李國正，高 波

(北京工業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院，北京 100124；北京大學政府管理學院，北京 100871)

社會投資視角下公共服務與農(nóng)民工收入增長路徑研究

李國正，高 波

(北京工業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院，北京 100124；北京大學政府管理學院，北京 100871)

伴隨著我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級，制造業(yè)比例不斷下降，以服務業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)的迅速擴張，這對受教育水平較低、職業(yè)技能短缺、社會支持網(wǎng)絡單一、處于勞動密集型行業(yè)的農(nóng)民工群體提出了巨大的挑戰(zhàn)。以往研究認為，戶籍制度是造成城鄉(xiāng)收入差距的根本制度因素。然而，單純地取消農(nóng)業(yè)戶口并不能消除戶籍制度對農(nóng)民工收入增長的制約。公共服務是提升農(nóng)民工就業(yè)能力的重要外部力量，只有通過政府社會服務支出增加，進而加強農(nóng)民工職能技能培訓、搭建就業(yè)指導平臺、重構(gòu)農(nóng)民工社會支持網(wǎng)絡才能從根本上彌合二元勞動力市場，提升農(nóng)民工收入水平，進而促進戶籍人口城鎮(zhèn)化。

社會投資；農(nóng)民工；收入；戶籍人口城鎮(zhèn)化

一、農(nóng)民工收入增長困境

自上世紀八十年代以來，越來越多的農(nóng)村居民離開故土進城務工。根據(jù)人力資源與社會保障部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，到2015年末，中國農(nóng)民工數(shù)量已經(jīng)高達2.74億人，占到了總?cè)丝诘慕宸种?，成為城?zhèn)發(fā)展的重要力量。此外，伴隨農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移所產(chǎn)生的人口紅利和勞動力配置效應也為中國經(jīng)濟增長作出了較大的貢獻，1978—1998年之間對GDP增長的貢獻率高達21%*蔡昉：《人口轉(zhuǎn)變、人口紅利與劉易斯轉(zhuǎn)折點》，《經(jīng)濟研究》2010年第4期。。與此同時，農(nóng)民工進城務工經(jīng)商也大大提升了其工資性收入，國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2002—2014年農(nóng)民工工資性收入由840元增加至2864元；工資性收入占農(nóng)民人均純收入的比例由33.9%上升至42.3%。

農(nóng)民工群體的收入增長不僅關乎到農(nóng)民工群體的切身利益，而且還關系到“2020年城鄉(xiāng)居民人均收入翻一番”戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。如何提高農(nóng)民收入，已經(jīng)成為影響農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸問題*王成利：《農(nóng)戶農(nóng)地轉(zhuǎn)出意愿及其影響因素分析》，《山東社會科學》2016年第12期。。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2010年，中國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達到19109元，農(nóng)村居民人均純收入達到5919元，在扣除價格因素后，當年中國城鄉(xiāng)居民人均收入均比2000年翻了一番多，年均增速大約為8%。按照“十二五”期間的發(fā)展速度，如果想要實現(xiàn)2020年城鄉(xiāng)居民收入翻一番必須保證年均增速保持在7%左右。隨著工業(yè)經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)收入低的劣勢越來越明顯，外出務工與兼業(yè)的農(nóng)村勞動力越來越多，而且外出務工或者兼業(yè)的收入愈來愈高*王成利：《農(nóng)戶農(nóng)地轉(zhuǎn)出意愿及其影響因素分析》，《山東社會科學》2016年第12期。。目前，農(nóng)民工工資性收入對農(nóng)村居民收入增長的貢獻率超過50%，成為農(nóng)民增收的重要來源，因此，研究農(nóng)民工收入增長的路徑具有重要意義。然而，伴隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)升級，農(nóng)民工群體收入增長面臨著嚴峻形勢：

(一)單純?nèi)∠r(nóng)業(yè)戶口，難以化解由戶籍制度造成的二元勞動力市場

長期以來，二元勞動力市場引致了城鄉(xiāng)居民收入差距拉大。基于戶籍的“制度型歧視”，更是導致農(nóng)民工就業(yè)呈現(xiàn)行業(yè)高度集中、非正規(guī)部門就業(yè)比重高、勞動時間長、工資水平低、雇傭關系不規(guī)范、勞動保障狀況差等明顯不同于城市職工就業(yè)的特征*高文書：《進城農(nóng)民工就業(yè)狀況及收入影響因素分析》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2006年第1期。。正是由于“制度型歧視”導致農(nóng)民工群體的勞動價值被低估，其工資性收入長期得不到合理提升。王美艷運用Oaxaca工資差異分解模型對轉(zhuǎn)軌時期農(nóng)村遷移勞動力的工資歧視做了計量分析, 認為工資差異中有76%的部分可以用“制度型歧視”來解釋*王美艷：《城市勞動力市場上就業(yè)機會與工資差異——外來勞動力就業(yè)與報酬研究》，《中國社會科學》2005年第5期。。截至2016年底，全國已經(jīng)有31個省份取消了農(nóng)業(yè)戶口，與此同時，全國各地還紛紛出臺了一系列吸引農(nóng)民工落戶的政策，但是農(nóng)民工的反響并不是很積極。有研究發(fā)現(xiàn)，“在排除了戶籍等因素的情況下，主動愿意轉(zhuǎn)為市民的農(nóng)民工在被調(diào)查者中只占22.4%”*譚日輝：《社會認同視角下失地農(nóng)民的市民化研究》，《湖南社會科學》2014年第6期。。這主要是因為如果只是降低落戶門檻，而不能從根本上提升農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的能力，包括就業(yè)機會、職業(yè)技能等，以及給予農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同等的附著在戶籍上的各種福利待遇，那么農(nóng)民工很難在城鎮(zhèn)扎根。此外，當前附著在農(nóng)業(yè)戶籍上的宅基地、集體土地租賃權(quán)等權(quán)益也成為影響農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)的重要因素。

(二)行業(yè)分布特點使得“干中學”的路徑很難顯著提升農(nóng)民工群體的收入

目前，我國農(nóng)民工整體受教育水平依然較低，研究發(fā)現(xiàn)，從2003—2015年，雖然農(nóng)民工受教育水平在逐步提升，高中及以上受教育水平的人群所占比重由21.0%提升到了29.5%，但是初中及以下受教育水平的比重仍然高達70.5%*李國正：《“十二五”末農(nóng)民工就業(yè)狀況及收入增長的影響因素分析——以北京、石家莊、沈陽、無錫和東莞為例》，《理論與改革》2015年第6期。。較低的受教育水平導致農(nóng)民工群體很難依靠學歷和教育背景找到適合自己的工作和獲取晉升的渠道。相反，大部分農(nóng)民工主要是依靠老鄉(xiāng)、親戚等社會關系進入勞動密集型行業(yè)，在工作中積累技能。從農(nóng)民工群體的行業(yè)分布來看，主要集中在建筑業(yè)、制造業(yè)和批發(fā)零售餐飲業(yè)，而這些行業(yè)都是技術(shù)含量低的工作。這說明，一方面，農(nóng)民工群體的職業(yè)技能仍舊較低；另一方面，農(nóng)民工很難通過現(xiàn)有工作顯著提升自己的技術(shù)水平，實現(xiàn)晉升和收入增加。新常態(tài)下，我國正在深化經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級，制造業(yè)比重下降、技術(shù)升級和服務業(yè)的擴張等對農(nóng)民工群體提出了新的挑戰(zhàn)。在新形勢下，農(nóng)民工群體不但面臨著收入增長的困境，而且還可能面臨著失業(yè)的危險。

(三)社會支持網(wǎng)絡單一，缺乏求職平臺和晉升渠道

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在我國勞動力市場二元分割的背景下，農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力外出就業(yè)的途徑主要集中在親屬、朋友的介紹和引薦，因此社會網(wǎng)絡既能夠保證農(nóng)民工所獲就業(yè)信息的真實性，也可提高農(nóng)民工在城市的就業(yè)概率。由此可見，社會網(wǎng)絡等社會資本確實有助于農(nóng)民工工作的獲取。但是，親屬、朋友等“同質(zhì)性關系”很難幫助農(nóng)民工提升收入和獲取晉升空間。農(nóng)民工背井離鄉(xiāng)進入城鎮(zhèn)之后，原有的社會支持網(wǎng)絡斷裂，新的社會支持網(wǎng)絡比較單一，加之就業(yè)的行業(yè)分布特點，農(nóng)民工很難獲取“異質(zhì)性關系”，這不但增加了農(nóng)民工獲取就業(yè)機會的難度，而且往往導致農(nóng)民工出現(xiàn)暫時性失業(yè)。以農(nóng)民工為主要組成部分的流動人口暫時性或長期失業(yè)，一方面會影響社會穩(wěn)定，增加政府維穩(wěn)成本，因為有研究發(fā)現(xiàn)就業(yè)狀況對流動人口行為失范具有顯著影響*寇恩惠、劉柏惠：《城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民工就業(yè)穩(wěn)定性及工資差距》，《數(shù)量經(jīng)濟技術(shù)經(jīng)濟研究》2013年第7期。；另一方面也造成了勞動力資源的浪費，尤其是在當前“用工荒”的形勢下。

二、公共服務社會投資與農(nóng)民工收入增長的關系

(一)農(nóng)民工收入增長的影響因素

要切實找到提升農(nóng)民工收入增長的路徑，必須厘清影響農(nóng)民工收入的因素。目前，關于農(nóng)民工收入影響因素的研究，大致有三種思路：

思路一：人力資本的角度

有學者認為勞動者的收入受到其稟賦因素的影響，而且從人力資本角度入手研究比較容易量化。蘇群、李培林等研究發(fā)現(xiàn)，受教育水平、技能、培訓等因素對收入具有顯著影響*蘇群等：《農(nóng)民工人力資本對外出打工收入影響研究》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2005年第7期。*李培林、李煒：《農(nóng)民工在中國轉(zhuǎn)型中的經(jīng)濟地位和社會態(tài)度》，《社會學研究》2007年第3期。，并且還有學者對于教育、技能等因素對收入的影響進行了測量，并進一步提出了提升農(nóng)民工群體受教育水平和技能水平的對策。但是這一研究思路把農(nóng)民工看作一個“同質(zhì)性群體”，側(cè)重研究“收入”與“人力資本”相關性，沒有考慮到宏觀制度變遷、國家經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變以及當前農(nóng)民工群體內(nèi)部的階層分化。

首先，在改革開放前三十年中，我國經(jīng)濟發(fā)展主要集中在第二產(chǎn)業(yè)，尤其是建筑業(yè)、制造業(yè)、批發(fā)零售倉儲等。這些行業(yè)對技術(shù)要求較低，很多都是勞動密集型產(chǎn)業(yè)，進入門檻較低，對農(nóng)民工受教育水平要求并不高，從一定程度上講，受教育水平高低對整個農(nóng)民工群體的收入而言影響不大。但是，隨著我國經(jīng)濟新常態(tài)的到來，第二產(chǎn)業(yè)比重下降，制造業(yè)開始萎縮，第三產(chǎn)業(yè)尤其是中高端服務業(yè)迅速擴張，這對勞動者的技能水平提出了更高的要求。這時，農(nóng)民工群體面臨的不只是收入增長問題，而是失業(yè)問題。其次，技能和教育等人力資本構(gòu)成要素并不能單獨起作用，農(nóng)民工人力資本優(yōu)勢的發(fā)揮必須基于宏觀的制度環(huán)境。眾所周知，進城務工的農(nóng)民工群體大多吃苦耐勞，懷揣著通過進城務工進而增加收入的夢想。但是，城鎮(zhèn)在需要這些廉價勞動力的同時，并沒有為他們創(chuàng)造與城鎮(zhèn)職工同樣的社會福利和服務。附著在戶籍之上的就業(yè)機會、社會保障等更是農(nóng)民工群體無法企及的。目前，通過教育也就是高考落戶城鎮(zhèn)是農(nóng)村居民的主要途徑，對于技術(shù)的重視程度不夠。眾所周知，西方很多國家都有技術(shù)移民的政策，但是在我國，農(nóng)民工群體很難依靠技術(shù)落戶。第三，農(nóng)民工作為一個整體而言，受教育水平、技能、培訓確實有助于這一群體收入的提升。但是，從微觀角度來說，教育、技能和培訓是如何影響農(nóng)民工個體獲取收入增長和晉升渠道的，也許更值得研究。換言之，當前大規(guī)模、長時間地從微觀角度跟蹤性研究還比較缺乏。此外，由于稟賦差異，農(nóng)民工群體內(nèi)部已經(jīng)出現(xiàn)了階層分化，那么，受教育水平、技能、培訓等因素對于這一分化的解釋力如何，還有待進一步研究。在法律制度不健全的形勢下，個人的膽識、魄力是否在其中起到了比教育、技能和培訓更重要的作用呢？更有甚者，在這一分化的過程中，受教育水平等因素是否會起到相反的作用？

思路二：社會資本的角度

從社會資本角度來解釋農(nóng)民工就業(yè)問題的相關研究越來越多。章元、葉靜怡等研究表明，目前在勞動力市場二元分割的狀態(tài)下，社會網(wǎng)絡保證了我國農(nóng)民工所獲就業(yè)信息的真實性，并提高了農(nóng)民工在城市的就業(yè)概率*章元、陸銘：《社會網(wǎng)絡是否有助于提高農(nóng)民工的工資水平》，《管理世界》2009年第3期。*葉靜怡、周曄馨：《社會資本轉(zhuǎn)換與農(nóng)民工收入》，《管理世界》2010年第10期。。因此，社會網(wǎng)絡等社會資本確實有助于農(nóng)民工工作的獲取。但是，關于社會資本對農(nóng)民工收入的影響卻存在較大爭議。一方面，劉林平等通過實證研究發(fā)現(xiàn)，社會資本不能增加農(nóng)民工工資性收入*劉林平等：《農(nóng)民工工資：人力資本、社會資本、企業(yè)制度還是社會環(huán)境？》，《社會學研究》2007年第6期。；另一方面，邊燕杰等的研究卻得出相反的結(jié)論，認為社會資本有助于增加農(nóng)民工工資性收入*邊燕杰等：《跨體制社會資本及其收入回報》，《中國社會科學》2012年第2期。。那么，關于“社會資本對于農(nóng)民工收入影響”產(chǎn)生爭議的主要原因是什么呢？通過對以往文獻的綜合分析，其原因可能有以下幾個方面：

第一，關于社會資本的界定存在差別。如果僅從宏觀角度將社會資本界定為社會網(wǎng)絡等，缺乏對于社會資本較為細致的分解，這可能導致很難發(fā)現(xiàn)社會資本在農(nóng)民工收入增長中的作用。例如，李樹茁等將社會資本劃分為“異質(zhì)性社會資本”和“同質(zhì)性社會資本”，認為異質(zhì)性社會資本(新型社會資本)對農(nóng)民工收入具有正向影響，而同質(zhì)性社會資本(原始社會資本)則沒有顯著影響*李樹茁等：《農(nóng)民工社會支持網(wǎng)絡的現(xiàn)狀及其影響因素研究》，《西安交通大學學報(社會科學版) 》 2007年第1期。。此外，林南等豐富了“強關系”和“弱關系”理論，認為“弱關系”更有利于人員工作的獲取和收入的增加*林南等：《社會資本之長臂:日常交流獲取工作信息對地位獲得的影響》，《西安交通大學學報(社會科學版)》2010年第6期。。第二，對于社會資本中所隱含的、對農(nóng)民工收入起到間接作用的邏輯關系和內(nèi)在邏輯性缺乏深入研究。比如社會資本在農(nóng)民工跨行業(yè)或者跨部門工作中的作用，而相關的一些研究也證明了這確實可以間接起到增長收入的作用。例如，王春超等將社會資本分解為“整合型社會資本”和“跨越型社會資本”，認為社會資本對農(nóng)民工收入具有顯著影響，尤其是，“跨越型”社會資本能夠顯著增加農(nóng)民工收入*王春超等：《社會資本能影響農(nóng)民工收入嗎？》，《管理世界》2013年第9期。；此外，農(nóng)民工通過構(gòu)建良好的人際關系和社會網(wǎng)絡有助于自身職位的晉升，進而帶動其收入的增加。第三，在研究過程中對于社會資本代理變量的選擇及計量模型估計方法等方面可能存在不同，這會很大程度上影響研究結(jié)論。例如，有學者通過過節(jié)送禮等變量來研究社會網(wǎng)絡，這一代理變量也是值得商榷的。

思路三：宏觀制度的角度

結(jié)構(gòu)分析通過關注對人們行動的結(jié)構(gòu)性約束，把分析問題的目光投向了宏觀的社會結(jié)構(gòu)層次，指出二元勞動市場體制、戶籍制度因素、社會保障制度、社會環(huán)境因素等對勞動力市場結(jié)果的影響。目前，姚先國等的研究表明，二元勞動力市場體制是導致當前城鄉(xiāng)居民收入差距以及教育回報率差距較大的主要因素*姚先國、賴普清：《中國勞資關系的城鄉(xiāng)戶籍差異》，《經(jīng)濟研究》2004年第7期。。之所以產(chǎn)生這樣的結(jié)果，原因主要有以下幾個方面：第一，二元勞動力市場阻礙農(nóng)民工流動，尤其是跨行業(yè)、跨部門的流動、就業(yè)和晉升；第二，二元勞動力市場導致對農(nóng)民工回報的低估，使得農(nóng)民工在城市勞動力市場中處于弱勢地位，缺乏競爭力，只能從事工作強度大、收入低的勞動密集型行業(yè)；第三，二元勞動力市場導致農(nóng)民工社會保障等方面難以與本地居民相比。此外，關于所有制結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與升級、最低工資制度、農(nóng)民工工會等方面對農(nóng)民工收入影響的研究相對較少。

(二)公共服務社會投資與農(nóng)民工收入的關系

根據(jù)《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》，公共服務核心指標主要包括：基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保障等。按照職能，可以將政府財政支出劃分為經(jīng)濟建設支出、社會文教支出、行政管理費支出、國防等支出。從中我們可以看出，社會文教支出主要是用作公共服務供給。根據(jù)國家統(tǒng)計局2012年的數(shù)據(jù)，政府支出占GDP比重已超過35%，在國際上處于相對偏高的狀態(tài)。從“全口徑”來看，我國政府支出中的投資和建設性支出占比超過50%，遠高于發(fā)達國家10%左右的比重；此外，根據(jù)國家社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究所所作調(diào)研，可知我國社會福利性支出比重約為40%左右，遠低于發(fā)達國家60%—70%的比重。因此可見，當前我國社會文教支出占比較低、公共服務投入不足，這種現(xiàn)實和政府以經(jīng)濟建設為中心的發(fā)展思路是分不開的。較低的社會文教支出制約著公民受教育水平和技能水平的提升，進而阻礙了公民收入的增加和晉升機會的獲得。加之城鄉(xiāng)社會服務支出失衡，導致農(nóng)村地區(qū)教育、醫(yī)療等公共服務水平更低。

相關研究發(fā)現(xiàn)，在當前中國，決定社會地位的要素主要有：權(quán)力地位、經(jīng)濟地位、教育地位、技術(shù)職稱、戶籍身份地位、家庭出身等六個方面。結(jié)合當前農(nóng)民工的人口學、經(jīng)濟社會特征以及宏觀制度因素，農(nóng)民工群體獲取社會地位的可能性因素主要是教育地位和技術(shù)職稱。因此，在中國，高考就成為農(nóng)村居民改變命運的最主要路徑，能夠通過高考獲取國家認可的學歷證書是當前農(nóng)民居民提升社會地位的最主要途徑。但是這種路徑也存在很多問題，一是農(nóng)村居民高考升學率低。根據(jù)北京大學中國社會科學調(diào)查中心所作研究，可知由于教育資源有限，加之中國農(nóng)村低收入家庭對子女教育投入較少，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民相比，高考升學率要低92%；二是由于農(nóng)民工群體規(guī)模比較大和高等教育資源的有限性，不可能實現(xiàn)其中大部分人通過升學提升社會地位，學歷教育投資主要是著眼于未來農(nóng)村居民的發(fā)展；三是對于存量的農(nóng)民工群體，通過學歷教育提升其社會地位是不現(xiàn)實的。

那么，針對當前的農(nóng)民工群體以及大量的新生代農(nóng)民工群體和農(nóng)村地區(qū)的青少年群體來說，職業(yè)教育是可行的選擇。通過職業(yè)技術(shù)學校教育或者短期的職業(yè)技能培訓，可以增加農(nóng)民工群體受教育機會，提升其技能水平。但是，這一路徑也存在一些問題：一是農(nóng)村居民對職業(yè)技術(shù)學校認可度不高，入學率較低，職業(yè)技術(shù)學校面臨招生難問題；二是職業(yè)技術(shù)學校的學生就業(yè)渠道不順暢；三是職業(yè)技術(shù)教育的成本較高；四是針對技能培訓，除了企業(yè)內(nèi)部組織的技能培訓外(比如制造業(yè)、中高端服務業(yè))，農(nóng)民工群體參與意識不高；五是政府、社會、企業(yè)和農(nóng)民工群體缺乏對技術(shù)能力的重視，換言之，農(nóng)民工技能水平的提升缺乏一個良好的生態(tài)環(huán)境。

通過以上分析，我們發(fā)現(xiàn)，無論是學歷教育還是技能培訓，單純依靠農(nóng)民工群體無法從整體上扭轉(zhuǎn)其受教育水平較低、技能缺乏的現(xiàn)狀。社會投資理論為問題的解決提供了很好的思路：與其直接給予現(xiàn)金補貼，不如給予幫扶對象進行人力資本的投資；堅持與其坐等問題的到來，不如提前進行干預。因此，社會投資理念的基本原則：在可能的情況下盡量在人力資本上投資，而最好不要直接提供經(jīng)濟資助*[美]安東尼·吉登斯：《第三條道路：社會民主主義的復興》，鄭戈譯，北京：北京大學出版社，2000年版，第103～105、122、132頁。。換言之，就是將經(jīng)濟資助、補貼轉(zhuǎn)化為社會投資，將弱勢群體直接獲取社會再分配資源變?yōu)橥ㄟ^自身的努力參與第一次分配，從而實現(xiàn)權(quán)利與義務對等，在履行政府職能的同時實現(xiàn)社會資源價值的充分發(fā)揮。正如埃斯平-安德森所說，社會投資政策的目標就是“避免因技術(shù)過時和家庭客戶責任過重而導致的結(jié)構(gòu)性失業(yè)、長期失業(yè)、工作貧困、家庭不穩(wěn)定、缺乏參與勞動市場機會等問題，從消極的收入補償轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的社會政策和社會服務支持”*Esping-Andersen.Why We Need a New Welfare State.Oxford University Press,2002:6-7.。

綜上所述，政府一方面通過社會投資來創(chuàng)新職業(yè)教育和技能培訓機制，加大對農(nóng)村地區(qū)基礎教育和職業(yè)教育、技能培訓的投入，從而提升農(nóng)民工群體的受教育水平和職業(yè)技能；另一方面，通過媒體宣傳等各種形式，營造全社會重視技能的環(huán)境，比如完善全國性的職業(yè)技能鑒定、舉辦全國性職業(yè)技能等級競賽等；第三，健全和發(fā)揮工會組織的職能，以工會為抓手，為農(nóng)民工提供維權(quán)、職業(yè)培訓、職業(yè)介紹、家政服務等服務。因此，政府社會服務支出是通過公共服務改變農(nóng)民工群體現(xiàn)狀的重要外部因素，是切斷“貧困代際傳遞”的重要力量。

三、公共服務與農(nóng)民工收入增長的社會投資戰(zhàn)略選擇

公共服務是促進農(nóng)民工收入增長的重要外部力量，而公共服務數(shù)量與質(zhì)量的提升離不開政府社會投資的增加。具體而言，筆者認為，針對當前我國農(nóng)民工群體收入增長所面臨的問題，需要從社會投資方向加強以下幾個方面的工作力度：

(一)加大基礎教育投資，提升農(nóng)村居民升學率和認知能力

1993年中共中央、國務院制定的《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確指出：“逐步提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例，在本世紀末達到4%?！钡?014年底，我國財政性教育經(jīng)費占GDP的比例才達到4.15%，與歐美等國家15%-24%的比重相比*馬志遠：《中國財政性教育經(jīng)費占GDP4%的可行性分析——國際比較的視角》，《教育研究》2011年第3期。，差距較大，如果加上人口規(guī)模因素，中國與發(fā)達國家相比差距更大。在義務教育方面，我國直到2008年才實現(xiàn)全國范圍內(nèi)九年義務教育全免學費。當然，我們也應該看到伴隨著財政性教育經(jīng)費支出的增加，自九年義務教育實施以來，農(nóng)民工群體的受教育水平有了顯著提升*中國社會科學院人口與勞動經(jīng)濟研究所于2003年7月至9月對北京、石家莊、沈陽、無錫和東莞5城市的城市外來勞動力及本地居民進行了問卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)初中及以下受教育水平的占比79.0%左右。時隔10年，筆者根據(jù)2013年全國流動人口調(diào)查數(shù)據(jù)對這5個城市進行了研究，發(fā)現(xiàn)初中及初中以下受教育水平比例為70.5%，降低了8.5個百分點。。

長期以來，受政府發(fā)展理念的影響，經(jīng)濟建設支出比較大，財政性教育經(jīng)費支出較低。這種“重經(jīng)濟建設支出，輕社會服務支出”的發(fā)展思路，在改革開放初期，是一種必然的選擇，但是伴隨著我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級所帶來的對就業(yè)者技術(shù)能力的要求越來越高，這種發(fā)展思路必須加以改變，才能為中國經(jīng)濟發(fā)展帶來源源不斷的動力。今后在基礎教育投資方面，一是要更加重視對農(nóng)村地區(qū)就要教育投入，扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)基礎教育投資差距過大的問題；二是進一步加大對農(nóng)村地區(qū)高考生源的照顧力度，提升農(nóng)村地區(qū)高考生源比重；三是加大對農(nóng)村地區(qū)學生的補貼力度。

(二)加大職業(yè)技能培訓投資，構(gòu)建職業(yè)技能培訓體系

當前我國職業(yè)技能教育比較落后，公民參與職業(yè)技能培訓的積極性較低、意愿不強烈，尤其是農(nóng)村地區(qū)對于職業(yè)教育還存在一定程度的歧視心理。其原因有三個方面：第一，重學歷教育輕職業(yè)教育，重書本教育輕實踐教育的思想比較突出，過分看重“高考”和名校；第二，農(nóng)民工群體通過工作積累的技術(shù)很難得到政府、社會、企業(yè)的認可，對就業(yè)和收入的作用有限，這一認識更加降低了農(nóng)民工參與職業(yè)教育和培訓的積極性；第三，由于農(nóng)民工群體多在勞動密集型行業(yè)工作，用工單位對于農(nóng)民工技術(shù)水平?jīng)]有嚴格的要求，導致技術(shù)和就業(yè)、收入、升遷缺乏明顯的相關性。

針對這些問題，首先，試點免費職業(yè)教育和補貼參與職業(yè)教育人群，進而推動和引導部分初中畢業(yè)生進入職業(yè)技術(shù)學校學習技術(shù)；對于已經(jīng)進入城市的農(nóng)民工群體，可以為其提供短期的技能培訓，比如家政方面的技能培訓，具體可以采用政府購買服務的形式提供給農(nóng)民工；并且在參加完培訓后，力爭能夠為其提供一定的就業(yè)渠道。其次，完善職業(yè)技術(shù)認證體系，對于有一定技能的勞動者，應該從國家層面采取合理的評價形式給予認可，并且從全國范圍內(nèi)開展職業(yè)技能競賽等喚醒公眾對職業(yè)技能的重視。第三，可以考慮以合理的形式，比如招投標、評比、稅收等，對企業(yè)員工職業(yè)技能提出一定的要求和標準，將農(nóng)民工技能和就業(yè)、收入結(jié)合起來，創(chuàng)造農(nóng)民工參與培訓、提升技能的外部動力。

(三)重構(gòu)農(nóng)民工社會支持網(wǎng)絡，搭建就業(yè)平臺

農(nóng)民工群體在脫離了原有社會支持網(wǎng)絡，就業(yè)信息的獲取渠道減少，工作搜尋能力降低。相關研究發(fā)現(xiàn)，流動人口經(jīng)常會出現(xiàn)不同程度的失業(yè)問題。流動人口暫時性或長期失業(yè)，一方面會影響社會穩(wěn)定，增加政府維穩(wěn)成本，相關研究發(fā)現(xiàn)，就業(yè)狀況對流動人口行為失范具有顯著影響；另一方面也造成了勞動力資源的浪費，尤其是在當前“用工荒”的形勢下。因此，重構(gòu)農(nóng)民工群體的社會支持網(wǎng)絡就顯得非常重要。

關于農(nóng)民工群體的社會支持網(wǎng)絡的重構(gòu)，筆者認為可行性的思路為：以工會組織為抓手，加強工會的職業(yè)介紹、維權(quán)職能、培訓職能、家政服務職能；以居住證管理平臺為基礎，為農(nóng)民工提供更加及時、準確的就業(yè)信息；以社區(qū)為依托，加強社區(qū)服務，為農(nóng)民工提供更多的人文關懷。

四、社會投資視角下農(nóng)民工社會管理理念創(chuàng)新

在社會投資理念中，流動人口不是社會的負擔，相反，這個群體曾經(jīng)并且也正在為國家經(jīng)濟的發(fā)展作出巨大的貢獻，未來國家經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級也離不開這一群體。因此，在供給側(cè)改革的背景下，單純進行大規(guī)模基礎設施投資帶動經(jīng)濟發(fā)展的時代已經(jīng)接近尾聲，未來經(jīng)濟的持續(xù)、快速發(fā)展應該建立在以社會投資帶動人力資本提升的基礎之上。只有大部分人掌握了生存和發(fā)展的能力，整個國家才能獲取源源不斷的發(fā)展動力。我們不只是需要服務型政府，更需要社會投資型的政府，前者是被動地提供公共產(chǎn)品，后者是建立在精細化幫扶基礎上的社會服務的提供者。具體到流動人口社會管理機制方面，筆者認為政府的社會管理機制或者理念應該實現(xiàn)以下幾個方面的轉(zhuǎn)變：

(一)由重經(jīng)濟建設向重社會投資轉(zhuǎn)變

所謂社會投資理念，就是把農(nóng)民工群體作為城鎮(zhèn)發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級的重要資源，而不是社會的負擔，通過投資其人力資本和社會資本，促進其就業(yè)能力和城市融入能力的提升，為中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)變革提供動力和源泉?；谵r(nóng)民工群體自身稟賦，在勞動力市場中處于劣勢地位，戶籍等宏觀制度因素更加劇了這一問題。因此，只有通過社會投資這一外部力量的介入，改善進城務工農(nóng)民工群體的人力資本和社會資本稟賦，才能進而提升農(nóng)民工群體的就業(yè)能力和城市融入能力。只有提升生存和發(fā)展能力，才能最終實現(xiàn)共同富裕。然而，相比世界其他國家，我國財政支出中經(jīng)濟建設支出比重較大，社會文教支出比重太低。目前，政府支出中的投資和建設性支出占比超50%，遠高于發(fā)達國家10%左右的比重；而我國社會福利性支出比重約為40%左右，遠低于發(fā)達國家60%-70%的比重。因此，轉(zhuǎn)變政府財政支出結(jié)構(gòu)，提高社會服務支出比重顯得非常重要。

(二)由重政策向重服務轉(zhuǎn)變

所謂服務理念，不單是為公眾提供一般性的公共服務(維護性服務、社會性服務等)，還應該創(chuàng)造條件，讓每一位公民都能享受到平等的政府服務。這是因為，由于每個公民的稟賦差異，對于政府服務資源的使用程度方面可能會存在很大不同。以往的政府社會管理，往往側(cè)重于頂層設計層面，制定了很多的政策，但是真正能夠落實并產(chǎn)生實效的很少，“上有政策，下游對策”的事情時有發(fā)生。受自身條件限制，農(nóng)民工群體很難利用好當前的國家政策。當前國家出臺的“精準扶貧”、“取消農(nóng)業(yè)戶口”等戰(zhàn)略和政策，如果沒有具體的、精準化的幫扶，底層民眾的生存狀態(tài)難以根本扭轉(zhuǎn)。

(三)由重管理向重開發(fā)轉(zhuǎn)變

所謂開發(fā)理念，就是把流動人口作為一種資源，通過政策和服務幫扶現(xiàn)有流動人口，吸引外部潛在流動人口，實現(xiàn)流動人口群體生存和發(fā)展能力的提升，進而實現(xiàn)人的全面發(fā)展。在開發(fā)理念指導下，提升流動人口就業(yè)能力才是目標，提升戶籍人口城鎮(zhèn)化率只能作為副產(chǎn)品。雖然，當前全國31個省份取消了農(nóng)業(yè)戶口，并出臺了一系列破除戶籍制度的措施，但是并沒有從根本上轉(zhuǎn)變對流動人口進行管理或者管制的理念。流動人口作為一種懂得趨利避害的要素資源，在市場機制下，應該實現(xiàn)其自由流動，才能充分發(fā)掘其潛力，促進其發(fā)展。

本文系國家社科基金重點項目“提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率的對策研究”(項目編號：16ARK001)、北京社科基金項目“在京農(nóng)民工行為失范與社會管理機制創(chuàng)新研究”(項目編號：15JDZHC007)的階段性成果。

李國正，男，管理學博士，北京工業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院講師，北京社會管理研究基地研究人員，研究方向為社會管理與社會政策；高 波，男，北京大學政府管理學院博士生，研究方向為人力資源管理。

F323.8

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1002-3909(2017)05-0121-07

[責任編輯張?zhí)N萍]