王若蕾

（中國人民公安大學(xué) 研究生院， 北京 100038）

從“有困難找警察”到“有危難找警察”的理念轉(zhuǎn)變
——談非警務(wù)活動占用警力資源的問題考察

王若蕾

（中國人民公安大學(xué) 研究生院， 北京 100038）

90年代福建漳州 110提出的“有困難找警察”的口號，在很長一段時間內(nèi)反響良好，得到了群眾對公安機關(guān)工作的認(rèn)可和支持。然而隨著社會的發(fā)展和警察職能的日益擴(kuò)大，警察每天在處理大量警務(wù)活動的同時，還會接到各種各樣的個人求助，例如幫忙開鎖、接孩子放學(xué)、修理下水道等。雖然并不屬于人民警察職責(zé)范圍，但是按照“有警必接”的要求，警察不得不騰出時間來處理這些非警務(wù)活動，使得自己常常處于疲于奔命的超負(fù)荷狀態(tài)。非警務(wù)活動產(chǎn)生的根源很多，既有歷史遺留問題，也有現(xiàn)實社會的原因，都對現(xiàn)有警力資源造成了極大的占用和浪費。在當(dāng)下警務(wù)機制改革不斷深化的階段里，我們必須要對非警務(wù)活動進(jìn)行仔細(xì)的分析和嚴(yán)格的劃分，將警察從艱巨繁多的非警務(wù)活動任務(wù)中解放出來，確保公安機關(guān)依法履行職責(zé)，提高行政活動效率。

非警務(wù)活動；警力資源；理念轉(zhuǎn)變

公安機關(guān)及人民警察為了達(dá)到維護(hù)國家安全、維護(hù)社會治安秩序、保護(hù)公民人身安全、人身自由和合法財產(chǎn)、保護(hù)公共財產(chǎn)、預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動等目的，依法從事各種警務(wù)活動是其職責(zé)所在。除此之外，那些不應(yīng)由公安機關(guān)從事、承擔(dān)的各種社會公務(wù)活動及群眾個人求助等都屬于非警務(wù)活動。這些活動不在《中華人民共和國人民警察法》和公安部《110接處警工作規(guī)則》規(guī)定的范圍之列，理應(yīng)不由公安機關(guān)負(fù)責(zé)。然而實踐中，群眾本著“有困難找警察”的原則，不管遇到什么事情第一時間報警，黨委政府也極度依賴公安機關(guān)的強制力作用，時時、事事找警察，使得公安機關(guān)的正常執(zhí)法有相當(dāng)一部分被非警務(wù)活動占據(jù)，大大降低了行政效率，將公安機關(guān)陷入大包大攬的工作困境中。因此，正確處理非警務(wù)活動問題迫在眉睫。本文即研究如何將“有困難找警察”的理念轉(zhuǎn)換為“有危難找警察”，剖析非警務(wù)活動產(chǎn)生的原因，尋找解決對策，以期有效減少非警務(wù)活動、真正為警察減負(fù)。

一、問題的提出

隨著社會的轉(zhuǎn)型和公民權(quán)利意識的提高，公安機關(guān)的職責(zé)在不斷調(diào)整和擴(kuò)大，人民警察執(zhí)法的觸角延伸得非常之廣，幾乎涉及到社會生活的方方面面。警察參與的一些活動表面看來是在執(zhí)行公務(wù)、維護(hù)秩序、為群眾排憂解難，實則屬于非警務(wù)活動。具體來看，當(dāng)前占據(jù)大量警力資源的非警務(wù)活動有如下幾種：

（一）黨委政府指派過多非警務(wù)活動

公安機關(guān)現(xiàn)行的“條塊結(jié)合、以塊為主”領(lǐng)導(dǎo)體制，使其工作分派、職務(wù)任免、經(jīng)費保障等主要掌握在當(dāng)?shù)攸h委政府手中，因此地方黨委政府經(jīng)常出于各種原由向公安機關(guān)下達(dá)從事或參與非警務(wù)活動的指令。[1]這些指令涉及范圍廣泛、內(nèi)容瑣碎，給基層民警帶來了很大的壓力。

1.疏散上訪群眾。上訪過程通常伴隨著群眾的過激行為，靜坐、舉橫幅、游行示威等，輕則影響政府機關(guān)正常工作環(huán)境，重則擾亂社會秩序，產(chǎn)生惡劣影響。為了盡快平息事態(tài)，黨委政府往往大規(guī)模調(diào)用警力，依靠警察出面勸阻或者強硬壓制。尤其在每年兩會的重要節(jié)點，各地政府會抽調(diào)大量警力在會場周圍巡邏執(zhí)勤，以攔截、疏散本地的上訪群眾。

2.參與征地拆遷、農(nóng)村調(diào)地等。各地在進(jìn)行征地拆遷、舊屋改造、農(nóng)村調(diào)地時，當(dāng)?shù)卣㈤_發(fā)商與占地戶、拆遷戶之間常因補償問題產(chǎn)生矛盾，協(xié)商不成最后大打出手。開發(fā)商為了謀求利潤，當(dāng)?shù)卣疄榱俗非髽I(yè)績，不是進(jìn)行耐心細(xì)致的解釋、說理，做好群眾工作努力解決矛盾，而是依靠警察的強制力，施以高壓甚至威脅恐嚇。[2]各地動用警方驅(qū)逐住戶強制拆遷的案例屢見報端。

3.參與聯(lián)合執(zhí)法。為了提高執(zhí)法權(quán)威、分散執(zhí)法風(fēng)險，很多政府行政部門經(jīng)常借調(diào)甚至直接要求公安機關(guān)參與執(zhí)法，甚至抽調(diào)若干警力常年駐守該部門?；鶎泳毂话才胖г袌稣D、企業(yè)改制、動工慶典、路網(wǎng)建設(shè)已經(jīng)成為常態(tài)，耗費大量警力資源。

（二）110接處警受理過多非警務(wù)活動

福建漳州警方提出的“有困難請打110”的口號，首次賦予了公安機關(guān)服務(wù)群眾的功能。從那以后，公安部要求在全國推廣漳州110模式，承諾“有警必接、有難必幫、有險必救、有求必應(yīng)”，于是“有困難找警察”的理念逐漸深入人心。無論男女老少，只要感覺自己有“麻煩”，第一時間想到的就是打110，影視作品里動不動就出現(xiàn)的“你再這樣我就報警了”的鏡頭，在生活中也展現(xiàn)得淋漓盡致。事實上，110接到的報警有很大部分屬于非警務(wù)活動，這些不相關(guān)的事情占用了寶貴的警力資源，也讓警察疲于奔命。

1.調(diào)處各種糾紛。民間糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛、勞資糾紛、環(huán)境污染等，這些糾紛伴隨著群眾的日常生活。有的糾紛當(dāng)屬人民法院管轄，有的應(yīng)由行政機關(guān)受理，并不屬于公安機關(guān)的職責(zé)范圍。然而群眾常常因一些雞毛蒜皮的小事報警甚至鬧到派出所，警察不得不接待、調(diào)處。對于其中大部分的糾紛，警察并沒有實際管轄權(quán)，在調(diào)解時缺乏法律依據(jù)，對于那些達(dá)不到治安處罰標(biāo)準(zhǔn)的，勸也勸不回的，總是使得調(diào)處工作陷入僵局，浪費雙方的時間。

2.提供純服務(wù)性工作。抓回上樹的貓、找回失蹤的狗、進(jìn)門沒帶鑰匙、廚房煤氣要換……這些令人啼笑皆非的要求，卻真實地發(fā)生在警察身邊。“有困難找警察”理念的初衷，是為了更強有力地打擊違法犯罪、提高警察的應(yīng)急處理能力，解決群眾的危難。不曾料到的是，群眾竟因此濫用110，將警察當(dāng)作“公共保姆”，[3]視警察為隨叫隨到的“保護(hù)神”。

二、非警務(wù)活動的現(xiàn)實危害

在當(dāng)前基層警力不足、警察工作壓力巨大的情況下，警察除了忙于本職工作，還不得已參與大量的非警務(wù)活動，既分散精力，又浪費資源，可謂苦不堪言。

（一）占用緊張的警力資源

目前世界上發(fā)達(dá)國家，例如美國警察與人口比例為 3.25‰，在大國中屬于比較高的，而我國警察與人口比例僅為 1.3‰。[4]在城市，警力與城市人口的比例西方國家平均是 1：300，而我國一些地方是1：1250。我國警力不足并且長時間內(nèi)無法得到解決，同時非警務(wù)活動過多，占用了大量警力資源，這樣的雙重矛盾給警察帶來相當(dāng)大的壓力。很多地方的警察數(shù)量已經(jīng)捉襟見肘，1名社區(qū)民警多則要管轄整個轄區(qū)上萬個居民，還要有求必應(yīng)地受理群眾各種報警，極大地造成了警力資源的浪費。

（二）影響警民關(guān)系

群眾在“有困難找警察”理念的指引下，將警察視為萬能的“保護(hù)神”，大事小事都求助于警察。在這種過高的心理預(yù)期下，一旦警察無法解決群眾的困難，無論是否屬于警察的管轄范圍，都容易影響警察在民眾心中的形象。[5]與此同時，政府指派警察參與征地拆遷、農(nóng)村調(diào)地、制止上訪等與警察職能無關(guān)的活動，在群眾情緒激動的時候動用警力強行壓制，將警察推向警民矛盾的風(fēng)口浪尖。另外，有些群眾將110當(dāng)作惡搞的對象，隨意撥打、使得報警電話長時間占線，而那些真正處于危難需要向警察求救的電話卻遲遲撥不通。例如2017年4月20日凌晨，杭州蕭山一男子持續(xù)撥打255個110，接線員一次一次地耐心聽其訴說，導(dǎo)致報警電話數(shù)小時內(nèi)一直占線，直接影響了指揮中心正常的接報警工作。[6]以上情況都是警民關(guān)系矛盾、警察執(zhí)法嚴(yán)肅性不足的表現(xiàn)。

（三）損害警察利益

基層民警很多都處于“5+2”、“白加黑”的高強度工作模式，數(shù)月不回家、以單位為家的現(xiàn)象十分普遍。跟進(jìn)一些治安、刑事案件的戰(zhàn)線很長、耗費精力很多，除此之外警察還要拿出時間來處理非警務(wù)活動，不得不加班加點工作，基本休息得不到保障。在這種巨大的壓力下，警察的健康狀況很差，患病的幾率也很高。因過度勞累猝死在工作崗位已經(jīng)成為警察因公犧牲的重要原因。據(jù)統(tǒng)計，2006年到2012年間，公安民警過勞死人數(shù)多達(dá) 1098人，占同期犧牲民警總數(shù)的49.8%，其中，2012年過勞死234人，占54.4%，為歷年最高。從這五年情況看，因突發(fā)疾病猝死人數(shù)呈上升趨勢。[7]筆者所實習(xí)過的北京市豐臺分局，今年 2月一位交警在崗位突發(fā)心臟病去世，5月一位民警在工作檢查時突然累倒去世。這些曾經(jīng)與我們并肩作戰(zhàn)的師傅突然去世，實在令眾人痛心疾首。

三、非警務(wù)活動產(chǎn)生的原因分析

非警務(wù)活動產(chǎn)生的原因多元而復(fù)雜，既有歷史遺留問題，也有現(xiàn)代社會發(fā)展中面臨的新問題；既有群眾認(rèn)識錯誤原因，也有警察自身定位不正確的原因。盡管中央政法委、公安部三令五申，嚴(yán)厲禁止警察參與非警務(wù)活動，但迫于內(nèi)外各種壓力仍屢禁不止，有以下幾點原因：

（一）“有困難找警察”理念的錯誤指引

人民警察的宗旨是為人民服務(wù)，群眾路線是警務(wù)工作的基本原則。但是這種“服務(wù)”是指法律范圍內(nèi)的職責(zé)，重點在打擊犯罪、除暴安良，而非群眾所理解的“提供服務(wù)”。從1991年福建漳州110提出“市民有困難，需要警察幫助的均可撥打 110”的諾言，到 1996年公安部在全國推廣“四有四必”承諾，全國民警大力宣傳“有困難找警察”，學(xué)習(xí)漳州110先進(jìn)經(jīng)驗，“有困難找警察”這句口號傳遍祖國的大江南北。該理念設(shè)計的初衷是為了使警察更好地執(zhí)法，不少群眾卻因此矯枉過正，將一切自己解決不了的事情都?xì)w為“困難”，于是順理成章地向警察尋求幫助。報警求送早飯、求送廁紙、求到陰溝里撈東西，這些奇葩的要求層出不窮，令警察哭笑不得，卻又因為“有警必接”的要求不得不去處理。在這種“有困難找警察”理念的錯誤指引下，非警務(wù)活動占據(jù)了警察工作的大部分時間，嚴(yán)重降低了行政效率。

（二）警察角色的定位偏差

《人民警察法》將警察定位為“國家的治安行政力量和刑事司法力量”，這表明警察的服務(wù)職能首先要建立在自身職責(zé)基礎(chǔ)之上，而不是什么群眾求助、社會難題都能解決的。但是在實踐中，警察對自己的地位、身份、職責(zé)認(rèn)識產(chǎn)生偏差，使得警察職能泛化，管理和執(zhí)法擴(kuò)大化的趨勢明顯。警察說自己是半軍事化管理的武裝性質(zhì)的治安力量，人民群眾則認(rèn)為是“有求必應(yīng)”、“隨叫隨到”的服務(wù)部門；黨委、政府認(rèn)為是刀把子、槍桿子，人大代表則認(rèn)為是執(zhí)法機關(guān)，且要經(jīng)常評議。正是由于有如此多重的身份，對于警察的職責(zé)和定位，別人拎不清，自己吃不準(zhǔn)。因此，警察的處境總是非常尷尬。中國人民公安大學(xué)治安系教授王太元在接受《晾望東方周刊》時曾說：“對警察角色定位、行為評價體系的偏差，使警察不適當(dāng)?shù)爻蔀榱松鐣艿木劢裹c、社會壓力的集中處”。

（三）政府對警察的過度依賴

地方黨政習(xí)慣性地借用警察力量去處理大量本應(yīng)當(dāng)由自己部門解決的事情，迫使警察過多地參與到與自身職能無關(guān)的非警務(wù)活動中。部分黨委領(lǐng)導(dǎo)在處理問題時，不愿意或者不善于溝通、協(xié)調(diào)、平息事態(tài)，而是一味地借助公安機關(guān)的強制后盾力量，將警察“推出去”，與相對人進(jìn)行正面交鋒，自己卻“退回去”，坐享公安機關(guān)處理事件的成果。美國社會學(xué)家貝克爾說，“政府不能濫施警察權(quán)，讓政府的權(quán)力完全被在大庭廣眾面前的著制服的警察表現(xiàn)出來，否則，就會增加人們潛在的攻擊因素，使社會秩序更加難以控制，甚至?xí)l(fā)生大規(guī)模的動亂”。[8]政府這種對警察的過度依賴，將警察推到警民矛盾的風(fēng)口浪尖，引發(fā)政府與公眾的對立，不利于社會的和諧和穩(wěn)定。

四、減少公安機關(guān)參與非警務(wù)活動的對策

警察過多地參與非警務(wù)活動，已經(jīng)嚴(yán)重影響了其正常開展警務(wù)活動，浪費了大量人力、物力、財力，使警察隊伍長期處于疲憊狀態(tài)。如何減少非警務(wù)活動對公安工作的影響，保證警察能把有限的精力全部投入到警務(wù)活動中去，是一件迫在眉睫的事情。

（一）糾正“有困難找警察”的錯誤口號，宣傳“有危難找警察”理念

《漢語詞典》解釋“困難”為：處境艱難、生活窮困，亦指事情復(fù)雜、阻礙多。對“危難”的解釋為：危險和災(zāi)難?？梢?，生活中可能處處有“困難”，但“危難”一定是緊急情況下才會出現(xiàn)的，并且程度嚴(yán)重，需要得到外界的支持和救助。即使僅從字面意思分析，在群眾有“危難”時出手相助，也才更符合人民警察的職業(yè)特征，也是《人民警察法》規(guī)定的警察職責(zé)所在。90年代末火遍大街小巷的“有困難找警察”的口號，初衷是好的，實際上，該標(biāo)語的精髓偏離了警察職能，將公眾帶入警察包打天下的誤區(qū)。按照對這句口號的理解，群眾將警察視為無所不能的“保護(hù)神”，大事小事希望通過報警解決，也在情理之中。所以說，減少非警務(wù)活動應(yīng)當(dāng)從源頭改變公安機關(guān)的宣傳口號，將“有困難找警察”的錯誤理念轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝形ｋy找警察”，指引民眾正確認(rèn)識警察的本職工作和職能所在，逐步改變警察在群眾心中的偏重于服務(wù)的地位，將警察從大量的非警務(wù)活動中脫身。但是，“有困難找警察”的理念早已根植于人心，要想順利轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝形ｋy找警察”，一定會是一段漫長而艱辛的過程。

（二）立法明確非警務(wù)活動界限，打造專業(yè)化警察隊伍

“法無授權(quán)即禁止”，對于法律沒有規(guī)定的執(zhí)法行為，公安機關(guān)堅決不可為。但是這種對警務(wù)活動的“授權(quán)”具體是什么內(nèi)容，警務(wù)活動與非警務(wù)活動二者的界限在哪里，立法上存在一定的空白。一方面，要完善立法，對非警務(wù)活動的界限進(jìn)行清晰地劃分，明確警務(wù)活動緊急事件處理的權(quán)限和條件、大規(guī)模調(diào)用警力的審批、備案程序、內(nèi)外監(jiān)督制度，以及違規(guī)濫用警力造成嚴(yán)重后果的追責(zé)制度。可以將以上內(nèi)容制作成《警察執(zhí)法手冊》，以便警察在執(zhí)法過程中快速搜索確定哪些行為可為、哪些行為不應(yīng)為。另一方面，對于已經(jīng)過時的、不再適用的法律、法規(guī)、文件，要及時更新、清理，為公安機關(guān)提供最新的法律規(guī)范和正確指引，使警察隊伍更加專業(yè)化、警務(wù)工作更加職業(yè)化。只有在有力打擊違法犯罪、維護(hù)社會治安秩序的基礎(chǔ)上，才能更好地履行為人民服務(wù)的宗旨。

（三）轉(zhuǎn)變政府領(lǐng)導(dǎo)觀念，科學(xué)合理用警

各級黨委政府領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識公安機關(guān)的職能作用，合法、合理、科學(xué)地使用警力。社會治安是整個社會各種因素的綜合反映，它需要全社會各行各業(yè)齊抓共管才能奏效，單靠公安一家是管不了、也管不好的。警察應(yīng)當(dāng)遵從法律規(guī)定執(zhí)行公務(wù)、開展警務(wù)活動，并且只對法律負(fù)責(zé)，任何人不能有超越法律的特權(quán)，讓警察從事非警務(wù)活動，如有違反，應(yīng)對其加以懲處。

其實，關(guān)于禁止警察參與非警務(wù)活動的文件、通知不是沒有，但在實踐中很難落實。例如吉林省人民政府辦公廳在2003年10月28日發(fā)布的《關(guān)于認(rèn)真做好城鎮(zhèn)房屋拆遷工作維護(hù)社會穩(wěn)定的緊急通知》中明確規(guī)定：[9]在房屋拆遷中采取強制執(zhí)行措施,應(yīng)由人民法院和其他有關(guān)行政管理部門按照法定程序進(jìn)行,各級公安機關(guān)不得以任何形式介入和參與任何形式的非警務(wù)活動。海南省公安廳要求，對于違反規(guī)定非法使用警力，或者不正確使用警力，進(jìn)而造成嚴(yán)重后果的，一經(jīng)查實，嚴(yán)格依照有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。既然法律文件也有、通知也下發(fā)了，但警察依然被非警務(wù)活動纏身，所以必須加強文件要求的執(zhí)行力度，對于禁止警察參與的非警務(wù)活動要嚴(yán)格杜絕，保證合理安排用警，提高警務(wù)活動處置效率。

[1]李恩來．關(guān)于非警務(wù)活動占用警力問題的調(diào)研報告[J]．機構(gòu)與行政，2014（6）:21-23．

[2]劉 暢．警察的非警務(wù)活動研究[D]．山東大學(xué) 2006年碩士學(xué)位論文．

[3]毛 磊．讓警察遠(yuǎn)離非警務(wù)活動[N]．人民日報，2003年12月3日第14版．

[4]參見http://world.people.com. cn/n/2014/0128 /c157278-24249457.html，2017年5月1日訪問．

[5]周 玲．論非警務(wù)活動對公安機關(guān)形象的影響[J]．貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報，2008(6)：107-114．

[6]男子連打255個110邊哭邊說 接警員內(nèi)心崩潰．參見http://www.bjnews.com.cn/video/2017/04/ 27/441464.html，2017年5月1日訪問．

[7]公安民警因公傷亡基本情況及主要特點．參見http://special.cpd.com.cn/n16316399/c1640080 7/content.html，2017年5月2日訪問．

[8](美)貝克爾著，劉植榮譯．世界警察概覽[M]．太原：山西人民出版社，1991年。

[9]程美東，侯松濤．改革開放以來中共處置城市群體性突發(fā)事件的經(jīng)驗[J]．中共黨史研究，2012（4）：61-69．

（責(zé)任編輯：王 虹）

From “Turn to Police When in Trouble” to “Turn to police When in Distress"—Research on taking up police resources in non-police activities

WANG Ruo-lei
(Graduate Division, People’s Public Security University of China, Beijing 100038, China)

In the 90s, the 110 of Zhangzhou Fujian proposed the slogan “Turn to police When in Trouble”, which

a good response in a very long period of time, and received the recognition and support of the p ublic security organs work from the masses. However, with the development of society and the increasing of police function, police are dealing with a large number of police activities every day at the same time, also received a v ariety of personal appealing, such as unlock doors, pick up the kids from school, and repair drains. Although those do not belong to the scope of the people’s police duties, but in ac cordance with requirement, the po lice had to make t ime t o de al with these non-police ac tivities, which make them often in overloaded state on the run. There are both historical and social reasons for non-police activi ties, which take up an d u se up po lice resources. In t he p resent d eepening stage o f policing mechanism reform, we must carefully analyze, strictly distinguish non-police activities, and free police from various arduous task of non-police activities, to ensure that the pu blic security organs shall perform their duties according to law, and improve the administrative efficiency.

non-police activities; police resources; concept change

D613.13

：A

2096-0727(2017)05-0058-05

2017-05-29

王若蕾（1992-），女，江蘇南通人，碩士研究生。研究方向：治安管理、安全防范。