔn)。自治條例和單行條例主要是基于我國(guó)的多民族性制定的，因此，在對(duì)民族自治地方的行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)有限適用自治條例和單行條例。

(二)行政規(guī)范性文件司法審查的范圍

司法具有被動(dòng)性的特征，對(duì)行政規(guī)范性文件的司法審查作為行政訴訟的一種，同樣具有被動(dòng)的特點(diǎn)，那么對(duì)于行政規(guī)范性文件的審查是否也應(yīng)按照不告不理的原則，如果原告只請(qǐng)求法院對(duì)行政規(guī)范性文件的某一條款或者某一部分進(jìn)行審查，那么法院是否只能審查原告訴訟請(qǐng)求的部分而不能審查原告訴訟請(qǐng)求之外的部分？由于行政規(guī)范性文件的特殊性，對(duì)于這樣的情況應(yīng)擴(kuò)大法院的審查范圍，賦予法院對(duì)整個(gè)規(guī)范性文件進(jìn)行審查的權(quán)力。因?yàn)樾姓?guī)范性文件往往是一個(gè)整體，只要原告要求對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查，法院就要對(duì)該行政規(guī)范性文件的整體進(jìn)行審查，以確定該規(guī)范性文件是否合法。但是對(duì)于行政規(guī)范性文件的審查也不能無限制擴(kuò)大，法院不能主動(dòng)提起對(duì)規(guī)范性文件的審查，人民法院在對(duì)原告提起的行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查時(shí)，即使行政規(guī)范性文件的制定依據(jù)是上位的行政規(guī)范性文件，法院也不能審查上位的行政規(guī)范性文件的合法性。

三、行政規(guī)范性文件司法審查的訴訟類型

將行政規(guī)范性文件納入行政訴訟的范疇，規(guī)定行政規(guī)范性文件可訴，意味著行政規(guī)范性文件的司法審查可以納入行政訴訟類型。行政訴訟類型化有利于更好地滿足原告提起訴訟所追求目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，更好地指引當(dāng)事人的訴訟行為和法院的受理、審判行為。

原告請(qǐng)求對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查，其請(qǐng)求可以概括為兩種：一種是要求判定行政規(guī)范性文件違法，另一種是要求判定行政規(guī)范性文件違法且侵權(quán)。

(一)確認(rèn)訴訟的亞類型

確認(rèn)訴訟是指原告要求法院確認(rèn)行政行為的合法性、效力及行政法律關(guān)系是否存在的訴訟類型。[7]在民事訴訟中存在這樣的情形，原告要求被告履行某種義務(wù)是以確認(rèn)某行政規(guī)范性文件合法為前提的。為了維護(hù)自己的合法權(quán)益，原告需要對(duì)該規(guī)范性文件的合法性予以確認(rèn)，人民法院在審理民事訴訟的時(shí)候不能直接確認(rèn)某項(xiàng)行政行為的合法性，此時(shí)原告就需要通過行政訴訟來解決，原告向法院提起訴訟的目的就是為了確認(rèn)該行政規(guī)范性文件合法以支持其他的訴訟請(qǐng)求，此時(shí)的行政訴訟類型即為確認(rèn)訴訟。

(二)撤銷訴訟的亞類型

撤銷訴訟是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政主體的行為違法侵犯其合法權(quán)益而請(qǐng)求法院撤銷該行為的行政訴訟類型。[9]行政訴訟法規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)據(jù)以做出行政行為的規(guī)范性文件不合法的，可以在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，一并要求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。公民、法人或者其他組織要求對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查是為了證明行政行為不合法。如果此時(shí)行政機(jī)關(guān)做出的行政行為超越職權(quán)，而超越職權(quán)的行政行為是根據(jù)該規(guī)范性文件的規(guī)定做出的，那么此時(shí)提起規(guī)范性文件司法審查，就是為了要證明該規(guī)范性文件不合法，應(yīng)當(dāng)予以撤銷，此時(shí)的規(guī)范性文件司法審查就是撤銷訴訟，應(yīng)按照撤銷訴訟的訴訟類型確定審理的程序。

四、法院對(duì)行政規(guī)范性文件司法審查的裁決類型

法院不能拒絕裁判，應(yīng)當(dāng)對(duì)原告的所有訴訟請(qǐng)求予以裁判，在對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查后，針對(duì)不同的訴訟請(qǐng)求，法院的裁判類型也不同。

(一)確認(rèn)訴訟亞類型的裁判

針對(duì)確認(rèn)訴訟的亞類型，即原告請(qǐng)求判定行政規(guī)范性文件違法的訴訟請(qǐng)求，結(jié)合不同國(guó)家司法審查的裁判類型，法院的判決類型大致有合法有效裁判、違法無效裁判、單純違法宣告、警告性裁判等幾種。

1.合法有效裁判

合法有效裁判是指法院對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查之后，認(rèn)為規(guī)范性文件的事實(shí)問題與法律問題均合法的，或者對(duì)行政規(guī)范性文件的事實(shí)問題和法律問題可以做出多種解釋但是法院最終認(rèn)定其合法的，法院則做出規(guī)范性文件合法有效的判決。

2.違法無效裁判

違法無效裁判是指法院對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查后，認(rèn)為規(guī)范性文件的事實(shí)問題或者法律問題違反法律的規(guī)定而做出違法無效的裁判。對(duì)規(guī)范性文件做出違法無效的裁判要十分慎重，因?yàn)閷?duì)規(guī)范性文件一經(jīng)做出違法無效的宣告，將涉及規(guī)范性文件是自始無效或是判決之后無效還是一定期限內(nèi)無效的問題，需要法官對(duì)各種問題綜合考量。

3.單純違法宣告

單純違法宣告是指法院經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)范性文件違法，但是對(duì)其宣布無效的危害要比不宣告其無效的危害更大，為了衡平各種利益關(guān)系，法院在判決中并不直接宣告行政規(guī)范性文件無效而只是確認(rèn)其違法。但同時(shí)法院在做出這種判決時(shí)，應(yīng)當(dāng)向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出改善的建議，同時(shí)向立法機(jī)關(guān)、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)提出監(jiān)督建議，督促行政機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行修改和完善。這樣既可以彌補(bǔ)行政規(guī)范性文件出現(xiàn)的漏洞，又能督促行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)范性文件時(shí)采取更加審慎的態(tài)度。

4.警告性裁判

警告性裁判是指人民法院對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查后，無法做出行政規(guī)范性文件違法的裁判，而如果放任行政規(guī)范性文件繼續(xù)產(chǎn)生效力，又有可能造成行政規(guī)范性文件產(chǎn)生危害公民權(quán)益的可能，法院就要對(duì)行政規(guī)范性文件做出警告性裁判。

我國(guó)法院針對(duì)原告請(qǐng)求判定行政規(guī)范性文件違法的訴訟請(qǐng)求做出的裁判也主要應(yīng)包括上述幾種類型，這樣才能既保證社會(huì)秩序的穩(wěn)定，又促使我國(guó)規(guī)范性文件的體系不斷優(yōu)化。

(二)撤銷訴訟亞類型的裁判

針對(duì)撤銷訴訟的亞類型，即原告要求判定行政規(guī)范性文件違法且侵權(quán)的訴訟請(qǐng)求，人民法院對(duì)其的裁判類型主要有合法不侵權(quán)、違法且侵權(quán)、違法但不侵權(quán)三種。人民法院對(duì)原告的這種訴訟請(qǐng)求首先應(yīng)當(dāng)審查行政規(guī)范性文件是否合法，經(jīng)審查認(rèn)定行政規(guī)范性文件合法，則不需要對(duì)其是否侵權(quán)再進(jìn)行審查，如果行政規(guī)范性文件違法，則需要對(duì)其是否侵權(quán)進(jìn)行判定。由于行政規(guī)范性文件違法的情形分很多種，因而對(duì)原告要求判定行政規(guī)范性文件違法且侵權(quán)的訴訟請(qǐng)求，法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況采用合適的裁判類型做出判斷。

新修改的行政訴訟法第六十四條規(guī)定：“人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為本法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議?！边@意味著人民法院在對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查后，如果經(jīng)審查認(rèn)為行政規(guī)范性文件不合法，則人民法院有權(quán)不適用該規(guī)范性文件，不將其作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，但是對(duì)于不合法的規(guī)范性文件，人民法院能否直接做出該規(guī)范性文件無效的裁判，行政訴訟法沒有予以明確，需要在行政訴訟法的相關(guān)司法解釋中予以明確。司法具有終局性的特征，應(yīng)當(dāng)賦予人民法院直接認(rèn)定行政規(guī)范性文件是否有效的權(quán)力。

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2016-10-20

陳 忱(1985-)，女，山東陽谷人，山東省陽谷縣人民法院研究室副主任，研究方向?yàn)樗痉ㄖ贫取?/p>

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