楊凱倫

（內(nèi)蒙古錫林郭勒盟住房公積金管理中心 錫林浩特 026300）

住房公積金檔案管理探析

楊凱倫

（內(nèi)蒙古錫林郭勒盟住房公積金管理中心 錫林浩特 026300）

20世紀(jì)90年代之初，在借鑒新加坡中央公積金制度基礎(chǔ)上，中國在上海試行住房公積金，1994年向全國推行。經(jīng)過了20多年發(fā)展，已成為我國住房金融體系的重要組成部分。作為住房公積金的最基本和原始資料，住房公積金檔案是在繳存職工及單位住房公積金賬戶設(shè)立、繳存、提取、變更和注銷等基本活動(dòng)中形成的，還要隨著相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)的發(fā)展、完善和延伸。有鑒于此，認(rèn)真梳理住房公積金歷史，科學(xué)分析其特點(diǎn)，建立行之有效的檔案管理模式，具有非常重要的應(yīng)用價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

住房公積金 檔案 制度 管理

目前，住房公積金已基本覆蓋了全國城鎮(zhèn)職工，為其解決和改善住房提供了重要的資金來源，其重要性已經(jīng)不可替代。值得注意的是，住房公積金在發(fā)展過程中也出現(xiàn)或暴露了一些弊端，引起了許多爭(zhēng)議，特別是在資金使用效率和公平性上，已經(jīng)受到世界銀行等國際組織的批評(píng)。諸多事件表明，曾發(fā)揮巨大作用的住房公積金正面臨巨變，需要進(jìn)行多方面改革。在這樣的歷史背景之下，需要從基礎(chǔ)工作抓起，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要對(duì)住房公積金檔案進(jìn)行認(rèn)真梳理，對(duì)其進(jìn)行科學(xué)分析，從而建立一套科學(xué)規(guī)范、行之有效的住房公積金檔案管理模式。

一、住房公積金之歷史變遷

新中國成立之后的近30年，也就是1949年至1978年間，中國對(duì)城鎮(zhèn)職工實(shí)行住房福利分配制度，主要特點(diǎn)是福利制、低房租、高補(bǔ)貼和實(shí)物分配。體現(xiàn)了較強(qiáng)的計(jì)劃性和統(tǒng)一性，住房建設(shè)資金全部由國家財(cái)政承擔(dān)，政府成為房屋建設(shè)者和所有者。在這樣的背景下，住房是作為一種福利分配給職工，獲取住房幾乎不需要成本，而是各個(gè)執(zhí)行單位根據(jù)一定的政策和標(biāo)準(zhǔn)來分配，租金不是以成本而是以承擔(dān)能力來確定。據(jù)相關(guān)資料分析，1970年代末，全國城市每月公租房的租金非常低廉，還不到維護(hù)成本的1/2，大約0.13元/平方米，其余均由政府或所在單位承擔(dān)。這樣一來，城鎮(zhèn)居民住房消費(fèi)支出占家庭總支出的比例就非常低，如1975年為2.3%，1978年為1.92%。作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)附屬物的福利分房制度，為解決當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)職工住房發(fā)揮了巨大作用，但長(zhǎng)期運(yùn)行不僅違背價(jià)值規(guī)律和扭曲城鎮(zhèn)職工住房的供需機(jī)制，這種計(jì)劃投融資方式連住房的簡(jiǎn)單再生產(chǎn)都無法維持，不僅會(huì)拖垮單位經(jīng)濟(jì)，還會(huì)有巨大的住房缺口。隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大，職工住房問題已經(jīng)成為社會(huì)和家庭的焦點(diǎn)。根據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，在近30年間，中國在城鎮(zhèn)職工住房方面總投資只有343億元，僅占同期基本建設(shè)投資總額的5.8%；同期年平均住房建設(shè)投資僅為12.7億元，占同期GDP的1.5%[1]93。從這些數(shù)據(jù)可以看出當(dāng)時(shí)住房問題的嚴(yán)峻程度，長(zhǎng)期的住房建設(shè)資金投資不足導(dǎo)致城鎮(zhèn)職工嚴(yán)重缺房，人均住房比率更是逐年下降，呈現(xiàn)了較為嚴(yán)重的下降趨勢(shì)，如1950年城鎮(zhèn)人均居住面積為4.4平方米，到了1978年，則變?yōu)?.6平方米。城鎮(zhèn)居民幾乎近半為住房問題所困擾，約有47.5%的城鎮(zhèn)職工家庭無房，總戶數(shù)達(dá)869萬，城鎮(zhèn)職工住房問題已經(jīng)變?yōu)閲?yán)峻的社會(huì)問題。

為了解決城鎮(zhèn)職工住房的嚴(yán)峻危機(jī)，中國啟動(dòng)了城鎮(zhèn)職工住房體制改革，一般而言，大都以鄧小平同志在1978年提出的“出售公房，調(diào)整租金，提倡個(gè)人建房買房”設(shè)想為主要標(biāo)志。從根本上講，這次城鎮(zhèn)職工住房改革意在解決兩個(gè)相互沖突的任務(wù)。一方面要政府增大住房投資力度，盡快建設(shè)城鎮(zhèn)職工住房，從而大幅度增加住房供給。另一方面還要減少政府在建設(shè)城鎮(zhèn)職工住房方面的投資力度，理順投融資關(guān)系，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，讓住房資金投入更加社會(huì)化和多元化。這也是住房體制改革的目的和本質(zhì)。但由于當(dāng)時(shí)住房形勢(shì)過于緊張，成為當(dāng)時(shí)急需解決的重要任務(wù)，政府不得不加大投資力度，加快建設(shè)職工住房。雖然解決了燃眉之急，但根本性問題卻被拖延和擱置，出現(xiàn)了簡(jiǎn)單的投資性大生產(chǎn)和新住房進(jìn)入舊體制的現(xiàn)象。迅速增加的住房數(shù)量和原本的體制性矛盾相互交織在一起，使原本就極為復(fù)雜的住房體制改革問題更加棘手，再進(jìn)行本質(zhì)層面上的改革就是難上加難。所以當(dāng)時(shí)許多住房商品化的改革嘗試都曇花一現(xiàn)，沒有解決實(shí)質(zhì)性問題，如1980年代的公房出售和公房提租等方案和措施，因?yàn)樗鼈冊(cè)谧》客顿Y資金來源上，依然沿襲傳統(tǒng)，沒有發(fā)生改變，即主要依靠國家與單位的積累資金[2]50。同時(shí)近30年低工資制度，導(dǎo)致城鎮(zhèn)居民積蓄不足，住房資金積累更是嚴(yán)重不足。政府、單位和個(gè)人都面臨著嚴(yán)重的資金來源問題，住房問題又刻不容緩，這樣的影響是多方面的，對(duì)于政府來說，即使想搞公房出售和提租改革，都是困難重重；對(duì)于企業(yè)來說，不僅面臨著巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，還會(huì)導(dǎo)致后續(xù)發(fā)展資金不足，影響企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展；對(duì)于個(gè)人來說，著急解決住房問題，但又無資金來源。住房投資和消費(fèi)問題，已經(jīng)成為住房體制進(jìn)一步改革的主要阻力和障礙性因素。在這個(gè)關(guān)鍵性時(shí)刻，中國政府把目光瞄向了海外，認(rèn)為新加坡的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，于是選擇了上海為試點(diǎn)。在總結(jié)前一階段住房改革失敗的經(jīng)驗(yàn)后，上海市政府認(rèn)為繼續(xù)推進(jìn)住房改革的關(guān)鍵在于解決住房投資和消費(fèi)的融資來源。1991年，上海市在全國率先試行住房公積金，意在為職工住房投資和消費(fèi)資金提供一個(gè)穩(wěn)定、長(zhǎng)期和廉價(jià)的來源。1994年開始在全國推行，并延續(xù)至今。

中國住房公積金自產(chǎn)生至今，其重要性和所發(fā)揮的作用已經(jīng)不言而喻。追溯中國城鎮(zhèn)職工住房歷史，可以發(fā)現(xiàn)它的歷史機(jī)緣。同時(shí)，這也是實(shí)行改革開放的中國向世界學(xué)習(xí)的必然結(jié)果。當(dāng)時(shí)國際上，不僅有商業(yè)銀行提供的按揭貸款業(yè)務(wù)及其二級(jí)市場(chǎng)，還有德國的合同住房?jī)?chǔ)蓄制度和新加坡的中央公積金制度，二者都是在歸集長(zhǎng)期資金用于住房建設(shè)和消費(fèi)的成功模式。例如，德國的住房模式是通過合同規(guī)定的自愿儲(chǔ)蓄和借貸活動(dòng)，新加坡的住房模式是中央政府推行的一種強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄。相比較而言，中國由于長(zhǎng)期實(shí)行福利分房和低工資政策，導(dǎo)致絕大多數(shù)城鎮(zhèn)居民既沒有存錢購房的意識(shí)，也沒有住房消費(fèi)的想法。因此，向新加坡學(xué)習(xí)具有一定的偶然性，但在中國推行卻體現(xiàn)了歷史必然性。第一，1990年代初期的中國，職工工資仍然不高，直接購買住房不能實(shí)現(xiàn)，但通過這種既有強(qiáng)制性又有互助性的公積金來轉(zhuǎn)變住房分配機(jī)制，無疑具有較強(qiáng)的執(zhí)行性，同時(shí)與增加住房補(bǔ)貼和提高職工工資比較，住房公積金不僅有利于形成住房?jī)?chǔ)蓄習(xí)慣，還具有更高的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，所以更為廣大職工所愿意接受和實(shí)行。第二，在全國推行住房公積金，需要國家具有強(qiáng)大的動(dòng)員能力和執(zhí)行力，中國政府恰恰具備這些能力，而且能夠完成得很好。不僅能把資源主導(dǎo)權(quán)牢牢掌握在手中，還有很強(qiáng)的動(dòng)力去擴(kuò)大資源供給。第三，長(zhǎng)期以來，中國城鎮(zhèn)居民已經(jīng)適應(yīng)了福利分房制度，住房方面的儲(chǔ)蓄如果沒有政府和單位的大力支持和鼓勵(lì)，很難在實(shí)踐層面執(zhí)行，因?yàn)樗麄円恢卑炎》抗┙o看作是國家的責(zé)任和義務(wù)。第四，中國在1990年代推行住房公積金，與當(dāng)時(shí)國際上住房政策變革的潮流相吻合。因?yàn)樽?980年代以來，主要發(fā)達(dá)國家公共住房政策已經(jīng)開始發(fā)生轉(zhuǎn)向，即從供給主義轉(zhuǎn)為需求主義，且逐步發(fā)展成主流態(tài)勢(shì)。已經(jīng)實(shí)行改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的中國，在一些關(guān)乎國計(jì)民生的重大政策，瞄準(zhǔn)世界發(fā)展潮流和政策走向，進(jìn)行歷史性改革，也是向世界接軌的必然性表現(xiàn)[3]79。

二、住房公積金檔案的特點(diǎn)

通過梳理住房公積金在中國的歷史變遷，不難發(fā)現(xiàn)，雖然自實(shí)行至今已有20多年，但與其他國家相比，仍然屬于時(shí)間較短。同時(shí)隨著中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速增加和房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)急劇增長(zhǎng)，以及相關(guān)制陸續(xù)出臺(tái)和不斷調(diào)整，住房公積金檔案也出現(xiàn)了前所未有的增長(zhǎng)趨勢(shì)。面對(duì)這種新形式、多元化的檔案材料，如何對(duì)其進(jìn)行科學(xué)分類、數(shù)據(jù)管理已經(jīng)成為急需解決的重要問題。只有建立起行之有效和住房公積金檔案管理模式，才能保證住房公積金的安全和推動(dòng)住房公積金業(yè)務(wù)的發(fā)展，從而促進(jìn)房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)乃至中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。

具體而言，住房公積金檔案目前具有以下幾方面的特點(diǎn)。第一，住房公積金檔案的形成者較多。在實(shí)施過程中不僅繳存單位和職工可以成為住房公積金檔案形成者，還包括住房公積金的管理部門和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)（房屋中介公司），在處理住房公積金業(yè)務(wù)中產(chǎn)生的各種材料和文件，都可以稱為住房公積檔案，這些格式不同、內(nèi)容相異、作用同質(zhì)化和存放地不同的檔案，不但難以進(jìn)行分類，更難以進(jìn)行統(tǒng)一管理和分類。第二，住房公積金檔案具有內(nèi)容豐富和種類多樣的特點(diǎn)。目前基本可以分為三大類，即歸集、提取和貸款。具體到操作層面，從縱向上，在每大類業(yè)務(wù)下面還有很多分支，還會(huì)體現(xiàn)出層次性。在橫向上，不同類型的住房公積金檔案內(nèi)容因業(yè)務(wù)類型不同而表現(xiàn)出很大差異。因此說住房公積金檔案無論是內(nèi)容還是種類都較為豐富。第三，留存材料同質(zhì)化嚴(yán)重。在辦理住房公積金業(yè)務(wù)中，需要提供的各種材料有較強(qiáng)的重復(fù)性，無論是繳存單位出示的材料，還是職工提取所交納的材料，都基本相同。但這些相同材料通過相關(guān)部門審批后，就會(huì)形成住房公積金檔案，對(duì)于同一業(yè)務(wù)而言，就會(huì)出現(xiàn)兩份甚至多份完全相同的紙質(zhì)和數(shù)字載體資料。第四，檔案材料具有較強(qiáng)的時(shí)效性。在開展住房公積金業(yè)務(wù)過程中，相關(guān)材料就會(huì)形成檔案，住房公積金辦理是一個(gè)前后連續(xù)性較強(qiáng)、時(shí)間較緊的處理過程。雖然涉及諸多業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，但他們相互之間有著非常緊密的聯(lián)系。在具體業(yè)務(wù)層面，需要對(duì)形成材料的住房公積金檔案進(jìn)行迅速處理，包括整理、審查和復(fù)核等諸多環(huán)節(jié)，要求迅速處理，不能有材料積壓，以免影響相關(guān)業(yè)務(wù)的處理。這體現(xiàn)了住房公積金檔案具有較強(qiáng)的時(shí)效性。第五，使用和查閱具有針對(duì)性。相對(duì)于其他檔案材料，住房公積金更有其特殊性，很類似證明材料，使用和查閱的范圍較固定，使用者基本為利益或業(yè)務(wù)相關(guān)者，如上級(jí)單位業(yè)務(wù)部門和繳存職工，以及上級(jí)監(jiān)管部門。同時(shí)住房公積金還具有較強(qiáng)的保密性，不能對(duì)外公開和隨便查閱[4]258。

三、住房公積金檔案管理之策略

住房公積金檔案是在業(yè)務(wù)活動(dòng)中形成的最原始資料，具有不可替代的重要作用，特別是在“互聯(lián)網(wǎng)+”的時(shí)代背景下，建立一套科學(xué)高效的住房公積金管理制度和完整靈活的檔案管理模式，不僅能確保其管理規(guī)范化，還能在房地產(chǎn)不斷升溫和人才流動(dòng)性不斷增強(qiáng)的社會(huì)背景下提高競(jìng)爭(zhēng)水平，有效維護(hù)繳存人的合法權(quán)益，推動(dòng)房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)乃至相關(guān)行業(yè)穩(wěn)步和諧發(fā)展。

具體而言，要從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)住房公積金檔案的管理。第一，從制度上做起，改進(jìn)住房公積金檔案管理制度，在住房商品化和市場(chǎng)化的條件下，住房公積金涉及人民群眾的切身利益，所以要加強(qiáng)管理制度，以利于住房公積金檔案管理規(guī)范化，并以此為基礎(chǔ)，理順相關(guān)工作流程，建立住房公積金檔案管理的科學(xué)統(tǒng)一體系，有一套切實(shí)可行的工作規(guī)范和操作流程，進(jìn)而逐步升級(jí)為行之有效的住房公積金檔案管理模式。第二，從技術(shù)上講，提升住房公積金檔案管理的數(shù)字化和信息化。21世紀(jì)以來，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展，科學(xué)技術(shù)日新月異，互聯(lián)網(wǎng)+已經(jīng)成為時(shí)代主流和選擇，住房公積金檔案的管理也應(yīng)隨著社會(huì)和技術(shù)的進(jìn)步而與時(shí)俱進(jìn)、逐步完善。加大住房公積金檔案管理的數(shù)字化，減少業(yè)務(wù)處理過程中的人力物力投入，形成高效率的工作處理模式。同時(shí)，也能為使用公積金者和繳納者辦理相關(guān)業(yè)務(wù)提供了便利條件。還應(yīng)在具體業(yè)務(wù)中，根據(jù)不同的或特殊的檔案進(jìn)行歸類和處理。隨著房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還需要在不斷實(shí)踐中，充分運(yùn)用新技術(shù)新方法對(duì)住房公積金檔案進(jìn)行管理和分析，提升管理模式的科技水平，不僅能高效率處理相關(guān)檔案業(yè)務(wù)，還能提升服務(wù)質(zhì)量和減輕工作負(fù)擔(dān)。第三，從人事上講，努力提升住房公積金檔案管理人員的素養(yǎng)。隨著數(shù)字及信息技術(shù)的廣泛運(yùn)用，以及住房公積金檔案管理的不斷完善和發(fā)展，對(duì)相關(guān)檔案材料的使用也會(huì)逐漸增加，其信息量和內(nèi)容也會(huì)越來越多樣化，越來越豐富。這就對(duì)相關(guān)管理人員提出了更高的要求，只有他們具備了一定的素養(yǎng)和能力，才能勝任住房公積金檔案的管理工作。分而言之，可以從以下兩個(gè)方面著手改進(jìn)，其一，改進(jìn)管理人才結(jié)構(gòu)。根據(jù)住房公積金檔案業(yè)務(wù)的實(shí)際需要，明確相關(guān)管理人員的職責(zé)，適當(dāng)引進(jìn)管理型人才，并對(duì)其進(jìn)行合理安排，力爭(zhēng)做到人盡其才。其二，系統(tǒng)培訓(xùn)相關(guān)管理人員。在引進(jìn)管理人才的同時(shí)，還要努力提升現(xiàn)有人員的水平，定期培訓(xùn)無疑是最好的方法。特別是在知識(shí)迅速更新升級(jí)的今天，只有不斷學(xué)習(xí)才能提升個(gè)人對(duì)工作的勝任度和能力。在培訓(xùn)中，不僅要系統(tǒng)學(xué)習(xí)相關(guān)檔案管理的專業(yè)性知識(shí)，還要對(duì)所在行業(yè)有詳細(xì)了解。這樣才能在提高管理能力的同時(shí)，不斷創(chuàng)新和完善個(gè)人的工作素養(yǎng)[5]112。

概而言之，本文以住房公積金檔案管理為切入點(diǎn)，簡(jiǎn)單回顧了住房公積金在中國的歷史變遷之后，對(duì)住房公積金檔案所存在的問題，進(jìn)行了歸納和分析，在此基礎(chǔ)上，提出了加強(qiáng)住房公積金檔案管理的策略。希望住房公積金檔案管理水平能夠隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)和房地產(chǎn)行業(yè)的迅速發(fā)展而不斷完善，最終形成一套科學(xué)合理、行之有效的住房公積金檔案管理模式。

[1]陳杰.中國住房公積金的制度困境與改革出路分析[J].公共行政評(píng)論,2010（3）.

[2]耿杰中.住房公積金發(fā)展和改革的若干思考[J].探索與爭(zhēng)鳴,2014（4）.

[3]路君平,李炎萍,糜云.我國住房公積金制度的發(fā)展現(xiàn)狀與對(duì)策研究[J].中國社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào),2013（1）.

[4]呂小紅.探究住房公積金檔案管理[J].信息化建設(shè),2016（3）.

[5]李永愛.關(guān)于住房公積金檔案信息化的探索思考[J].中小企業(yè)管理與科技,2016（10）.

楊凱倫，就職于內(nèi)蒙古錫林郭勒盟住房公積金管理中心，大學(xué)本科學(xué)歷，中級(jí)職稱。

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2017-02-03