舊城更新規(guī)劃的可實(shí)施性探索
——成都市八里莊二仙橋片區(qū)更新規(guī)劃實(shí)踐

侯婉麗

(成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，四川成都 610000)

舊城更新規(guī)劃的可實(shí)施性探索
——成都市八里莊二仙橋片區(qū)更新規(guī)劃實(shí)踐

侯婉麗

(成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，四川成都 610000)

近年來，舊城更新的復(fù)雜性日益加劇，更新規(guī)劃也常常由于“規(guī)劃方案與土地資源不匹配、多元利益訴求難以協(xié)調(diào)，規(guī)劃實(shí)施缺乏政策配套”等等因素而難于實(shí)施。基于此，文章以城市規(guī)劃公共政策為基本原則，從可實(shí)施的角度出發(fā)，根據(jù)舊城更新中存在的問題，提出“以協(xié)商評估的結(jié)果為底圖指導(dǎo)規(guī)劃方案，實(shí)現(xiàn)規(guī)土匹配；全過程的公眾參與應(yīng)對明確的利益問題；將技術(shù)文件轉(zhuǎn)變?yōu)檎呶募?，保證方案的可操作性”三大實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

城鄉(xiāng)規(guī)劃； 舊城更新； 可實(shí)施

隨著我國經(jīng)濟(jì)、政治體制的轉(zhuǎn)型，舊城更新過程中滋生的問題不斷涌現(xiàn)，進(jìn)一步加劇了舊城更新的復(fù)雜性，舊城更新規(guī)劃也因此而難以實(shí)施。在規(guī)劃中如何平衡各方利益，解決利益沖突和社會矛盾，成為舊城更新規(guī)劃過程中不得不慎重考慮的問題，這也是更新規(guī)劃具有可實(shí)施性的重要突破口?；谶@樣的背景，本文提出體現(xiàn)城市規(guī)劃公共政策原則，從可實(shí)施的角度出發(fā)，對舊城更新規(guī)劃的可實(shí)施性進(jìn)行研究，以期能為其他城市的舊城更新規(guī)劃提供借鑒。

1 當(dāng)前國內(nèi)舊城更新實(shí)施中普遍存在的問題

1.1 規(guī)劃方案與土地資源不匹配

舊城更新的實(shí)施主體為政府，而更新區(qū)大部分土地權(quán)屬眾多且復(fù)雜，造成建設(shè)主體與土地客體的分離，增加了舊城更新土地儲備、協(xié)調(diào)的難度，直接影響了規(guī)劃更新方案、建設(shè)時(shí)序以及投融資等方面的工作。并且舊城更新規(guī)劃實(shí)施“先方案后更新”的方式，在前期編制規(guī)劃方案時(shí)，根據(jù)規(guī)劃路網(wǎng)、劃定每個(gè)更新地塊的邊界，這就導(dǎo)致在未充分考慮土地權(quán)屬、土地成本及土地規(guī)模等因素的情況下，極易出現(xiàn)后期更新過程中土地經(jīng)濟(jì)難以平衡、土地權(quán)屬難以整合與土地更新規(guī)模難以預(yù)料等問題[1]。

1.2 多元利益訴求難以協(xié)調(diào)

《物權(quán)法》出臺后，對舊城更新中城市商業(yè)區(qū)開發(fā)、商品房開發(fā)等贏利性項(xiàng)目前期的征地、拆遷等準(zhǔn)備工作，因《物權(quán)法》對個(gè)人不動產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的平等保護(hù)，政府將無法為其找到合理的法律依據(jù)，“政府推土機(jī)”即便有《征地法》撐腰，也有可能因民眾的強(qiáng)烈抗議而無法推倒私人房產(chǎn)[2]。

在《物權(quán)法》的背景下，舊城更新需要面臨既有物權(quán)利益的再平衡、既有生產(chǎn)生活方式的再選擇、既有場所精神的再傳承等諸多問題，其本質(zhì)是復(fù)雜多元的利益訴求[3]。 城市規(guī)劃的合理性不再只建立在工程技術(shù)是否合理的基礎(chǔ)上，平衡各方利益并獲得社會公眾的支持也將成為一個(gè)規(guī)劃能否實(shí)施的決定性條件。

1.3 規(guī)劃實(shí)施缺乏政策配套

舊城更新規(guī)劃一般來說都對重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)以及項(xiàng)目進(jìn)行了布局安排。但由于不能與政府及相關(guān)部門建設(shè)規(guī)劃有效對接，也缺乏明確的相關(guān)配套政策，實(shí)施的立法、資金和組織上的保障仍很難到位，因此舊城更新規(guī)劃應(yīng)圍繞政策配套、機(jī)制創(chuàng)新提出政策性策略。在土地供應(yīng)、拆遷安置、資金籌措、稅費(fèi)優(yōu)惠等政策方面需要進(jìn)一步完善與創(chuàng)新，在機(jī)制方面，既要完善規(guī)劃引領(lǐng)、屬地權(quán)責(zé)、行政審批等現(xiàn)行機(jī)制，規(guī)劃還建議應(yīng)創(chuàng)建事前征詢、獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)等全新機(jī)制，推進(jìn)舊城更新規(guī)劃實(shí)施。

2 相關(guān)理論

2.1 協(xié)商民主理論的內(nèi)涵

從20世紀(jì)后期開始，作為一種新發(fā)展的民主理論，協(xié)商民主開始受到西方學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。協(xié)商民主指的是在政治共同體中自有平等的公民，通過反思、對話、討論等形式，形成涉及公共利益的合法決策的一種民主體制。協(xié)商民主鼓勵(lì)公眾在多元化的社會中積極參與政治決策，強(qiáng)調(diào)公眾對公共利益的責(zé)任，通過一系列完善的民主程序達(dá)成政治共識及合法決策，確保公共利益的最終實(shí)現(xiàn)[4]。

2.2 協(xié)商民主理論對本文的啟示

在尊重不同利益的基礎(chǔ)上，協(xié)商民主理論強(qiáng)調(diào)社會公正以及公共利益的維護(hù)。在舊城更新利益多元化的格局中，存在著諸多利益沖突和矛盾，從協(xié)商民主的理念出發(fā)，就是要求舊城改造中各相關(guān)利益群體不應(yīng)僅僅關(guān)注自身利益，而應(yīng)在公共理性的影響下尋獲各方利益的一致與均衡，推動城市長遠(yuǎn)發(fā)展等公共利益的實(shí)現(xiàn)。協(xié)商民主理論要求在決策過程中體現(xiàn)平等，即是要求舊城更新涉及的主要利益相關(guān)者——政府、開發(fā)商以及受影響的公眾——都是平等的，通過所有平等主體的參與協(xié)商，最終推動合法的舊城改造決策的形成。而對于處于弱勢地位的公眾來講，可以通過對其進(jìn)行事前教育，普及舊城更新相關(guān)法律及專業(yè)知識等來消弱社會資源分配所導(dǎo)致的不對稱性，確保公眾具有平等的決策影響力的機(jī)會。

3 “可實(shí)施”視角下的成都市“八二”片區(qū)舊城更新

3.1 更新背景

北改工程是成都市最大的民生工程。北改工程共經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段是由市規(guī)劃局組織編制北部城區(qū)更新總體規(guī)劃，從總體層面進(jìn)行統(tǒng)籌安排，解決系統(tǒng)性問題；第二階段是以“區(qū)申報(bào)，市統(tǒng)籌”的形式明確各個(gè)北改項(xiàng)目區(qū)及其更新類型；第三階段是由各區(qū)負(fù)責(zé)組織編制北改項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃，以指導(dǎo)項(xiàng)目區(qū)建設(shè)。八里莊二仙橋片區(qū)位于成華區(qū)的中心，是面積最大的項(xiàng)目區(qū)。其規(guī)劃既要體現(xiàn)民生規(guī)劃的特征，保障公共利益，同時(shí)又必須具有可實(shí)施性。

3.2 更新規(guī)劃中的“可實(shí)施”理念

3.2.1 以協(xié)商評估的結(jié)果為底圖指導(dǎo)規(guī)劃方案，實(shí)現(xiàn)規(guī)土匹配

3.2.1.1 規(guī)土匹配

舊城區(qū)土地現(xiàn)狀使用情況復(fù)雜，權(quán)屬人眾多，必須把現(xiàn)狀摸排清楚。因此，在方案前期準(zhǔn)備階段，由規(guī)劃設(shè)計(jì)人員和社區(qū)規(guī)劃師對規(guī)劃區(qū)現(xiàn)狀建設(shè)做深入細(xì)致的調(diào)查評估。評估內(nèi)容包括建筑質(zhì)量、功能適應(yīng)性和人居環(huán)境等。以現(xiàn)狀為依據(jù)，運(yùn)用規(guī)劃技術(shù)評估標(biāo)準(zhǔn)劃定規(guī)劃保留區(qū)和規(guī)劃更新區(qū)，交由規(guī)劃實(shí)施主體。并由區(qū)政府召開土地權(quán)利人協(xié)調(diào)大會，與業(yè)權(quán)人進(jìn)行協(xié)商，明確各個(gè)業(yè)權(quán)單位的更新模式，達(dá)成一致意見后，反饋給規(guī)劃設(shè)計(jì)人員進(jìn)一步修正，得到基于協(xié)商的評估結(jié)果，作為規(guī)劃方案的前置條件。以此解決土地權(quán)屬眾多復(fù)雜，規(guī)劃方案與土地資源不匹配的問題(圖1)。

圖1 基于協(xié)商的評估

3.2.1.2 協(xié)調(diào)平衡、確保公共利益落地

根據(jù)協(xié)商結(jié)果將規(guī)劃區(qū)按照更新模式分為三個(gè)區(qū)，即保留和已批項(xiàng)目區(qū)、明確業(yè)主自主改造區(qū)和區(qū)政府統(tǒng)一收儲整體改造區(qū)。

企業(yè)自主改造需要兼顧城市配套和土地業(yè)主兩方面利益。區(qū)政府統(tǒng)一改造由區(qū)政府統(tǒng)一拆遷整理土地，區(qū)政府作為大業(yè)主統(tǒng)籌安排。在進(jìn)行方案構(gòu)思時(shí)，為保證公共利益，重要的功能片區(qū)和大型公服、市政設(shè)施盡量布置在政府統(tǒng)一收儲的區(qū)域或愿意簽署自主改造協(xié)議的區(qū)域。其他中小型的公服、市政、交通等設(shè)施布局時(shí)，應(yīng)核算各個(gè)自主改造地塊的公共資源貢獻(xiàn)率，兼顧各自主改造地塊業(yè)權(quán)邊界對布局的影響，利于下一步土地權(quán)利人的利益協(xié)調(diào)。還要考慮保留項(xiàng)目周邊土地性質(zhì)發(fā)生改變后，對保留項(xiàng)目的影響。減少土地使用矛盾，減輕土地權(quán)屬協(xié)調(diào)難度，是一個(gè)規(guī)劃得以順利實(shí)施的基本保證。

3.2.2 全過程的公眾參與應(yīng)對明確的利益問題

舊城更新過程中涉及到的土地征收、拆遷補(bǔ)償以及住戶安置等內(nèi)容均牽涉到廣大公眾的切身利益，能否反應(yīng)公眾的利益和心聲成為舊城改造成功與否的關(guān)鍵，因此在舊城更新中引入全過程公眾參與，確保改造工程順利實(shí)施。

在規(guī)劃制定階段，通過社區(qū)規(guī)劃師進(jìn)社區(qū)、進(jìn)單位，調(diào)查了街道社區(qū)居民對更新區(qū)域規(guī)劃工作的需求和建議。

在規(guī)劃方案選擇階段，一是土地業(yè)權(quán)單位自行組織公眾參與活動，環(huán)節(jié)包括土地業(yè)權(quán)單位與區(qū)政府簽訂土地整合協(xié)議或自主改造協(xié)議、確認(rèn)規(guī)劃方案、自主實(shí)施改造等，采取的方法主要有簽署決定、共識決策等。二是土地業(yè)權(quán)單位代表與規(guī)劃分局聯(lián)席會組織進(jìn)行的公眾參與活動，主要集中在規(guī)劃設(shè)計(jì)及確認(rèn)環(huán)節(jié)，采用的方法主要有代表磋商協(xié)調(diào)、監(jiān)督評估規(guī)劃團(tuán)隊(duì)提出的公建配置咨詢方案等。

在規(guī)劃實(shí)施階段，通過社區(qū)規(guī)劃師加大宣傳展示規(guī)劃的力度，讓社區(qū)居民深入了解對其所在區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃，爭取市民的廣泛參與和積極支持。

在規(guī)劃反饋階段，提供了幾種公共參與方式：一是公眾可通過電話熱線，表達(dá)自己的意見以及讓政府或者規(guī)劃部門解答公眾關(guān)心的問題和疑問；二是社區(qū)規(guī)劃師對規(guī)劃的實(shí)施效果收集意見，并針對實(shí)施中遇到的問題提出具體的建議。三是社區(qū)規(guī)劃師對區(qū)域范圍內(nèi)的各項(xiàng)規(guī)劃修改、方案調(diào)整征求街道、社區(qū)的反饋意見。

此外，公眾還可以通過問題研究會、鄰里會議、公眾聽證會等形式參與城市規(guī)劃全過程。

3.2.3 將技術(shù)文件轉(zhuǎn)變?yōu)檎呶募?，保證方案的可操作性

規(guī)劃編制適應(yīng)公共政策的要求，從實(shí)際出發(fā)。一是協(xié)同規(guī)劃分局制定《公共配套資源轉(zhuǎn)移補(bǔ)償細(xì)則》，將規(guī)劃中深奧的技術(shù)文件轉(zhuǎn)變?yōu)榱撕啙嵜髁说恼呶募?。《公共配套資源轉(zhuǎn)移補(bǔ)償細(xì)則》確定了“八二”片區(qū)更新后公共資源貢獻(xiàn)率閾值，對高于閾值的地塊業(yè)主按政策予以補(bǔ)償，對低于閾值的地塊業(yè)主按政策予以增繳。通過政策途徑，調(diào)劑平衡各權(quán)益人利益。二是制定“土地整理”三大協(xié)議。在動遷階段采用“模擬拆遷協(xié)議”的方式匯總搬遷意愿，當(dāng)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的模擬拆遷協(xié)議簽約率達(dá)100 %時(shí)，協(xié)議正式生效，相關(guān)動遷工程方能啟動；這種方式以“成熟一塊、整理一塊、拆遷一塊”為原則，將土地整理與群眾意愿緊密結(jié)合，尊重土地權(quán)利主體的利益，力求實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)主體與客體統(tǒng)一。當(dāng)土地業(yè)權(quán)單位無意愿參與改造時(shí)，由政府與業(yè)權(quán)單位簽訂“收儲協(xié)議”，以便實(shí)現(xiàn)空間資源的再整合；當(dāng)土地業(yè)權(quán)單位愿意按規(guī)劃改造時(shí)，由業(yè)權(quán)單位向政府提交改造計(jì)劃和相關(guān)承諾，簽訂“自主改造協(xié)議”，并納入相關(guān)街辦目標(biāo)督導(dǎo)，保障舊改順利推進(jìn)。

4 結(jié)束語

在城市存量時(shí)代，舊城更新進(jìn)入攻堅(jiān)期，舊城更新所帶來的現(xiàn)實(shí)問題日益受到社會各界的關(guān)注，這些社會矛盾極大影響了社會穩(wěn)定。因此，舊城更新規(guī)劃不僅應(yīng)適當(dāng)調(diào)整和優(yōu)化好城市物質(zhì)空間，還需關(guān)注城市面貌、解決民生問題?！鞍硕逼瑓^(qū)更新規(guī)劃綜合經(jīng)濟(jì)、社會、心理等多元思維的考量，提出以協(xié)商結(jié)果作為改造模式分區(qū)評估的前置條件，在保障公共利益，提升片區(qū)整體品質(zhì)的前提下，能夠平衡土地權(quán)益人的利益，保障舊城更新活動的經(jīng)濟(jì)動力，使規(guī)劃方案具有可實(shí)施性，對推進(jìn)舊城更新工作具有一定的啟發(fā)意義。

[1] 亢德芝，伍超，侯亞琴，等. 基于“規(guī)土融合”的棚戶區(qū)改造土地儲備與經(jīng)營機(jī)制[J].規(guī)劃師，2016，32(1)：11-14.

[2] 朱喜鋼，金儉，奚汀. 《物權(quán)法》氛圍中的城市規(guī)劃[C].和諧城市規(guī)劃——2007中國城市規(guī)劃年會論文集，2007:457-461.

[3] 潘慶華. 舊城改造中的公眾參與探索與思考——以成都市中心城區(qū)北部片區(qū)改造工程為例[J].規(guī)劃師，2013，29(B08)：54-57.

[4] 陳家剛. 協(xié)商民主與當(dāng)代中國政治[M]. 北京：中國人民大學(xué)出版社，2009.

侯婉麗(1985～)，女，本科，工程師，從事城市規(guī)劃設(shè)計(jì)。

TU984.11+4

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[定稿日期]2016-09-26