王印紅+李萌竹

摘要 注意力代表著政府決策者對(duì)特定事務(wù)的關(guān)注，注意力的變化是政府決策選擇變化的直接原因。環(huán)境治理注意力是環(huán)境治理進(jìn)入議程設(shè)置，進(jìn)而出臺(tái)政策、實(shí)施治理的前提。政府工作報(bào)告是政府進(jìn)行資源配置與精力投入的指揮棒，也是“政府將重視什么、哪些領(lǐng)域得到更多投入資源”的通知書和承諾書，它是政府注意力分配或者變化的重要載體。本文收集了30個(gè)省市地方政府自2006年到2015年共300份工作報(bào)告，通過文本分析方法，試圖發(fā)現(xiàn)地方政府生態(tài)環(huán)境治理注意力的變化規(guī)律。分析結(jié)果呈現(xiàn)：①從時(shí)間軸上看，地方政府對(duì)于生態(tài)環(huán)境的注意力強(qiáng)度逐漸增加；②從地域軸上看，東、中、西部政府生態(tài)環(huán)境注意力差距并不明顯，相比而言，中部處于一個(gè)稍低的位次；③從生態(tài)環(huán)境的范疇看，具體領(lǐng)域得到進(jìn)一步擴(kuò)展，中央與地方對(duì)環(huán)境具體事務(wù)保持了較高的一致性，注意力的變化與決策環(huán)境和中央宏觀政策有重要相關(guān)關(guān)系。盡管在某些時(shí)間點(diǎn)，某些地域存在離散點(diǎn)，但總體而言，在中央政府強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要與當(dāng)?shù)丨h(huán)境資源承載能力相協(xié)調(diào)的大背景下，地方政府將注意力大幅轉(zhuǎn)向民生事務(wù)和生態(tài)環(huán)境。鑒于地方領(lǐng)導(dǎo)人任期以及注意力本身的“易變性”，要保持地方政府環(huán)境治理注意力的強(qiáng)度和持續(xù)性，①增加制度供給，使環(huán)境治理成為法治常項(xiàng)；②將環(huán)境治理在公共事務(wù)治理的排序中前置，將環(huán)境治理放在突出位置；③提升環(huán)境事件的信息強(qiáng)度，向地方政府傳導(dǎo)積極的環(huán)境治理壓力。

關(guān)鍵詞 地方政府；生態(tài)環(huán)境治理；注意力；政府工作報(bào)告

中圖分類號(hào) X322 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2017）02-0028-08 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2017.02.006

經(jīng)過30多年的快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中國(guó)已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，中國(guó)走出了令世界各國(guó)側(cè)目的獨(dú)特發(fā)展道路，被稱之為“中國(guó)模式”。但是，“中國(guó)模式”飽受國(guó)內(nèi)外質(zhì)疑，認(rèn)為中國(guó)的高速發(fā)展是以高資源和高環(huán)境代價(jià)的粗放型發(fā)展模式。這樣的觀點(diǎn)盡管有些偏頗，但在一定程度上切中了中國(guó)發(fā)展的痛處。最近十幾年來，中國(guó)環(huán)境問題有越發(fā)嚴(yán)重化的趨勢(shì)，環(huán)境污染已經(jīng)造成了上千萬的“環(huán)境難民”[1]。當(dāng)前環(huán)境問題的顯著特征是：環(huán)境問題涉及范圍廣，環(huán)境污染程度嚴(yán)重，無論政府領(lǐng)導(dǎo)人還是普通民眾關(guān)注程度高。環(huán)境問題的日益嚴(yán)峻化引發(fā)了環(huán)境規(guī)制政策領(lǐng)域發(fā)生了重大變化。①國(guó)家層面高度重視。十八大之后，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人多次多個(gè)場(chǎng)合就“綠色發(fā)展理念”、“生態(tài)文明建設(shè)”闡明觀點(diǎn)。如“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”，“寧要綠水青山，不要金山銀山”，“在生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題上，就是要不能越雷池一步，否則就應(yīng)該受到懲罰”等等。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，習(xí)近平關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)、維護(hù)生態(tài)安全的講話和批示超過60次[2]?？梢哉f最高領(lǐng)導(dǎo)人將相當(dāng)比例的注意力轉(zhuǎn)向了生態(tài)環(huán)境建設(shè)。②績(jī)效考核推動(dòng)。地方政府是治理環(huán)境的重要主體，在GDP政績(jī)觀、財(cái)政分權(quán)、“晉升錦標(biāo)賽”多種因素作用下，地方政府很難將注意力轉(zhuǎn)向環(huán)境治理。目前，中央政府已經(jīng)把地方政府環(huán)境治理績(jī)效納入官員考核體系，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)法律地位逐步加強(qiáng)，地方環(huán)保迎來中央督察，黨政“一把手”面臨“約談”窘境，“黨政同責(zé)”、“一崗雙責(zé)”等生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制被提上日程[3]。在民眾口碑和上級(jí)政府的雙重壓力下，地方政府開始主動(dòng)謀求破解環(huán)境困局。③治理資金大量涌入。在生態(tài)文明國(guó)家戰(zhàn)略的吸引下，財(cái)政資金、社會(huì)資金、綠色金融支持等資金涌入環(huán)境產(chǎn)業(yè)[1]。 ④有效的制度推進(jìn)。2015年被稱為“史上最嚴(yán)環(huán)保法”的新《環(huán)保法》實(shí)施，同年9月《生態(tài)文明體制改革總體方案》頒布實(shí)施，2014年針對(duì)當(dāng)年12月份全國(guó)大面積的霧霾圍城，制定了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，為應(yīng)對(duì)水污染惡化問題，出臺(tái)了《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，為推動(dòng)土地生態(tài)修復(fù)，頒布了《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》。大量配套制度安排出臺(tái)，是環(huán)境治理的重要保證。在多項(xiàng)舉措密集出臺(tái)之后，環(huán)境拐點(diǎn)顯現(xiàn)。

顯然，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并沒有沿承傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所依賴的“高消耗”路徑。特別是十八大以來，從國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視到普通公眾普遍呼吁，從宏觀環(huán)境政策到微觀治理技術(shù)，可以說環(huán)境治理問題上升到前所未有的高度。那么如何看待中國(guó)政府在生態(tài)環(huán)境治理上從“忽視”到“重視”這種轉(zhuǎn)變呢？本文通過引入“注意力”（attention）的概念，嘗試運(yùn)用注意力與政府決策相關(guān)理論來對(duì)近年來政府對(duì)環(huán)境問題的態(tài)度變化的原因進(jìn)行解釋。注意力代表著政府決策者對(duì)特定事務(wù)的關(guān)注，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)理論，注意力也是稀缺性資源，政府決策者不可能同時(shí)用同樣的強(qiáng)度關(guān)注所有公共事務(wù)[4]。政府決策者對(duì)生態(tài)環(huán)境問題的注意力強(qiáng)度增加，意味著對(duì)其他公共事務(wù)注意力下降，生態(tài)環(huán)境治理有相對(duì)機(jī)會(huì)成本。

政府工作報(bào)告是決策者在某特定時(shí)期注意力分配狀況的直觀呈現(xiàn)?；诖耍疚臄M收集東中西部共30個(gè)省市300份政府政府工作報(bào)告（2006—2015年），但由于2006年三亞市政府工作報(bào)告缺失，實(shí)際收集到的政府工作報(bào)告數(shù)為299份，通過報(bào)告的文本內(nèi)容，來分析10年來地方政府生態(tài)環(huán)境治理的注意力分配及其變化情況。具體而言，本文擬回答如下三個(gè)問題：①在政府工作報(bào)告涉及與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的注意力10年間經(jīng)過了一個(gè)怎樣的變化？②東中西部地方政府生態(tài)環(huán)境治理的注意力有沒有顯著的差距？③生態(tài)環(huán)境各個(gè)具體領(lǐng)域上所得到的注意力有什么樣的變化？通過本文的研究，有理由認(rèn)為注意力的測(cè)量與分析可以給我們一個(gè)觀察生態(tài)環(huán)境治理政策變遷的新視角。

1 理論基礎(chǔ)、研究方法與假設(shè)

“注意力”最初是一個(gè)心理學(xué)概念。20世紀(jì)初就有一些心理學(xué)家開始關(guān)注注意力問題，并將其視為“進(jìn)入意識(shí)的一個(gè)過程”[5]。進(jìn)入管理理論叢林時(shí)期，著名的諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者西蒙（1947）在《行政行為》一書中提出了“注意力”的概念，他認(rèn)為注意力是“管理者選擇性地關(guān)注某些信息而忽略其他部分的過程”[6]，并在隨后的論述中，將注意力與決策聯(lián)系在一起。他認(rèn)為，由于決策者很難具有需要決策所具有的全部信息、決策者的能力受到各種條件的限制等，事實(shí)上并不存在所謂的“理性決策”模式。西蒙對(duì)于決策的貢獻(xiàn)在于他強(qiáng)調(diào)決策在管理中的重要性，用“滿意”的原則來代替“最優(yōu)”原則，即解決問題的方式由尋找最優(yōu)方案而轉(zhuǎn)向?yàn)樘峁┮恍?biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而尋找滿足這些標(biāo)準(zhǔn)的方案。西蒙還進(jìn)一步的指出，“信息并不是真正稀缺的因素，真正稀缺的是注意力”[7]。由于決策者時(shí)間、精力、成本的約束，無法同時(shí)處理多個(gè)事務(wù)，因此，需要判斷哪些信息、哪些事務(wù)是重要的或是緊急的。這個(gè)判斷的過程就是注意力分配或者轉(zhuǎn)移的過程，基于此，西蒙認(rèn)為，“選擇的巨大差別可能由于注意力的變動(dòng)所導(dǎo)致”[8]。

基于西蒙對(duì)于注意力研究的基礎(chǔ)，美國(guó)學(xué)者布萊恩·瓊斯將注意力引入政府決策領(lǐng)域，進(jìn)而提出“由注意力驅(qū)動(dòng)的政策選擇模型”[9]。瓊斯指出，所有的決策都涉及到選擇性，因?yàn)檎叻治鲞^程需要分解出重要的和不重要的信息，如何選擇決策環(huán)境中對(duì)決策有關(guān)的或者應(yīng)該被關(guān)注的，對(duì)于決策的制定非常重要?！白⒁饬Α且环N選擇機(jī)制，通過它，特征的突出性被帶入決策制定的結(jié)構(gòu)”[9]。正是由于注意力的這種選擇性作用，瓊斯得出結(jié)論認(rèn)為“當(dāng)政策制定者們的注意力不斷變換的時(shí)候，政府的政策也緊跟著發(fā)生變化”[9]。

西蒙與瓊斯的研究起源于對(duì)于“偏好”的思考。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)基于序數(shù)效用理論使用無差異曲線和邊際替代率研究了消費(fèi)者均衡條件，“偏好”是其中的一個(gè)基礎(chǔ)性概念。所謂偏好，通俗地說，是指對(duì)于某一事物或決策結(jié)果的傾向性。序數(shù)效用論者指出，消費(fèi)者對(duì)于各種不同的商品組合的偏好（即愛好）程度是有差別的，這種偏好程度的差別，決定了不同商品組合的效用的大小順序[10]。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基于偏好的三個(gè)基本假定（完備性、可傳遞性、非飽和性）完美的闡釋了消費(fèi)者行為[10]。但是，基于穩(wěn)定性假設(shè)的偏好理論很難就“人們?cè)诓煌瑫r(shí)間的對(duì)于同一問題或者同一事物態(tài)度的變化這樣的普遍行為”給出完美解釋。一種解釋是人們的偏好發(fā)生了變化，第二種解釋是人們沒有按照偏好進(jìn)行選擇（非理性行為）。瓊斯的思考給出了第三種解釋，那就是，人們的偏好依舊是穩(wěn)定的，選擇之所以變化是因?yàn)樽⒁饬Πl(fā)生了改變[11]。

政府政策之所以被制定并頒布實(shí)施，與政策環(huán)境密切相關(guān)。從一定程度上來說，一個(gè)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、習(xí)俗和資源等因素決定了政府政策的科學(xué)性和合理性。但瓊斯認(rèn)為，政策的環(huán)境變量?jī)H僅是政策制定的外生變量，政策之所以被納入政策制定議程，關(guān)鍵的是政策制定者主觀意識(shí)。用瓊斯的話說，那就是“環(huán)境與偏好結(jié)合產(chǎn)生了決策，注意力是偏好與環(huán)境的媒介，即，決策者不一定會(huì)被環(huán)境所影響，除非他們注意到它”[11]。

瓊斯的注意力理論開辟了政策決策的第三條路徑，即政策制定的客觀環(huán)境一直在變化，人們的偏好在某一時(shí)間段穩(wěn)定，政府政策出臺(tái)的原因意味著決策者要在某一時(shí)間段優(yōu)先處理某一事務(wù)，不是偏好發(fā)生改變決定的，而是客觀環(huán)境的變化以及政策制定者將注意力聚焦在這些事務(wù)之上所決定。當(dāng)我們用注意力和政府政策之間的關(guān)系去考察我國(guó)生態(tài)治理問題時(shí)，事實(shí)上暗含了這樣的一個(gè)假設(shè)：決策者不是在某一時(shí)間偏好經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、某個(gè)時(shí)間偏好環(huán)境質(zhì)量；中國(guó)環(huán)境狀況一直在變化，或好或壞；政府由忽視環(huán)境問題到重視環(huán)境問題的轉(zhuǎn)變?cè)蚴钦疀Q策者將注意力聚焦在了生態(tài)環(huán)境治理上。

政府工作報(bào)告是兩會(huì)期間發(fā)布的具有施政綱領(lǐng)性質(zhì)的政策性文本，其內(nèi)容主要包括對(duì)過去一年的政府工作情況的回顧與總結(jié)，以及對(duì)當(dāng)年政府各項(xiàng)工作的歸納與計(jì)劃，是各級(jí)政府進(jìn)行資源配置與精力投入的指揮棒，在很大程度上是在向民眾宣告或承諾“政府將重視什么、將向哪些領(lǐng)域投入資源”。它是政府注意力分配或者變化的重要載體。

政府工作報(bào)告涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多個(gè)公共事務(wù)領(lǐng)域，包括生態(tài)環(huán)境治理在內(nèi)。但正如注意力理論所指出的，政府在某一階段的注意力是稀缺的，一些公共事務(wù)在某些年度并沒有涉及，即注意力的指向性問題。一些公共事務(wù)政府決策者對(duì)其關(guān)注程度高還是關(guān)注程度低，直接表現(xiàn)為政府工作報(bào)告中涉及到的文字表述比重和關(guān)鍵字詞頻，即注意力的強(qiáng)度問題。通過對(duì)每年政府工作報(bào)告的分析，能夠發(fā)現(xiàn)政府在生態(tài)環(huán)境治理上的注意力強(qiáng)度規(guī)律，進(jìn)而說明政府政策制定與實(shí)施的力度、頻度。具體來說，本文選擇對(duì)2006—2015年10年間，我國(guó)東中西部（根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，目前，我國(guó)東部地區(qū)包括的11個(gè)省級(jí)行政區(qū)沒變，包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南等11個(gè)?。ㄊ校恢胁康貐^(qū)有8個(gè)省級(jí)行政區(qū)，分別是山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地區(qū)包括的省級(jí)行政區(qū)共12個(gè)，分別是四川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西、內(nèi)蒙古）30個(gè)主要城市的《政府工作報(bào)告》作為考察對(duì)象?？紤]到樣本的代表性以及環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，分別在東部地區(qū)、中部地區(qū)以及西部地區(qū)的各級(jí)城市中各選取10個(gè)城市作為主要考察對(duì)象（見表1）。

本文對(duì)政府工作報(bào)告的挖掘所使用的方法是文本分析，它是一種定性和定量相結(jié)合的內(nèi)容分析方法，最初主要應(yīng)用于情報(bào)學(xué)和信息學(xué)[12]，現(xiàn)逐漸發(fā)展成為社會(huì)科學(xué)研究的重要方法。鑒于政府工作報(bào)告中關(guān)鍵字使用的頻次反映了決策者對(duì)某一公共事務(wù)的重視程度與認(rèn)知變化[13]，事實(shí)上文本分析成為當(dāng)前測(cè)量決策者注意力最常用的方法。

2 地方政府工作報(bào)告中生態(tài)環(huán)境治理注意力分配

在對(duì)地方政府生態(tài)環(huán)境治理注意力進(jìn)行測(cè)量與分析之前，首先需要對(duì)“生態(tài)環(huán)境治理”的內(nèi)涵與外延做出界定。“環(huán)境”是一個(gè)非常泛化的概念，一般而言環(huán)境是指相對(duì)于某一事物來說的，圍繞著某一事物（通常稱其為主體）并對(duì)該事物會(huì)產(chǎn)生某些影響的所有外界事物（通常稱其為客體），即環(huán)境是指相對(duì)并相關(guān)于某項(xiàng)中心事物的周圍事物[14]。如果人類是主體的話，那么環(huán)境是指人類生存的自然環(huán)境和人為環(huán)境，自然環(huán)境按要素又可分為大氣環(huán)境、水環(huán)境、土壤環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境和生物環(huán)境等，主要就是指地球的五大圈——大氣圈、水圈、土圈、巖石圈和生物圈。人文環(huán)境是人類創(chuàng)造的物質(zhì)的、非物質(zhì)的成果的總和，其中包含文物古跡、綠地園林、建筑部落、器具設(shè)施等物質(zhì)成果和社會(huì)風(fēng)俗、語言文字、文化藝術(shù)、法律規(guī)則等非物質(zhì)成果。顯然以上方方面面的內(nèi)容并不是本文研究的重點(diǎn)，為了聚焦本文研究重點(diǎn)，故在環(huán)境之前強(qiáng)調(diào)與生態(tài)有關(guān)的環(huán)境問題。本文選擇了如下的10個(gè)關(guān)鍵詞：生態(tài)、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)文明、污染、節(jié)能、可持續(xù)發(fā)展、新能源、綠化、環(huán)境保護(hù)（環(huán)保）、環(huán)境治理、排放來描述地方政府對(duì)于生態(tài)環(huán)境的注意力。之所以選擇這10個(gè)關(guān)鍵詞，是因?yàn)榕c生態(tài)環(huán)境相關(guān)的關(guān)鍵詞經(jīng)過對(duì)政府工作報(bào)告的檢索，這10個(gè)詞語排在了最前列。

根據(jù)前面假設(shè)的注意力的稀缺性，政府將注意力更多集中在生態(tài)環(huán)境之上時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的注意力強(qiáng)度將會(huì)減弱，為了形成對(duì)比效應(yīng)，本文亦選取了10個(gè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，生產(chǎn)總值，收入，投資，金融，貿(mào)易，進(jìn)出口。在確定了內(nèi)容分析的對(duì)象之后，筆者對(duì)全國(guó)30個(gè)省市的《政府工作報(bào)告》中涉及經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的部分進(jìn)行了關(guān)鍵詞提取，然后分別計(jì)算出東、西、中部地區(qū)2006—2015年共計(jì)300份《政府工作報(bào)告》中經(jīng)濟(jì)和環(huán)境類詞語出現(xiàn)的頻次，并通過折線圖的形式將歷年數(shù)值予以呈現(xiàn)（見圖1、2、3）。

通過對(duì)于圖1、2、3的觀察，明顯可以發(fā)現(xiàn)，地方政府生態(tài)環(huán)境治理注意力呈現(xiàn)以下幾個(gè)特征：

（1）地方政府10年來對(duì)于生態(tài)環(huán)境治理的注意力持續(xù)上升，但是增幅并不理想。相對(duì)于經(jīng)濟(jì)問題，政府工作報(bào)告中所呈現(xiàn)的表述仍然明顯較低。具體而言，在2006—2015年的300份地方政府工作報(bào)告中，有關(guān)生態(tài)環(huán)境類詞頻從1 339次上升到到1 610次，10年間上升了20.2%；經(jīng)濟(jì)類詞匯總量由3 808次下降到2015年的2 832次，降低 25.6%。從這些簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)之中很容易得出結(jié)論：此消彼長(zhǎng)之后，經(jīng)濟(jì)問題仍然在政府有限的稀缺性的注意力中占據(jù)重要位置，對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的注意力，地方政府仍然有可以提升的空間。但地方政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境二者注意力的相對(duì)變化說明生態(tài)環(huán)境問題在政府工作中處于越來越更重要的位置，生態(tài)文明和環(huán)境保護(hù)越來越能夠影響地方政府的公共決策和政府官員的政治行為。

（2）盡管總體來看，地方政府對(duì)于生態(tài)環(huán)境治理注意力強(qiáng)度處于穩(wěn)定上升的變化趨勢(shì)之中，但是如果聚焦于某些時(shí)間段的話，仍然可以發(fā)現(xiàn)某段時(shí)間環(huán)境治理注意力強(qiáng)度“波動(dòng)”幅度較大，表現(xiàn)了地方政府生態(tài)環(huán)境治理注意力的“易變性”。比如在2008年明顯處于高位，2009—2010年處于低位，2011年又出現(xiàn)明顯的上揚(yáng)。為什么這些年份地方政府對(duì)于生態(tài)環(huán)境治理的注意力發(fā)生了較大的波動(dòng)呢？對(duì)于注意力變化原因的探討較為復(fù)雜。注意力理論認(rèn)為，影響政府決策者注意力分配或者轉(zhuǎn)移的原因不勝枚舉，如特殊事件的刺激、中央政府統(tǒng)一安排或行動(dòng)、媒體持續(xù)的重視與報(bào)道、決策者面對(duì)問題時(shí)的嚴(yán)重化或者趨輕化。但是一般而言，注意力分配或者變化取決于決策環(huán)境中以上“刺激物”的強(qiáng)度或者新穎性，“刺激物”越新穎越能夠吸引更多的關(guān)注。因此，我們可以嘗試對(duì)于以上幾個(gè)年份生態(tài)環(huán)境治理注意力的波動(dòng)性做些推測(cè)或解釋。2008年之所以對(duì)于生態(tài)治理注意力有明顯的提升，原因之一就是2008年中國(guó)政府在北京第一次舉辦全球性的體育盛會(huì)——北京夏季奧運(yùn)會(huì)。中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，第一大要?jiǎng)?wù)就是發(fā)展問題，2008年以前對(duì)于環(huán)境質(zhì)量特別是空氣質(zhì)量并沒有提到一個(gè)應(yīng)有的高度。為辦好北京奧運(yùn)會(huì)，兌現(xiàn)申辦奧運(yùn)時(shí)提出的“2008年奧運(yùn)會(huì)期間，北京將會(huì)有良好的空氣質(zhì)量”的承諾，環(huán)保部（當(dāng)時(shí)的環(huán)?？偩郑┰诒本⑻旖?、河北、陜西、內(nèi)蒙古、山東6個(gè)省份實(shí)施生態(tài)環(huán)境綜合治理[15]。主要措施包括：6省份區(qū)域聯(lián)動(dòng)，制定嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和系統(tǒng)的保障制度；廣泛采用環(huán)保技術(shù)和手段，大規(guī)模多方位地推進(jìn)環(huán)境治理、城鄉(xiāng)綠化美化和環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展；增強(qiáng)全社會(huì)的環(huán)保意識(shí)，鼓勵(lì)公眾自覺選擇綠色消費(fèi)，積極參與各項(xiàng)改善生態(tài)環(huán)境的活動(dòng)等。2008年北京奧運(yùn)會(huì)是一個(gè)強(qiáng)有力的“刺激物”，在中央政府嚴(yán)防嚴(yán)控下，生態(tài)環(huán)境治理的注意力被調(diào)動(dòng)增強(qiáng)。調(diào)動(dòng)增強(qiáng)僅僅是注意力的波動(dòng)，如果想讓此注意力持續(xù)保持在一個(gè)高強(qiáng)度水平的話，則需要一定的穩(wěn)定性因素。事實(shí)上，隨著2008年奧運(yùn)會(huì)結(jié)束，原本修訂“大氣污染防治法”的計(jì)劃也沒有落實(shí)，2009—2010年地方政府對(duì)于環(huán)境治理的注意力又回歸到這十年的平均水平。加之2009初，美國(guó)先期引發(fā)的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)傳導(dǎo)到中國(guó)，2008年經(jīng)濟(jì)增速出現(xiàn)迅速滑落（中國(guó)經(jīng)濟(jì)自 2002年進(jìn)入新一輪經(jīng)濟(jì)周期的擴(kuò)張階段，在加速工業(yè)化的帶動(dòng)下，連續(xù)5年保持了10%以上的高速增長(zhǎng)。 2007年，這次增長(zhǎng)型經(jīng)濟(jì)周期到達(dá)波峰，全年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值 257 306億元，比上年增長(zhǎng)13.0%。2008年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速大幅滑落由13%滑落至9%），從中央政府到地方政府迅速調(diào)整注意力轉(zhuǎn)向?yàn)槿绾伪苊庵袊?guó)經(jīng)濟(jì)“硬著陸”上。在這樣的背景下，地方政府生態(tài)環(huán)境治理的注意力由高強(qiáng)度波動(dòng)降低為一般水平也就不難理解了。2011年地方政府對(duì)于生態(tài)環(huán)境治理的注意力又有一次稍強(qiáng)的波動(dòng)，原因則是作為“十二五”規(guī)劃的開局之年，中央政府倡導(dǎo)建立的資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)在各個(gè)地方政府工作報(bào)告中得到充分體現(xiàn)。

（3）圖表沒有證實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)對(duì)于生態(tài)環(huán)境有較高的關(guān)注度，也沒有證實(shí)經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)落后的地區(qū)對(duì)生態(tài)環(huán)境有較低的關(guān)注度。對(duì)于多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)者而言，生態(tài)環(huán)境治理也具有機(jī)會(huì)成本。一般而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)環(huán)境治理的相對(duì)機(jī)會(huì)成本較高，相反，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地區(qū)具有越高的環(huán)境保護(hù)意識(shí)以及更嚴(yán)厲的環(huán)境保護(hù)措施，因?yàn)槠洵h(huán)境治理的機(jī)會(huì)成本較低。但從東西部20個(gè)城市的政府工作報(bào)告中，并沒有印證這一點(diǎn)。關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境之間的關(guān)系，Crossman and Kruege對(duì)66個(gè)國(guó)家的空氣污染和水污染變化做了研究，他們發(fā)現(xiàn)多數(shù)污染物的數(shù)量與人均收入呈現(xiàn)倒“U”型關(guān)系，被學(xué)界描述為環(huán)境庫茨涅茨曲線[16]。根據(jù)他們后續(xù)的研究結(jié)論，人均收入在4 000—6 000美元時(shí)，污染程度會(huì)減輕。學(xué)界對(duì)于環(huán)境庫茨涅茨曲線有比較一致的認(rèn)同，但對(duì)于環(huán)境拐點(diǎn)發(fā)生的位置卻眾說紛紜。十年的長(zhǎng)度對(duì)于研究環(huán)境庫茨涅茨曲線來說并不長(zhǎng)，但是這十年正是跨越中等收入陷阱的十年，正是學(xué)者認(rèn)為環(huán)境拐點(diǎn)出現(xiàn)的十年。本文對(duì)于環(huán)境治理注意力的研究并沒有進(jìn)一步支持“拐點(diǎn)說”。首先，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，地方政府對(duì)于環(huán)境治理的注意力也在提升，不存在注意力的“U”型曲線。其次，我國(guó)西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相比于東部仍然有較大的差距，東部一旦跨越“環(huán)境拐點(diǎn)”，那就意味著污染相對(duì)比較嚴(yán)重的企業(yè)產(chǎn)業(yè)西部轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)會(huì)愈加明顯，從而加重西部環(huán)境污染，導(dǎo)致西部環(huán)境質(zhì)量下降。以上的疑問，在本文對(duì)于地方政府生態(tài)環(huán)境治理注意力的研究中并沒有得到證實(shí)。反而是在最近的5年時(shí)間里，西部地方政府對(duì)于生態(tài)環(huán)境的注意力強(qiáng)度相比東部、中部更高。

3 環(huán)境治理各具體領(lǐng)域的注意力分配及變化

上文將“生態(tài)環(huán)境”作為一個(gè)整體進(jìn)行分析與簡(jiǎn)單測(cè)量具有一定的局限性，畢竟“生態(tài)環(huán)境”是一個(gè)囊括性很強(qiáng)的范疇，不同時(shí)期不同地方政府關(guān)注的具體領(lǐng)域不盡相同，即即使當(dāng)我們?cè)谀骋浑A段觀察到政府對(duì)于生態(tài)環(huán)境有持續(xù)的高強(qiáng)度關(guān)注時(shí)，但很可能某些地方政府關(guān)注的焦點(diǎn)問題僅僅是某一繞城而過河流的水質(zhì)問題。為了防止以偏概全以及更為細(xì)致的考察地方政府在近10年中針對(duì)哪些具體的生態(tài)環(huán)境問題的注意力情況，本文抽取了政府工作報(bào)告中涉及到生態(tài)環(huán)境治理的關(guān)鍵詞（除以上的10個(gè)與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的關(guān)鍵詞之外，還抽取了完善、再生、加大、落實(shí)、提高、治理、推進(jìn)、節(jié)能、控制 、降低等10個(gè)動(dòng)詞用于考察注意力強(qiáng)度），以這些關(guān)鍵詞為研究對(duì)象，分別考察地方政府的年度工作報(bào)告，做成數(shù)據(jù)庫，通過對(duì)數(shù)據(jù)庫的簡(jiǎn)單挖掘，可以發(fā)現(xiàn)各地方政府所關(guān)注的生態(tài)環(huán)境治理的具體領(lǐng)域并不相同。由于數(shù)據(jù)量較大，本文未予圖表呈現(xiàn)，就其中發(fā)現(xiàn)10年間地方政府生態(tài)環(huán)境治理注意力的規(guī)律性做出如下說明：

（1）生態(tài)環(huán)境治理的具體事務(wù)領(lǐng)域得到進(jìn)一步擴(kuò)展。我國(guó)政府在“十一五”規(guī)劃綱要中提出建設(shè)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會(huì)，2006年是“十一五”規(guī)劃的開局之年，生態(tài)環(huán)境治理問題在各地政府報(bào)告中多有體現(xiàn)，但其似乎對(duì)于什么是“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會(huì)并不十分清楚。資源節(jié)約在各地政府報(bào)告中體現(xiàn)的是：節(jié)水、節(jié)電、節(jié)能；環(huán)境友好的表述方式為控制污染物排放、工業(yè)廢水、農(nóng)村面源污染。2006年排在前5名的關(guān)鍵詞為“垃圾、能耗、節(jié)能減排、生態(tài)、環(huán)境整治”，這5詞頻數(shù)之和占總頻數(shù)的55%以上。地方政府經(jīng)過十年持續(xù)不斷的對(duì)生態(tài)環(huán)境治理注意力的強(qiáng)化，“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”已經(jīng)成為囊括內(nèi)容豐富、可以落實(shí)為治理行動(dòng)的措施。2015年地方政府工作報(bào)告中，前5名的關(guān)鍵詞已經(jīng)發(fā)生了明顯變化，且占比減少，僅為總頻數(shù)的37%。地方政府關(guān)注的環(huán)境領(lǐng)域更加豐富、具體。其中循環(huán)經(jīng)濟(jì)、環(huán)保政策體系、風(fēng)沙源治理、脫硫、重點(diǎn)流域污染防治、農(nóng)村飲用水源保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)與考核體系、發(fā)展核電、水電等清潔能源、跨區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制成為頻次增加的重點(diǎn)詞語。如果說十年前“資源節(jié)約型”和“環(huán)境友好型”還是理念的話，十年中在地方政府工作報(bào)告中，反映的是具體某一環(huán)境領(lǐng)域的行動(dòng)、措施和工程，如果說生態(tài)環(huán)境治理早期重點(diǎn)關(guān)注幾個(gè)單一領(lǐng)域的話，那么在近十年的進(jìn)程中，地方政府的關(guān)注范圍更加寬泛，并且逐漸將重心轉(zhuǎn)移到標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、考核體系建設(shè)和法律保障建設(shè)。

（2）生態(tài)環(huán)境治理的地位得到確立，地方政府唯GDP政績(jī)觀明顯轉(zhuǎn)變。300份政府工作報(bào)告中，沒有一份不涉及到節(jié)能和環(huán)境問題，也就是說在所有的政府工作報(bào)告中，對(duì)生態(tài)環(huán)境問題都給予了一定的注意力，這些注意力有的在報(bào)告中單獨(dú)成為政府力主抓好的主要工作之一，也有的是和其他內(nèi)容一起，成為“民生事務(wù)”或者“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整”工作任務(wù)的一部分。但不管怎么樣，生態(tài)環(huán)境治理已經(jīng)成為地方政府需要處理的眾多公共事務(wù)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，政府決策者已經(jīng)在生態(tài)環(huán)境治理中投入了或多或少的注意力。隨著各級(jí)政府陸續(xù)建立并啟動(dòng)了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核獎(jiǎng)懲和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以及越來越完善的生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)及法律的實(shí)施，GDP已經(jīng)不再是考核政府官員政績(jī)的超乎常規(guī)的重要指標(biāo)，地方政府官員的政績(jī)觀正在逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變。甚至一些地方政府稱“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”為“基本國(guó)策”，更多的地方政府則針對(duì)本省市環(huán)境事務(wù)的具體情況，開展符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的環(huán)境治理行動(dòng)，如當(dāng)?shù)亟宇I(lǐng)域污染防治、提高污水處理能力、機(jī)動(dòng)車污染防治、建設(shè)全國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范城市、生態(tài)示范區(qū)等等。

（3）地方政府與中央政府生態(tài)環(huán)境治理的注意力保持了較高的一致性。這也不難理解，因?yàn)橹袊?guó)是一個(gè)中央權(quán)力高度集中的社會(huì)主義國(guó)家，中央政府行政的基本方式，就是中央出臺(tái)政策，各級(jí)政府層層落實(shí)。中央政府工作報(bào)告是中央政府發(fā)布的當(dāng)年具有施政綱領(lǐng)性質(zhì)的政府文件，是地方政府注意力的指揮棒。比如：2014年中央政府提到向“污染宣戰(zhàn)”，天津、南京、秦皇島等市2015年政府工作報(bào)告中，便落實(shí)“環(huán)境整治攻堅(jiān)年”、“堅(jiān)決打好大氣污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)?！贝朔N注意力的跟隨并不少見，也并不奇怪。另外一種現(xiàn)象倒是更值得關(guān)注。由于地方“兩會(huì)”先行召開，故同一年度政府工作報(bào)告，地方政府先行發(fā)布，中央政府工作報(bào)告在全國(guó)“兩會(huì)”期間發(fā)布。在同一年度的中央政府工作報(bào)告與地方政府工作報(bào)告共同聚焦在生態(tài)環(huán)境治理的某一具體領(lǐng)域，很顯然不是注意力跟隨問題。而是中央政府工作報(bào)告“參考”了地方政府工作報(bào)告的內(nèi)容，地方政府和中央政府被同一環(huán)境問題所吸引，引發(fā)“共振”。如2008年北京市與中央共同關(guān)注了“津京風(fēng)沙源”治理問題；2013年中央政府與青島政府、天津市政府共同關(guān)注了“海洋生態(tài)保護(hù)”問題；2006年中央政府與多個(gè)政府均提出建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型城市或社會(huì)等。聚焦同一環(huán)境問題，中央是否參考了地方政府工作報(bào)告的內(nèi)容，難以考證。但不管怎樣，圍繞某一具體環(huán)境問題，媒體報(bào)道、公眾呼吁、專家論證，是一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府無法視而不見的。

4 結(jié) 語

基于注意力與政府決策相關(guān)理論的基礎(chǔ)，本文選擇了30個(gè)地方政府10年來政府工作報(bào)告為考察對(duì)象，對(duì)地方政府生態(tài)環(huán)境治理的注意力分配與變化進(jìn)行了測(cè)量與分析。盡管測(cè)量?jī)H以詞頻和文字比例為依據(jù)，略顯粗略，但是對(duì)于注意力的研究提供給我們一個(gè)解讀政策文本的新思路，同時(shí)也給我們提供了一個(gè)考察政策變遷以及地方政府績(jī)效轉(zhuǎn)變的新視角。本文通過文本分析所揭示的地方政府“生態(tài)環(huán)境治理注意力隨焦點(diǎn)事件具有某種程度的波動(dòng)但持續(xù)穩(wěn)定提升”這一現(xiàn)象，事實(shí)上正是近10年來，國(guó)內(nèi)民眾對(duì)于環(huán)境惡化問題的焦慮、對(duì)環(huán)境治理問題廣泛呼吁，我國(guó)各級(jí)政府積極回應(yīng)、將計(jì)劃和行動(dòng)反映在政府工作報(bào)告中的直接體現(xiàn)。同時(shí)，也體現(xiàn)了中國(guó)政府各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于中低速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一致看法，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上倡導(dǎo)“生態(tài)文明”、“綠色發(fā)展”、“可持續(xù)發(fā)展”這一重大戰(zhàn)略或者政策轉(zhuǎn)變，即從“粗放型、高消耗”的快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向“集約型、生態(tài)型”的低速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變。

當(dāng)然，地方政府的注意力強(qiáng)度在生態(tài)環(huán)境上持續(xù)增加，并不必然導(dǎo)致相關(guān)政策制定或者治理行動(dòng)，但至少穩(wěn)定的注意力是生態(tài)環(huán)境治理的必要條件。那么接下來的問題是，如何讓政府決策者對(duì)該公共事務(wù)保持穩(wěn)定而持續(xù)增長(zhǎng)的注意力？首先，強(qiáng)化制度供給。盡管注意力理論的先期研究者假定人們的偏好具有一定的穩(wěn)定性，但事實(shí)上，政府領(lǐng)導(dǎo)人周期性更替已是常態(tài)，地方政府主要決策者更替更為頻繁，相比于個(gè)人偏好的穩(wěn)定性，“易變性”是地方政府注意力的典型特征。穩(wěn)定的注意力必須來自于制度供給，比如“十八大”期間審議并通過《中國(guó)共產(chǎn)黨章程（修正案）》，將生態(tài)文明建設(shè)寫進(jìn)黨章，并指出中國(guó)共產(chǎn)黨將“堅(jiān)持走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。”一些人大政協(xié)委員在全國(guó)兩會(huì)期間提議，把建設(shè)生態(tài)文明和保障公民環(huán)境權(quán)益寫入憲法。除此之外，需要加強(qiáng)地方法律法規(guī)和部門規(guī)章建設(shè)，完善環(huán)境某具體領(lǐng)域的單獨(dú)立法等。其次，注意力除了因受到特殊事件的“刺激”變強(qiáng)外，信息的“強(qiáng)度”也是影響其變強(qiáng)的關(guān)鍵因素。信息的“強(qiáng)度”來自于媒體的漸次放大效應(yīng)，也可能來自特殊群體通過特定渠道不斷地將相關(guān)信息傳遞給政府決策者。特殊事件具有不可控性，但在環(huán)境問題比較敏感的背景下，絕不會(huì)很少。因此在環(huán)境事件發(fā)生后，公眾“圍觀”，專家“上書”，媒體聚焦，不斷給予政府決策者以“刺激”，使其保持對(duì)生態(tài)環(huán)境的較強(qiáng)注意力。再次，環(huán)境治理成效在更大程度上取決于生態(tài)環(huán)境事務(wù)在政府處理的所有事務(wù)中“偏好順序”的上升。中國(guó)有高度重視“順序”的歷史文化傳統(tǒng)，排序在前面的，代表著較高的重要性、較高的優(yōu)先等級(jí)。生態(tài)環(huán)境事務(wù)在眾多公共事務(wù)中的排序在一定程度上決定了生態(tài)環(huán)境治理的最終成效?；谝陨吓袛?，可以考慮將生態(tài)環(huán)境治理事務(wù)在中央政府工作報(bào)告以及各地政府工作報(bào)告中盡量“前置”，在一些政府信息公開場(chǎng)合將環(huán)境事務(wù)以及在政府組成機(jī)構(gòu)排名稍微靠后的環(huán)保部門“前置”，“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位”[17]。

誠然，本文僅僅在外顯層面（地方政府工作報(bào)告），基于決策者的注意力與政府政策的關(guān)系探討了地方政府10年來生態(tài)環(huán)境治理注意力的分配及其變化，并未測(cè)量注意力與環(huán)境治理成效之間的關(guān)系。但不管怎樣，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位是環(huán)境問題解決的第一步，接下來再將注意力內(nèi)化為保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，進(jìn)一步把行動(dòng)“融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程”[17]。有理由相信，美麗鄉(xiāng)村、美麗中國(guó)夢(mèng)一定能實(shí)現(xiàn)。

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