鄭璟珺

南京中山科技園管委會(huì)

淺議地方政府性債務(wù)管理與監(jiān)督

鄭璟珺

南京中山科技園管委會(huì)

2008年，全球各地出現(xiàn)金融危機(jī)，為了減小金融危機(jī)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響，我國(guó)各地方政府投入大量資金來(lái)刺激當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。雖然這種措施使我國(guó)經(jīng)濟(jì)在金融危機(jī)時(shí)期沒(méi)有受到太大的影響，然而，這無(wú)疑將大大地?cái)U(kuò)大地方政府債務(wù)。債務(wù)過(guò)大無(wú)疑將對(duì)當(dāng)?shù)卣?cái)政的運(yùn)行造成嚴(yán)重的影響，甚至將對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的穩(wěn)定造成影響。因此，本文將通過(guò)研究當(dāng)前地方政府性債務(wù)管理與監(jiān)督過(guò)程中存在問(wèn)題，進(jìn)而，提出相應(yīng)的解決措施。

債務(wù)管理；地方政府；存在問(wèn)題；解決措施

為了能夠有效地?cái)U(kuò)大內(nèi)需，各地方政府往往需要采用融資的方式來(lái)進(jìn)行投資，這也導(dǎo)致各地方政府債務(wù)變得越來(lái)越多，尤其是在金融危機(jī)過(guò)后。雖然，地方政府融資能夠很好地推動(dòng)當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)建設(shè)以及公共基礎(chǔ)建設(shè)。然而，巨額的債務(wù)無(wú)疑將對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展造成一定的影響。由此可見(jiàn)，研究地方政府性債務(wù)管理與監(jiān)督對(duì)于促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展而言是十分有必要的。

一、地方政府性債務(wù)的主要用途

地方政府性債務(wù)主要是指地方政府為了政府公益性項(xiàng)目而拖欠的債務(wù)。政府公益項(xiàng)目主要包括建設(shè)市政道路、水利、公共衛(wèi)生以及義務(wù)教育等，這些公益項(xiàng)目無(wú)疑將大大地促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。道路橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)無(wú)疑是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，交通的便利性將為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)提供一個(gè)良好的供貨及出貨渠道。除此之外，政府投資教育、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)將改善當(dāng)?shù)氐娜宋沫h(huán)境以及居住環(huán)境，這也將有效地縮小城鄉(xiāng)之間的差距。除推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展外，政府債務(wù)還將促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。由于政府在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，往往需要采用融資的方式來(lái)獲取足夠的資金，這將有效地推動(dòng)當(dāng)?shù)劂y行貸款以及地方配套資金的投入，從而，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這將對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)升級(jí)起到一定的促進(jìn)作用。

二、政府債務(wù)管理以及監(jiān)督過(guò)程中存在問(wèn)題

2.1 規(guī)模擴(kuò)大

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們的生活水平也隨之得到提高，人們不再滿足于基本的溫飽問(wèn)題。因此，人們對(duì)于當(dāng)?shù)爻鞘谢A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)要求變得越來(lái)越高。除人們生活需求之外，我國(guó)政府開(kāi)始推動(dòng)城市化建設(shè)，為此，當(dāng)?shù)卣枰度氪罅康馁Y金以供基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。然而，由于當(dāng)?shù)卣慕?jīng)濟(jì)能力有限，為了能夠確?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量，當(dāng)?shù)卣挥型ㄟ^(guò)欠款來(lái)進(jìn)行建設(shè)，這使得當(dāng)?shù)卣?wù)債務(wù)規(guī)模變得越來(lái)越大。隨著城市建設(shè)的不斷開(kāi)展，地方政府拖欠的債務(wù)變得越來(lái)越多，由此，形成一種惡性循環(huán)。政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大無(wú)疑將對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)造成嚴(yán)重的影響。造成政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大的一個(gè)主要原因就是地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)之間的不對(duì)稱導(dǎo)致的。為了進(jìn)一步推動(dòng)城市化的發(fā)展，當(dāng)?shù)卣闹С鲰?xiàng)目變得越來(lái)越多，然而，由于地方政府之間的事權(quán)不明確以及責(zé)任歸屬不明確，導(dǎo)致政府在建設(shè)公共設(shè)施過(guò)程中存在一定的缺陷，然而，由于責(zé)任歸屬不清，地方政府只能不斷借款來(lái)滿足各個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求。除此之外，政績(jī)意識(shí)也是造成債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大的一個(gè)重要原因。地方政府官員在當(dāng)?shù)厝纹跁r(shí)間往往較短，為了能夠在任期內(nèi)有較好的“政績(jī)”，部門(mén)政府官員不顧當(dāng)?shù)刎?cái)力狀況以及發(fā)展需要，隨意建設(shè)項(xiàng)目，而后將所欠的債務(wù)拖欠給下屆官員，這逐漸形成一種不良的風(fēng)氣。如果只是為了政績(jī)而修建一些無(wú)用的基礎(chǔ)設(shè)施的話，不僅將浪費(fèi)大量的財(cái)力及物力，而且，也將大大地增加政府償還債務(wù)的壓力。

2.2 管理機(jī)制不完善

近年來(lái)，地方政府為了建設(shè)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施而大量欠款，導(dǎo)致政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。金額數(shù)量巨大的債務(wù)將給政府運(yùn)行帶來(lái)巨大的壓力。然而，由于許多政府部門(mén)對(duì)于債務(wù)并沒(méi)有建立一個(gè)科學(xué)的管理機(jī)制，導(dǎo)致政府債務(wù)責(zé)任歸屬不清以及債務(wù)信息存在不真。目前，地方政府財(cái)務(wù)部門(mén)只能對(duì)部門(mén)政府債務(wù)進(jìn)行管理，其余債務(wù)由其他部門(mén)進(jìn)行管理，然而，由于部門(mén)在上報(bào)貸款時(shí)，往往只考慮到自己的利益，并沒(méi)有考慮到政府的償債能力，甚至，有些部門(mén)為了自身利益，而沒(méi)有提供準(zhǔn)確的債務(wù)信息，導(dǎo)致政府債務(wù)賬務(wù)不清。這不僅導(dǎo)致政府債務(wù)規(guī)模的不斷增大，而且，也將導(dǎo)致政府財(cái)政部門(mén)無(wú)法控制政府債務(wù)，從而，導(dǎo)致政府只能被動(dòng)償還債務(wù)。政府債務(wù)管理機(jī)制不完善也將造成政府債務(wù)賬務(wù)不清現(xiàn)象，這無(wú)疑將大大地增加政府償債負(fù)擔(dān)。造成債務(wù)賬目不清的原因主要是由于地方政府尚未建立科學(xué)的債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑，導(dǎo)致債務(wù)數(shù)據(jù)信息失真，甚至出現(xiàn)一個(gè)地區(qū)存在不同數(shù)據(jù)的現(xiàn)象，這無(wú)疑將大大地增加債務(wù)統(tǒng)計(jì)工作的難度。除此之外，借款人與使用者不同也將對(duì)政府債務(wù)信息的準(zhǔn)確性造成一定的影響，如果由借款人來(lái)填寫(xiě)債務(wù)報(bào)表的話，雖然，能夠明確債務(wù)的借款情況，然而，由于借款人對(duì)債務(wù)的使用情況的了解并不全面，將導(dǎo)致債務(wù)使用情況的填寫(xiě)存在一定問(wèn)題。而由使用者來(lái)填寫(xiě)債務(wù)報(bào)表的話，則將出現(xiàn)借款信息不明確的現(xiàn)象。

2.3 債務(wù)監(jiān)督能力弱

債務(wù)監(jiān)控力量薄弱也是當(dāng)前地方政府性債務(wù)中存在的一大問(wèn)題。由于目前振幅融資渠道較多，各個(gè)融資部門(mén)以及單位都可進(jìn)行融資，導(dǎo)致部門(mén)地區(qū)出現(xiàn)短貸長(zhǎng)投以及挪用資金的現(xiàn)象，導(dǎo)致政府債務(wù)失控。雖然，我國(guó)地方政府在債務(wù)方面制定了相關(guān)監(jiān)督規(guī)則，然而，由于監(jiān)督人員無(wú)法及時(shí)掌握相關(guān)債務(wù)信息以及監(jiān)督人員的權(quán)利較小，導(dǎo)致監(jiān)督人員無(wú)法將監(jiān)督職能落實(shí)到實(shí)處。雖然，地方政府財(cái)政部門(mén)將對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，然而，由于無(wú)法把控每一次欠款的具體事項(xiàng)，使統(tǒng)計(jì)只流于表面。為此，地方政府有必要設(shè)立專門(mén)的監(jiān)管部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)債務(wù)管理，使財(cái)務(wù)人員能夠掌握每一筆債務(wù)的具體明細(xì)賬目，從而，使債務(wù)賬目能夠真正做到不錯(cuò)賬、不漏賬。

三、提高政府債務(wù)管理的相關(guān)措施

3.1 控制債務(wù)規(guī)模

目前，我國(guó)部分地方政府性債務(wù)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)當(dāng)?shù)刎?cái)力可承受范圍，這將大大地影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。造成這一現(xiàn)象的主要原因，是政府人員隨意申請(qǐng)項(xiàng)目以及政府財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系的不對(duì)稱導(dǎo)致的。因此，應(yīng)明確債務(wù)責(zé)任的歸屬以及建立責(zé)任追究制，并將政府債務(wù)納入干部考核的指標(biāo)。這將避免部分政府人員將債務(wù)遺留給下任官員，同時(shí)，政府人員也不會(huì)為了“政績(jī)”而申請(qǐng)不必要的項(xiàng)目。除此之外，將債務(wù)納入干部考核中，也將使政府人員將政府債務(wù)控制在承受范圍之內(nèi)。通過(guò)將債務(wù)收入狀況進(jìn)行預(yù)算管理，使政府財(cái)政部門(mén)能夠大致掌握未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)政府債務(wù)的規(guī)模以及政府的償債能力，這不僅能夠有效地控制債務(wù)規(guī)模，而且，也將有效規(guī)避債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。除控制債務(wù)規(guī)模外，構(gòu)建債務(wù)預(yù)算也將確保投資項(xiàng)目的質(zhì)量，避免政府官員修建不必要項(xiàng)目。使政府修改的項(xiàng)目能夠真正起到推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，從而，使當(dāng)?shù)仄髽I(yè)能夠獲得更好地發(fā)展。

3.2 構(gòu)建科學(xué)的債務(wù)管理機(jī)制

舉債適度與加強(qiáng)管理是政府債務(wù)管理的一個(gè)重要原則，為此，應(yīng)加強(qiáng)政府債務(wù)的管理。確保債務(wù)賬目準(zhǔn)確、真實(shí)是政府債務(wù)管理的基礎(chǔ)工作。因此，政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定適合當(dāng)?shù)卣块T(mén)狀況的債務(wù)管理制度。例如，可通過(guò)構(gòu)建償還機(jī)制來(lái)明確債務(wù)責(zé)任，避免出現(xiàn)債務(wù)責(zé)任不清以及謊報(bào)債務(wù)數(shù)目等狀況。目前，償還機(jī)制主要將債務(wù)分為以下三種：如果是由政府借款的話，那么，需要有政府財(cái)政部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)償還致債務(wù)；如果是由政府部門(mén)進(jìn)行借款的話，那么應(yīng)該有債務(wù)人負(fù)責(zé)償還債務(wù)；而憑借著政府出具的擔(dān)保證明進(jìn)行的借款，也將由債務(wù)人自身進(jìn)行償還。通過(guò)明確償還責(zé)任，使借款人或借款單位能夠真實(shí)上報(bào)借款金額。

3.3 加強(qiáng)債務(wù)監(jiān)督

通過(guò)對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，使財(cái)政部門(mén)能夠明確債務(wù)責(zé)任歸屬，而且，也將確保債務(wù)賬目的準(zhǔn)確性。為此，政府可通過(guò)建立債務(wù)預(yù)警系統(tǒng)來(lái)加強(qiáng)對(duì)各部門(mén)債務(wù)的監(jiān)督，債務(wù)預(yù)警系統(tǒng)能夠?qū)φ畟鶆?wù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，使財(cái)政部門(mén)工作人員能夠隨時(shí)掌握不同類型債務(wù)的具體狀況，當(dāng)政府債務(wù)超過(guò)當(dāng)?shù)刎?cái)力能力時(shí)，政府人員應(yīng)立即采取行動(dòng)來(lái)控制債務(wù)規(guī)模的增長(zhǎng)。除此之外，債務(wù)預(yù)警系統(tǒng)也將實(shí)時(shí)更新政府性賬務(wù)狀況，使財(cái)政部門(mén)工作人員能夠清楚賬務(wù)賬目，避免錯(cuò)賬現(xiàn)象的發(fā)生。除此之外，還應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法以及國(guó)務(wù)院相關(guān)文件要求，使政府人員對(duì)法律保持敬畏心。《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第九十四條中規(guī)定政府人員如果違反《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的規(guī)定或隨意為他人擔(dān)保的話，那么將給予撤職或開(kāi)除的處分。這將有效避免政府人員利用職務(wù)之便來(lái)謀取利益。除加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)控外，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)融資機(jī)構(gòu)的管理，目前，我國(guó)融資渠道較多，這無(wú)疑不利于政府性債務(wù)管理。為此，政府可將各個(gè)融資機(jī)構(gòu)的融資權(quán)統(tǒng)一到投資公司進(jìn)行管理，這不僅能夠有效地確保賬目的準(zhǔn)確性，而且，也將使財(cái)政部門(mén)能夠更好地對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行管理。

3.4 建立償債基金

債務(wù)規(guī)模過(guò)大無(wú)疑將對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展造成嚴(yán)重的影響，為了能夠更好地償還政府性債務(wù)，地方政府可通過(guò)建立償債基金來(lái)提高政府的償債能力，這將有效避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。為此，政府應(yīng)盡可能充實(shí)償債基金。地方政府可從每年政府預(yù)算中支出一定資金用作債務(wù)償還，避免地方政府無(wú)力償還債務(wù)，這將對(duì)當(dāng)?shù)卣男抛u(yù)造成一定的影響。除從預(yù)算中安排部分資金外，還可從土地出讓金以及國(guó)有資產(chǎn)拍賣(mài)中支出一定進(jìn)而金額來(lái)充實(shí)政府償債基金，從而，使政府能夠有足夠的能力來(lái)償還債務(wù)。

四、結(jié)束語(yǔ)

城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開(kāi)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，為此，為了更好地發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，政府應(yīng)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，然而，這勢(shì)必將增加政府性負(fù)債。因此，應(yīng)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理與監(jiān)督，使政府債務(wù)能夠控制在當(dāng)?shù)刎?cái)力可承受范圍之內(nèi)，從而，不斷增加政府財(cái)政收入，使政府能夠規(guī)避債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

[1] 石巍.當(dāng)前我國(guó)地方政府性債務(wù)管理的總體框架與主要對(duì)策[J].金融理論與實(shí)踐，2017(9)

[2] 董承勇.地方政府性債務(wù)持續(xù)擴(kuò)張的邏輯探析與對(duì)策[J].財(cái)政監(jiān)督，2017(17)

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