王亞?wèn)| 李 欣 郭婉婷 郭 娟

安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院

基于PPP模式的房地產(chǎn)去庫(kù)存研究

王亞?wèn)| 李 欣 郭婉婷 郭 娟

安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院

房地產(chǎn)去庫(kù)存是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要工作之一。當(dāng)前，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)面臨著庫(kù)存積壓、房?jī)r(jià)虛高、嚴(yán)重供過(guò)于求等問(wèn)題，存量商品房消化壓力較大。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨著城鎮(zhèn)化程度的加深持續(xù)涌入城鎮(zhèn)，大量的住房需求遲遲得不到滿足。本文從政府的角度出發(fā)，以PPP模式為切入點(diǎn)，探究其內(nèi)涵與特征，分析政府以PPP模式減少存量商品房的同時(shí)解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房難問(wèn)題的可行性，并提出政府應(yīng)當(dāng)完善法律法規(guī)建設(shè)、多樣化支持渠道、加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)制建設(shè)等政策建議。

房地產(chǎn)去庫(kù)存；城鎮(zhèn)化；PPP模式

一、引言

自“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的概念提出以來(lái)，房地產(chǎn)去庫(kù)存一直是學(xué)界和業(yè)界熱議的話題。政府明確表示，房地產(chǎn)企業(yè)要以滿足住房需求為出發(fā)點(diǎn)，順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律，調(diào)整營(yíng)銷(xiāo)策略，適當(dāng)降低商品住房?jī)r(jià)格，消化前期庫(kù)存。

有調(diào)查研究表明，2015年國(guó)內(nèi)商品房待售面積為7.2億平方米，以此推算的廣義房地產(chǎn)庫(kù)存面積為32.3億平方米，去化周期長(zhǎng)達(dá)30.2個(gè)月。大中城市的去化周期在18個(gè)月以內(nèi)，區(qū)間較為合理，但三四線城市的房地產(chǎn)庫(kù)存較高，部分城市的去化周期高達(dá)30個(gè)月以上；商品房增量空置率高達(dá)46%(胡祖銓，2016)。這些數(shù)據(jù)均表明我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)存在嚴(yán)重供過(guò)于求 現(xiàn)象，正處于高庫(kù)存狀態(tài)。

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，越來(lái)越多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市，對(duì)住房的需求也與日俱增。我國(guó)政府堅(jiān)持以人為本、政府引導(dǎo)的發(fā)展原則，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)住房建設(shè)，特別是保障性住房和廉租住房，使“居者有其屋”。2014年3月，新華社發(fā)布了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》，提出“常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右?！钡陌l(fā)展目標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014 年，全國(guó)外出農(nóng)民工 1.68 億人。 外出農(nóng)民工中，租 賃 住 房 的 占36.9%，在單位宿舍居住的占 28.3%，在工地工棚和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所居住的占17.2%，鄉(xiāng)外從業(yè)回家居住的農(nóng)民工占13.3%，在務(wù)工地自購(gòu)房的農(nóng)民工僅占1%(胡祖銓，2016)。如果僅靠政府撥款建設(shè)保障性住房和廉租房，無(wú)疑是一筆沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

鑒于商品房庫(kù)存積壓嚴(yán)重，消化壓力大和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)住房需求日益高漲，政府工作難以開(kāi)展等問(wèn)題，本文從PPP模式入手，探究其內(nèi)涵與優(yōu)勢(shì)，以期探索解決房地產(chǎn)去庫(kù)存問(wèn)題的新思路。

二、PPP模式內(nèi)涵探究

PPP模式，全稱Public Private Partnerships，是一種不斷發(fā)展的融資模式，最早起源于18世紀(jì)歐洲的收費(fèi)公訴建設(shè)計(jì)劃。隨著歷史進(jìn)程不斷推進(jìn)，PPP模式也展現(xiàn)出多種表現(xiàn)形式，如20世界70年代被英國(guó)運(yùn)用于公共政策領(lǐng)域，80年代中期被多個(gè)發(fā)展中國(guó)家所接納，如土耳其的阿科伊核電廠建設(shè)工程，隨后在新公共管理運(yùn)動(dòng)中應(yīng)用于特許經(jīng)營(yíng)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)及租賃等形式。時(shí)至今日，社會(huì)各界對(duì)PPP模式的譯法尚未達(dá)成一致，比較有代表性的主要有：皮樂(lè)遜和麥克彼德(1996)認(rèn)為，PPP是指公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)之間簽訂長(zhǎng)期合同，由私營(yíng)部門(mén)實(shí)體來(lái)進(jìn)行公共部門(mén)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)或管理，或由私營(yíng)部門(mén)實(shí)體代表一個(gè)公共部門(mén)實(shí)體(利用基礎(chǔ)設(shè)施)向社會(huì)提供各種服務(wù)的一種模式。阿姆斯特朗認(rèn)為，PPP是一種合作關(guān)系，包括合同安排、聯(lián)合、合作協(xié)議和協(xié)作活動(dòng)等方面，通過(guò)這種合作關(guān)系來(lái)促進(jìn)公共政策和計(jì)劃的實(shí)行。世界銀行認(rèn)為，PPP是私營(yíng)部門(mén)和政府機(jī)構(gòu)間就提供公共資產(chǎn)和公共服務(wù)簽訂的長(zhǎng)期合同，而私人部門(mén)須承擔(dān)重大風(fēng)險(xiǎn)和管理責(zé)任(劉薇，2015)。從現(xiàn)有文獻(xiàn)和各國(guó)實(shí)踐案例中可看出PPP模式有如下明顯特征：公私合營(yíng)；利益共享；風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

首先，公私合營(yíng)。PPP模式要求非政府部門(mén)在合作過(guò)程中運(yùn)用擁有的資源參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，同時(shí)也為自身帶來(lái)利潤(rùn)。因此，模式前提是政府與企業(yè)合作。合作即雙方關(guān)系對(duì)等，屬于伙伴關(guān)系。PPP模式強(qiáng)調(diào)政府與非政府部門(mén)必須各自以平等民事主體的身份簽訂協(xié)議，彼此肩負(fù)的履約責(zé)任和應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利受法律法規(guī)的認(rèn)可和保護(hù)。

其次，由于PPP模式大多應(yīng)用于公共產(chǎn)品的供給領(lǐng)域，所以PPP項(xiàng)目的公益性較高，壟斷性也較強(qiáng)(特許經(jīng)營(yíng)權(quán)形式)。利益共享機(jī)制有益于激勵(lì)社會(huì)資本，在項(xiàng)目各環(huán)節(jié)中擴(kuò)大市場(chǎng)作用，完善規(guī)劃程序，科學(xué)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，嚴(yán)格質(zhì)量管理，以市場(chǎng)認(rèn)可的方式創(chuàng)造利潤(rùn)，從而取得合理的投資收入，以免造成運(yùn)營(yíng)無(wú)效率或資源浪費(fèi)等問(wèn)題。

第三，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。公私合營(yíng)不僅僅意味著政府部門(mén)和非政府部門(mén)可以共享利潤(rùn)，也要求雙方共同承擔(dān)可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式要求雙方在面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)從不同層面深入思考、共同解決，制定最優(yōu)化的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和問(wèn)題解決方案。一般來(lái)說(shuō)，政策、法律和最低需求等方面風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)；項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由非政府部門(mén)承擔(dān)。但這里要注意，風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者仍然是政府，因?yàn)镻PP項(xiàng)目的所有權(quán)歸政府所有，對(duì)非政府部門(mén)的選擇和權(quán)力劃分也由政府決定。政府對(duì)PPP項(xiàng)目的責(zé)任不因有社會(huì)資本參與而削減。

三、政策建議

一、完善法律法規(guī)建設(shè)。國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，PPP模式在實(shí)際運(yùn)作中是非常復(fù)雜的。由于參與公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提供，PPP項(xiàng)目通常投入巨大、合作周期長(zhǎng)，在運(yùn)營(yíng)期間可能經(jīng)歷政策變更、政府官員更替、社會(huì)融資環(huán)境改變等，使不確定性和風(fēng)險(xiǎn)增加，社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)難度加大?？茖W(xué)合理的法治環(huán)境是保障PPP項(xiàng)目合理有序推進(jìn)的重要保障。政府必須高度重視這一問(wèn)題，加快建立完備的法律法規(guī)、完善的合同體系和良好的爭(zhēng)議解決流程，一方面保證公共產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目落實(shí)到位、可持續(xù)良好運(yùn)營(yíng)，另一方面保障各主體利益，讓社會(huì)資金形成良好預(yù)期，吸引更多民間資本進(jìn)入這一領(lǐng)域，從而優(yōu)化資源利用渠道，提升社會(huì)總體效率。

二、多樣化支持渠道。商品房庫(kù)存積壓，主要原因是在高房?jī)r(jià)刺激下開(kāi)發(fā)商過(guò)量開(kāi)發(fā)，地方財(cái)政可因此獲益而不加以科學(xué)限制。然而，國(guó)內(nèi)目前的高庫(kù)存和房地產(chǎn)市場(chǎng)嚴(yán)重供過(guò)于求的局面情況表明，房?jī)r(jià)過(guò)高會(huì)壓縮有效需求，房地產(chǎn)業(yè)無(wú)法很好履行為人民提供住房這一基本產(chǎn)業(yè)目標(biāo)。首先，政府應(yīng)當(dāng)理清去庫(kù)存的責(zé)任分擔(dān)單機(jī)制，一方面以政策營(yíng)造依靠市場(chǎng)去庫(kù)存的預(yù)期，促使開(kāi)發(fā)商認(rèn)清當(dāng)前局面，順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律，主動(dòng)降低房?jī)r(jià)，增加有效需求，另一方面，減少地方財(cái)政對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的過(guò)度依賴，以稅收優(yōu)惠等措施激勵(lì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商降低價(jià)格的積極性和主動(dòng)性，創(chuàng)造合理的商品房?jī)r(jià)格區(qū)間。在此基礎(chǔ)上，政府應(yīng)當(dāng)正確運(yùn)用PPP模式，與社會(huì)資本共同開(kāi)發(fā)保障性住房、經(jīng)濟(jì)適用房等多類(lèi)商品房，同時(shí)輔以農(nóng)民工補(bǔ)貼等措施，滿足不同收入層次的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，在最大限度發(fā)揮市場(chǎng)作用的基礎(chǔ)上，滿足人民住房需求。

此外，加強(qiáng)出租房市場(chǎng)建設(shè)。在進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中，很大一部分是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工。他們大多經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，固定收入較低，缺乏購(gòu)買(mǎi)長(zhǎng)期住房的能力。首先，政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商將合適作為公租房的商品房轉(zhuǎn)為公共租賃住房，消化房地產(chǎn)庫(kù)存，增加租賃市場(chǎng)供給；其次，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮自身作用，盤(pán)活現(xiàn)有老城區(qū)、舊廠房、城中村等城鎮(zhèn)建設(shè)用地，以PPP模式開(kāi)發(fā)建設(shè)公租房和廉租房，擴(kuò)大租賃市場(chǎng)可利用房源。

第三，政府應(yīng)當(dāng)積極建設(shè)信息服務(wù)平臺(tái)。根據(jù)農(nóng)民工接收、傳遞信息的特點(diǎn)，搭建全方位、立體化的信息服務(wù)體系，通暢信息傳播渠道，力求為農(nóng)民工提供高效、便捷、準(zhǔn)確的信息服務(wù)，確保租賃信息及時(shí)傳遞，促進(jìn)租賃市場(chǎng)良性發(fā)展。

三、加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)制建設(shè)。PPP項(xiàng)目多為公共產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目，有大量社會(huì)資本參與運(yùn)作，運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，與社會(huì)利益和國(guó)家福利息息相關(guān)。政府在PPP模式中，既是項(xiàng)目決策者和參與者，也是履行監(jiān)管責(zé)任的監(jiān)督者。在項(xiàng)目啟動(dòng)前，政府部門(mén)應(yīng)認(rèn)真思考項(xiàng)目性質(zhì)，估算所需花費(fèi)和可能造成的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，決定項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)形式；仔細(xì)考核非政府部門(mén)主體性質(zhì)，確認(rèn)信用；制定完善的合同體系，保證最終資產(chǎn)可由回收，界定雙方職責(zé)，明確責(zé)任分配。在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)期間，對(duì)非政府主體的利潤(rùn)進(jìn)行調(diào)節(jié)，保證沒(méi)有惡性經(jīng)營(yíng)、損傷公眾利益的事件出現(xiàn)；確認(rèn)會(huì)計(jì)信息原則，定期審核重要賬戶余額，防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目收尾環(huán)節(jié)，重新審核運(yùn)營(yíng)期間的大事件處理或重要會(huì)計(jì)信息，做好最終資產(chǎn)的接收工作。

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本文屬2016年國(guó)家級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練項(xiàng)目《基于ppp模式下的房地產(chǎn)去庫(kù)存研究-以蚌埠市為例》(項(xiàng)目編號(hào)：201610378424)研究成果。