公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革基本思路建議

賀婷　曾志敏

隨著國(guó)民收入水平提高和中等收入群體擴(kuò)大，我國(guó)城鄉(xiāng)居民的公共服務(wù)需求正加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，居民對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的要求明顯提高，多樣化、個(gè)性化、高端化需求與日俱增。在需求結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化的同時(shí)，我國(guó)公共服務(wù)供給側(cè)對(duì)需求側(cè)變化的適應(yīng)性調(diào)整卻明顯滯后。受傳統(tǒng)的政府單一供給模式與管理體制機(jī)制約束等影響，公共服務(wù)供給側(cè)調(diào)整表現(xiàn)出明顯的黏性和遲滯，公共服務(wù)新產(chǎn)品、新服務(wù)和新業(yè)態(tài)的供給潛力沒(méi)有得到有效釋放。在一定程度上可以說(shuō)，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是公共服務(wù)供需結(jié)構(gòu)再平衡的內(nèi)在要求，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到現(xiàn)階段的必然選擇。

一、推進(jìn)公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必要性

一是全面小康社會(huì)的發(fā)展短板必然要求擴(kuò)大公共服務(wù)的供給保障。目前我國(guó)公共設(shè)施的存量?jī)H為西歐國(guó)家的38%、北美國(guó)家的23%，服務(wù)業(yè)水平比同等發(fā)展中國(guó)家還要低10個(gè)百分點(diǎn)，而城鎮(zhèn)化則比發(fā)達(dá)國(guó)家低20多個(gè)百分點(diǎn)。因此，為保障在2020年前全面建成小康社會(huì)，必須要擴(kuò)大公共服務(wù)供給總量和完善社會(huì)治理制度體系，把我國(guó)過(guò)去多年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“一條腿長(zhǎng)、一條腿短”的社會(huì)欠賬補(bǔ)齊。

二是消費(fèi)需求結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)必然要求提升公共服務(wù)的質(zhì)量水平。經(jīng)過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的30多年深入發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整，人民群眾的公平意識(shí)、民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)。與此同時(shí)，中等收入群體規(guī)模不斷擴(kuò)大，群眾提高生活水平和改善生活質(zhì)量的愿望更加強(qiáng)烈，消費(fèi)需求更加多樣化多層次，教育、文化、衛(wèi)生、體育、旅游等領(lǐng)域的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式不斷涌現(xiàn)。為解決當(dāng)前公共服務(wù)供需結(jié)構(gòu)之間的匹配性矛盾，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和水平的要求亟為緊迫。

三是經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力的變革轉(zhuǎn)換必然要求創(chuàng)新公共服務(wù)的供給方式。新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力正在從傳統(tǒng)增長(zhǎng)點(diǎn)轉(zhuǎn)向新增長(zhǎng)點(diǎn)，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革蓄勢(shì)待發(fā)，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)快速發(fā)展，并運(yùn)用市場(chǎng)力量正在推動(dòng)公共服務(wù)新業(yè)態(tài)不斷發(fā)展、供給方式不斷創(chuàng)新、服務(wù)模式更加豐富，因此傳統(tǒng)政府單一供給的低效率模式主動(dòng)適應(yīng)新形勢(shì)變革將是大勢(shì)所趨。

二、推進(jìn)公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本思路

推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是適應(yīng)和引領(lǐng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重大創(chuàng)新，它主要著力于解決不完全競(jìng)爭(zhēng)中的供給體系優(yōu)化和有效制度供給問(wèn)題。在公共服務(wù)領(lǐng)域，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的公共需求快速增長(zhǎng)與公共服務(wù)供應(yīng)不足之間的結(jié)構(gòu)性矛盾，“十三五”規(guī)劃建議明確要求增加公共服務(wù)供給，從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題入手，增強(qiáng)政府職責(zé)，提高公共服務(wù)共建能力和共享水平。并且強(qiáng)調(diào)，要?jiǎng)?chuàng)新公共服務(wù)提供方式，能由政府購(gòu)買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會(huì)資本合作提供的，廣泛吸引社會(huì)資本參與。這是我國(guó)公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的指導(dǎo)綱領(lǐng)和行動(dòng)指南。具體來(lái)看，應(yīng)著重處理好以下三個(gè)基本問(wèn)題，這幾個(gè)問(wèn)題有機(jī)聯(lián)系，缺一不可：

一是區(qū)分基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)，厘清政府、市場(chǎng)和社會(huì)的職能邊界。按照公共屬性的強(qiáng)弱，正確區(qū)分公共服務(wù)事業(yè)領(lǐng)域的“基本”與“非基本”屬性，這是在公共服務(wù)供給與生產(chǎn)機(jī)制上，逐步厘清政府、市場(chǎng)和社會(huì)職能邊界的基本前提。對(duì)于基本公共服務(wù)，政府承擔(dān)全面供給責(zé)任，社會(huì)組織和私人部門可以適當(dāng)方式來(lái)參與生產(chǎn)，但必須以保障公益性的實(shí)現(xiàn)為前提。在社會(huì)組織發(fā)展較為成熟或私人部門參與意愿較強(qiáng)的前提下，基本公共服務(wù)可以考慮由政府購(gòu)買服務(wù)的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)。對(duì)于非基本公共服務(wù)，政府承擔(dān)一定供給責(zé)任，社會(huì)和市場(chǎng)是主要供給者，政府及公共部門基本上不參與生產(chǎn)行為，社會(huì)組織以及私人部門是主要生產(chǎn)主體。非基本公共服務(wù)主要實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)，既滿足社會(huì)成員的高層次服務(wù)需求，又能形成適度的社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)，并推動(dòng)社會(huì)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

二是區(qū)分營(yíng)利性和非營(yíng)利性，正確發(fā)揮政府的“有為之手”，分類實(shí)施扶持政策。鑒于我國(guó)民辦公共服務(wù)事業(yè)正處于起步階段，在促進(jìn)社會(huì)力量參與公共服務(wù)事業(yè)尤其非基本公共服務(wù)的生產(chǎn)與供給方面，亟需政府“有為之手”的培育扶持與有效監(jiān)管。從市場(chǎng)激勵(lì)角度看，政府應(yīng)當(dāng)承認(rèn)民間資本進(jìn)入公共服務(wù)事業(yè)領(lǐng)域的逐利性，允許其獲取合理的投資收益。社會(huì)力量參與公共服務(wù)事業(yè)雖然屬于自愿行為，但應(yīng)受到政策的支持和鼓勵(lì)，根據(jù)參與主體、經(jīng)營(yíng)形式和行業(yè)本身的盈利水平的不同分別給予相應(yīng)的扶持。對(duì)于非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，應(yīng)在人才培養(yǎng)、金融財(cái)稅、土地政策等方面，給予與公辦機(jī)構(gòu)同等的待遇；對(duì)于營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，應(yīng)該根據(jù)公共服務(wù)各領(lǐng)域市場(chǎng)化程度以及盈利能力和水平，給予不同的扶持。當(dāng)然，以上扶持的落實(shí)到位，還應(yīng)以嚴(yán)格的分類監(jiān)管為前提。

三是區(qū)分公辦機(jī)構(gòu)與民辦機(jī)構(gòu)的職能定位，深化事業(yè)單位改革，壯大社會(huì)力量。深化事業(yè)單位改革，改變公共機(jī)構(gòu)單一供給模式，并不是要否定公辦機(jī)構(gòu)在公共服務(wù)供給中的作用，走向民辦機(jī)構(gòu)獨(dú)大的反面。以構(gòu)建多元化、多層次公共服務(wù)供給主體模式為立足點(diǎn)，應(yīng)正確區(qū)分公辦機(jī)構(gòu)與民辦機(jī)構(gòu)職能定位為前提，由公辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)保障性的托底功能，民辦機(jī)構(gòu)滿足多樣化需求，二者相互配合與協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展格局的動(dòng)態(tài)調(diào)整。為此，一方面，深化事業(yè)單位改革，推進(jìn)政事分開和公辦社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的去行政化，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代社會(huì)組織治理結(jié)構(gòu)，接受政府的績(jī)效評(píng)估和行政監(jiān)管；另一方面，推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展，培育和壯大社會(huì)力量，逐漸提高參與公共服務(wù)事業(yè)的社會(huì)力量中社會(huì)組織的比重，使社會(huì)組織和民間資本在民辦公共服務(wù)事業(yè)中合理分工、錯(cuò)位發(fā)展。

三、推進(jìn)公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策路徑

（一）完善國(guó)家基本公共服務(wù)體系，強(qiáng)化民生兜底保障

以制定實(shí)施《推進(jìn)“十三五”基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》為綱領(lǐng)，擴(kuò)大有效公共投資，完善基本公共服務(wù)體系，有效補(bǔ)齊全面建成小康社會(huì)的短板。一是著眼于全面小康和均等化發(fā)展，加大公共資源向農(nóng)村、中西部貧困地區(qū)和社會(huì)弱勢(shì)群體傾斜力度，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域基本公共服務(wù)一體化和均等化。二是結(jié)合戶籍制度改革進(jìn)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，將常住人口納入各類基本公共服務(wù)保障范圍。三是加強(qiáng)基層公共服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施和能力建設(shè)，提高設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化和服務(wù)規(guī)范化、專業(yè)化、信息化水平。四是規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入、合理引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，積極采取購(gòu)買服務(wù)、PPP等方式創(chuàng)新公共服務(wù)供給。五是建立完善基本公共服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制和滿意度調(diào)查制度，借力大數(shù)據(jù)準(zhǔn)確把握公共服務(wù)需求，精確核算公共服務(wù)成本，合理配置公共服務(wù)資源，促進(jìn)各級(jí)政府及時(shí)有效地提供公共信息，回應(yīng)公眾關(guān)切，增強(qiáng)服務(wù)精度準(zhǔn)度。

（二）以推進(jìn)事業(yè)單位改革為重點(diǎn)，優(yōu)化公共服務(wù)供給主體結(jié)構(gòu)

一是深化事業(yè)單位改革，著力推進(jìn)政事分開和公辦社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的去行政化，探索管辦分離的有效實(shí)現(xiàn)形式，完善法人治理結(jié)構(gòu)，使事業(yè)單位真正轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的事業(yè)單位法人和公共服務(wù)提供主體。二是加快公共服務(wù)領(lǐng)域營(yíng)利和非營(yíng)利分類管理。完善分類登記管理制度，分領(lǐng)域建立統(tǒng)一的準(zhǔn)入退出、產(chǎn)權(quán)歸屬、運(yùn)行管理及風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，根據(jù)不同經(jīng)營(yíng)性質(zhì)明確分類監(jiān)管辦法。引導(dǎo)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)跨區(qū)域品牌化、連鎖化發(fā)展。三是加強(qiáng)公共服務(wù)領(lǐng)域政府與社會(huì)資本合作。鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量以兼并、收購(gòu)、參股、合作等多種形式參與公共服務(wù)事業(yè)，積極探索公共服務(wù)事業(yè)服務(wù)、管理合同外包、特許經(jīng)營(yíng)等公私合作方式，拓寬社會(huì)力量進(jìn)入渠道。探索將一部分建設(shè)資金轉(zhuǎn)變?yōu)橘?gòu)買服務(wù)資金，并完善購(gòu)買服務(wù)資金的使用管理。通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制能夠有效購(gòu)買的社會(huì)公共服務(wù)，原則上政府不再安排對(duì)公辦機(jī)構(gòu)的新增建設(shè)投入，對(duì)于社會(huì)力量參與生產(chǎn)的社會(huì)公共服務(wù)，政府優(yōu)先購(gòu)買。

（三）培育發(fā)展“幸福產(chǎn)業(yè)”，引領(lǐng)公共服務(wù)多樣化供給

旅游、文化、體育、健康、養(yǎng)老等“幸福產(chǎn)業(yè)”是與人的體驗(yàn)結(jié)合最為緊密的產(chǎn)業(yè)，也是滿足人民群眾多元化、個(gè)性化、特色化以及差異化服務(wù)需求的供給途徑。幸福產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展，可以在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中不斷創(chuàng)造新的發(fā)展模式，引領(lǐng)新的消費(fèi)增長(zhǎng)。

一是完善投融資機(jī)制。探索多元化融資渠道，加大政策性金融機(jī)構(gòu)和商業(yè)銀行對(duì)幸福產(chǎn)業(yè)的支持力度。鼓勵(lì)符合條件的企業(yè)充分利用資本市場(chǎng)，發(fā)行企業(yè)債券和上市直接融資。強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的引導(dǎo)作用，推動(dòng)設(shè)立一批專業(yè)性創(chuàng)業(yè)資本基金，鼓勵(lì)引導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)投資進(jìn)入幸福產(chǎn)業(yè)，加快新產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化過(guò)程，形成相互支持、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)鏈。通過(guò)貸款補(bǔ)充項(xiàng)目資本金，并以財(cái)政貼息等方式鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入。

二是健全行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步梳理行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，順應(yīng)行業(yè)發(fā)展要求更新完善。例如，要加快制訂和完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)入住合同樣本、醫(yī)療及養(yǎng)老服務(wù)糾紛預(yù)防與處理辦法、文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)容審查標(biāo)準(zhǔn)、無(wú)形資產(chǎn)質(zhì)押評(píng)估、體育場(chǎng)館和建設(shè)場(chǎng)所管理運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)、賽事活動(dòng)消防安保標(biāo)準(zhǔn)等。此外，對(duì)幸福產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)的融合發(fā)展新業(yè)態(tài)，還需要?jiǎng)討B(tài)跟蹤，在給予其寬松發(fā)展環(huán)境的同時(shí)，適合完善監(jiān)管服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

三是深化政府放管服改革。全面梳理和公開公共服務(wù)目錄清單，對(duì)審批服務(wù)事項(xiàng)逐項(xiàng)編制指南，列明流程、示范文本和時(shí)限，明確政府公共服務(wù)的權(quán)責(zé)體系。簡(jiǎn)化辦事程序，將部門分設(shè)的辦事窗口整合為綜合窗口，降低市場(chǎng)主體獲取信息成本。依托“互聯(lián)網(wǎng)+”，加快推進(jìn)各級(jí)政府、部門之間涉及公共服務(wù)事項(xiàng)的信息互通共享、校驗(yàn)核對(duì)，推行一站式審批服務(wù)，促進(jìn)辦事部門相互銜接。

（賀婷，國(guó)家發(fā)展改革委社會(huì)司。曾志敏，國(guó)家發(fā)展改革委社會(huì)所）