蘇曉洲

中國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革后一次新的深刻變革和“綠色長(zhǎng)征”。這一偉大探索實(shí)踐，是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)100年”目標(biāo)的重要保證。為此，我們應(yīng)該充分運(yùn)用馬克思主義群眾路線基本觀點(diǎn)，調(diào)動(dòng)和引導(dǎo)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，消除局部存在自在自為介入、“碎片化動(dòng)員”等因素導(dǎo)致的弊端，動(dòng)員全社會(huì)積極力量形成人人參與、全民環(huán)保的局面，匯聚關(guān)注生態(tài)文明建設(shè)、維護(hù)可持續(xù)發(fā)展的良好氛圍和正向力量。

一、公眾參與是生態(tài)文明建設(shè)的重要保障

在2012年底召開(kāi)的黨的十八大上，生態(tài)文明首次在黨中央的報(bào)告中單獨(dú)成篇，并隨之提出了一系列生態(tài)文明建設(shè)的新觀點(diǎn)、新目標(biāo)、新戰(zhàn)略。生態(tài)文明建設(shè)覆蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活四個(gè)層面，人的因素居于核心和首要的地位。

應(yīng)該看到，近年來(lái)隨著環(huán)境意識(shí)的不斷提高，全國(guó)各地生態(tài)文明建設(shè)都在不同程度地積極推進(jìn)，生態(tài)修復(fù)、機(jī)制創(chuàng)新、綠色發(fā)展都在逐步深化和落實(shí)，一些地方部分生態(tài)指標(biāo)還出現(xiàn)了明顯改善。盡管如此，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)面臨的形勢(shì)依然非常復(fù)雜。水土流失、污染物排放絕對(duì)量大；部分地區(qū)發(fā)展粗放，偷排直排時(shí)有發(fā)生，環(huán)境長(zhǎng)期超負(fù)荷承載；很多湖泊和中小河流水質(zhì)較差，濕地、草原保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻；此外，由于體制機(jī)制積弊或利益尋租、失職瀆職、專業(yè)化程度不高、管理資源有限等問(wèn)題存在，生態(tài)文明建設(shè)特別是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，存在一些突出問(wèn)題，一些地方和局部突發(fā)嚴(yán)重污染的風(fēng)險(xiǎn)增大。

上述情況顯示，依靠各級(jí)黨委和政府，通過(guò)公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)、執(zhí)法等行政性手段“單打獨(dú)斗”建設(shè)生態(tài)文明這座“通天大廈”，顯然力不從心。

生態(tài)文明建設(shè)作為一個(gè)有機(jī)體系，與物質(zhì)文明、政治文明、精神文明與和諧社會(huì)建設(shè)之間存在著密不可分的互動(dòng)關(guān)系。只有充分調(diào)動(dòng)公眾參與和監(jiān)督的積極性，實(shí)現(xiàn)全民積極參與，才是解決中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的必要手段，也是加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的一個(gè)重要保障。

人民群眾，是生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐的主體，也是實(shí)現(xiàn)自身利益和社會(huì)公共利益的根本力量。而群眾路線是中國(guó)共產(chǎn)黨的思想路線、政治路線和組織路線的根本工作路線，馬克思主義群眾觀是黨的群眾路線理論基石，是建設(shè)和改革致勝的法寶。在生態(tài)文明建設(shè)的征程中，我們同樣要走群眾路線，黨關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的路線方針政策才能被人民群眾理解、掌握和實(shí)施，才能變成強(qiáng)大的物質(zhì)力量、才能實(shí)現(xiàn)宏偉的既定目標(biāo)。

二、“自發(fā)及碎片式”公眾參與面臨困境

在中部某省一條大江上，一座大壩長(zhǎng)約1750米，兼具通航、防洪、灌溉、景觀、過(guò)江交通、發(fā)電等多重功能的綜合性樞紐工程即將建成。但當(dāng)?shù)責(zé)嵝沫h(huán)保的民間人士發(fā)現(xiàn)，航電樞紐建設(shè)工程進(jìn)度很快，即將建成并下閘蓄水。但庫(kù)區(qū)城市有上百個(gè)排污口尚未完成截污改造，如果下閘蓄水，庫(kù)區(qū)將形成一湖污水，生態(tài)惡果令人擔(dān)憂。

發(fā)現(xiàn)這一情況后，民間環(huán)保人士通過(guò)網(wǎng)絡(luò)論壇、微信等渠道，自發(fā)地組織起來(lái)。他們通過(guò)向有關(guān)部門(mén)舉報(bào)、在排污口組織表演并上網(wǎng)發(fā)布“向污染宣戰(zhàn)”的行為藝術(shù)照、訴諸媒體、動(dòng)員庫(kù)區(qū)居民、成立“守望者”組織等方式，堅(jiān)決要求同步建設(shè)截污工程，遏制環(huán)境污染。

“守望者”的維權(quán)行動(dòng)，引起了當(dāng)?shù)厥∈悬h委和政府的高度重視，綜合樞紐工程業(yè)主方向社會(huì)作出說(shuō)明，省市環(huán)保廳介入調(diào)查。很快，當(dāng)?shù)卣徒ㄔO(shè)方調(diào)整了工程安排，一方面延遲蓄水，一方面加快建設(shè)城市排污口截污工程，直至城區(qū)101個(gè)可能污染庫(kù)區(qū)的排污口全部改造完成后，航電樞紐工程才正式下閘蓄水，目前運(yùn)作良好，發(fā)揮了經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益特別是生態(tài)效益。“守望者”的行動(dòng)，是近些年公眾參與生態(tài)文明建設(shè)熱情持續(xù)高漲的一個(gè)縮影。

目前，在全國(guó)各地幾乎所有城市和部分農(nóng)村都活躍著環(huán)保志愿者和組織的身影，一些地方還呈現(xiàn)“滾雪球”般壯大的態(tài)勢(shì)。在很多大中城市，民間環(huán)保志愿者組織有的擁有上萬(wàn)會(huì)員。一些公益行動(dòng)，民間人士有能力動(dòng)員更多人參加。在發(fā)現(xiàn)違法排污、污染企業(yè)、大型項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)估等等方面，他們發(fā)揮著“晴雨表”、“傳感器”、“風(fēng)向標(biāo)”的作用。

一些省市環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，生態(tài)文明建設(shè)“民心可用”。這些熱心環(huán)保公益的群眾，極大地彌補(bǔ)了環(huán)保公共管理與執(zhí)法部門(mén)人員、經(jīng)費(fèi)、專業(yè)技能、監(jiān)管的疏漏或短板，“比裝多少個(gè)在線監(jiān)控裝置、派多少批次執(zhí)法人員暗訪和蹲守都要管用得多”。

但不容忽視的是，當(dāng)前我國(guó)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)，目前已經(jīng)暴露出如下五個(gè)方面問(wèn)題：一是參與基礎(chǔ)差。我國(guó)公眾環(huán)境意識(shí)雖然較上世紀(jì)80、90年代有所提升，但仍維持在較低水平。二是參與能力低。目前我國(guó)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)，主要受外部意識(shí)和態(tài)度的影響，只注重表面工程，把自己看作為參與者、參加者，并沒(méi)有把自己作為參與的主體。三是參與領(lǐng)域窄。我國(guó)法律除了環(huán)境影響評(píng)價(jià)法等少數(shù)法律，絕大多數(shù)涉及生態(tài)文明建設(shè)的法律對(duì)公眾參與規(guī)定籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)。四是參與介入遲。當(dāng)前公眾大多是在環(huán)境問(wèn)題發(fā)生后，很多公眾參與發(fā)生在污染后果已經(jīng)影響、威脅到自身環(huán)境權(quán)益的階段。五是參與組織亂。我國(guó)相關(guān)領(lǐng)域目前形成的一些組織，其成員構(gòu)成比較單一，資金、規(guī)模、認(rèn)知力、影響力和社會(huì)認(rèn)同度等都比較有限。有的民間環(huán)保組織出現(xiàn)了“異化”傾向，有的被利益集團(tuán)、不法分子乃至敵對(duì)組織影響、滲透和控制，理念和行為都日漸背離共建生態(tài)文明的初衷。

三、走群眾路線引導(dǎo)和適度管控能趨利避害

在中部一座大城市，當(dāng)?shù)卣靶┠陣L試用“政府資助、民間實(shí)施”方式開(kāi)展環(huán)保調(diào)查。這一探索是制定一個(gè)行動(dòng)計(jì)劃，通過(guò)每個(gè)項(xiàng)目1萬(wàn)—3萬(wàn)元的小額資金資助，由志愿者和民間環(huán)保組織自主申報(bào)、組織和實(shí)施。最后，政府部門(mén)和相關(guān)專家進(jìn)行評(píng)審，成果雙方共享。這一機(jī)制推出后，公眾一呼百應(yīng)、熱情高漲。在正式申報(bào)的38個(gè)項(xiàng)目中，既有對(duì)城市湖泊等水文環(huán)境的熱切關(guān)注，也有對(duì)城市揚(yáng)塵、噪音的民間監(jiān)督；既有對(duì)汽車(chē)尾氣、空調(diào)溫度、菜場(chǎng)塑料袋的持續(xù)追蹤，也有把廢油、廢紙、雨水、電子垃圾“變廢為寶”的發(fā)明設(shè)想；還有人策劃出各種游戲、競(jìng)賽，讓生態(tài)理念在社區(qū)落地生根。

經(jīng)過(guò)專家評(píng)審，上述項(xiàng)目最終水環(huán)境調(diào)查、大氣環(huán)境調(diào)查、動(dòng)植物物種調(diào)查、生活方式及節(jié)能減排調(diào)查和宣傳教育5大類15個(gè)項(xiàng)目得以入選。旋即，相關(guān)民間環(huán)保組織與政府正式簽約后，拿到了資助金。當(dāng)?shù)卣S之設(shè)置了統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)空間，建立了環(huán)保志愿者QQ群，免費(fèi)為志愿服務(wù)項(xiàng)目提供信息發(fā)布、經(jīng)驗(yàn)交流、項(xiàng)目推廣的平臺(tái)，將分散于各高校、各領(lǐng)域的環(huán)保團(tuán)體凝聚志愿者網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟。項(xiàng)目實(shí)施后，發(fā)現(xiàn)了大量河流排污、白色污染、濕地侵占等環(huán)境問(wèn)題，這些問(wèn)題被匯總后環(huán)保部門(mén)依法行動(dòng)，取得了很好的執(zhí)法效果，有力地遏制了環(huán)境污染。

在中部一個(gè)農(nóng)村，為了解決很多地方感到無(wú)法破題的“垃圾圍村”問(wèn)題，當(dāng)?shù)匾恍┼l(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府探索建立以村民自治為核心，對(duì)農(nóng)村生活垃圾實(shí)行“分類減量、上戶收集、政府補(bǔ)助、公司運(yùn)營(yíng)”。政府引導(dǎo)建立農(nóng)村環(huán)保合作社，每鎮(zhèn)有一個(gè)總社、每村有一個(gè)分社。環(huán)保合作社利用經(jīng)濟(jì)杠桿，引導(dǎo)農(nóng)民試行垃圾分類，從村民手中回購(gòu)垃圾后，減量化處理有機(jī)可降解垃圾和惰性垃圾，資源化處理可利用垃圾，無(wú)害化處理不可降解垃圾和有毒有害垃圾，創(chuàng)造了一條農(nóng)村生活垃圾處理的低碳環(huán)保之路。在“合作社”或者“理事會(huì)”督導(dǎo)下，農(nóng)民能夠自覺(jué)把“可堆肥垃圾”如剩飯菜、瓜果皮等在自家附近挖坑堆肥，煤渣、爐灰、石塊等拿去鋪路填坑。其余垃圾分“可回收”和“不可回收”放進(jìn)自家門(mén)口垃圾桶?？辙r(nóng)藥瓶、各種肥料包裝袋等，則投入“農(nóng)業(yè)投入品廢棄物處理池”。每天，由鄉(xiāng)村保潔員定時(shí)收集。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)垃圾分類減量，把生活垃圾減少了近9成，公益性垃圾收處的成本隨之大幅降低。

新修訂的黨章明確指出：群眾路線，就是一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來(lái)，到群眾中去，把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X(jué)行動(dòng)。從這一要求出發(fā)，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)必須走群眾路線導(dǎo)入公眾參與。結(jié)合一些地方和農(nóng)村經(jīng)驗(yàn)，圍繞生態(tài)文明建設(shè)的黨政與群眾良性互動(dòng)，在具體操作層面需要從如下領(lǐng)域入手。

一是確立公民環(huán)境權(quán)和公眾參與的法律保障。良好的生態(tài)是公共產(chǎn)品，是全體國(guó)民的紅利。同理，環(huán)境權(quán)也是公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的重要前提和基礎(chǔ)，法律應(yīng)該明確規(guī)定公民環(huán)境權(quán)與公眾參與的制度與范圍，涉及的領(lǐng)域應(yīng)包括獲取環(huán)境信息權(quán)、參與決策權(quán)、環(huán)境監(jiān)督權(quán)、環(huán)境訴訟與索賠權(quán)、獲得環(huán)境救濟(jì)權(quán)等。法律和各項(xiàng)規(guī)章制度要對(duì)各級(jí)政府、職能機(jī)構(gòu)等阻礙公眾參與的行為建立嚴(yán)肅、嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制，真正把公眾參與落到實(shí)處。

二是各級(jí)黨委和政府要形成正面有力的引導(dǎo)。各級(jí)黨委和政府是生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)路人和支持者，引導(dǎo)公眾參與必然要突出政府在生態(tài)文明建設(shè)中的重要作用。生態(tài)文明建設(shè)自身的特點(diǎn)和文明建設(shè)的實(shí)踐已經(jīng)證明，推進(jìn)和加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)離不開(kāi)國(guó)家的大力支持和干預(yù)。國(guó)家是生態(tài)文明建設(shè)的主要推進(jìn)者和“干預(yù)者”，是生態(tài)文明建設(shè)的推動(dòng)力量和保證。

為此，政府要制定符合公眾的利益和需求的生態(tài)文明項(xiàng)目，轉(zhuǎn)變績(jī)效觀，創(chuàng)新生態(tài)文明建設(shè)的理念和機(jī)制，并制定一套有效的環(huán)境保護(hù)制度，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)樹(shù)立良好的、健康的生態(tài)文明意識(shí)，使多元參與主體更加重視生態(tài)和環(huán)保工作。要對(duì)有影響力的環(huán)保民間公益人士與組織提供政策和資金的支持，將相關(guān)組織的政治和物質(zhì)基礎(chǔ)掌握在公權(quán)力機(jī)關(guān)手中。對(duì)現(xiàn)有的組織，要通過(guò)科學(xué)、正確的觀念、理念引導(dǎo)，確保其通過(guò)合法、有效的方式參與政府的污染管控活動(dòng)，既要及時(shí)有力地限制不適當(dāng)表達(dá)方式和打擊地下違法活動(dòng)，又要鼓勵(lì)環(huán)保公益人士加強(qiáng)組織能力和內(nèi)部機(jī)制建設(shè)，形成有效的資金來(lái)源系統(tǒng)、財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)、人力資源系統(tǒng)，防止成為“二政府”而弱化參與能力，喪失社會(huì)公信力。

三是要努力構(gòu)建公眾與官方的良性互動(dòng)機(jī)制。應(yīng)該將各級(jí)政府環(huán)境行政管理部門(mén)和其他與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的部門(mén)定義為環(huán)境信息向公眾及時(shí)有效公開(kāi)的“義務(wù)主體”，定期將環(huán)境信息向公眾公開(kāi)，妥善回應(yīng)環(huán)境網(wǎng)絡(luò)熱點(diǎn)輿情、建立健全環(huán)境信訪維權(quán)機(jī)制、快速受理處置環(huán)境污染投訴、接受人大代表新聞媒體和環(huán)保公益人士的監(jiān)督。

努力構(gòu)建公眾與官方圍繞生態(tài)文明建設(shè)的良性互動(dòng)機(jī)制，應(yīng)該確保社會(huì)公眾能夠從公開(kāi)信息中掌握生態(tài)文明建設(shè)信息。為此，相關(guān)義務(wù)主體有必要建立或健全環(huán)境信息發(fā)布、統(tǒng)計(jì)分析、信息反饋的體系，建立環(huán)境狀況短、中、長(zhǎng)各類周期的通報(bào)制度，要實(shí)行污染者污染信息公開(kāi)和環(huán)保誠(chéng)信度評(píng)價(jià)公開(kāi)的機(jī)制。

與此同時(shí)，還要明確公眾環(huán)境意愿表達(dá)的方式。公眾以某種方式表達(dá)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的看法與意見(jiàn)，是公民環(huán)境權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要體現(xiàn)。要通過(guò)建設(shè)制度化的公眾參與渠道，引導(dǎo)公眾通過(guò)參加與環(huán)境問(wèn)題有關(guān)的論證、聽(tīng)證、座談、對(duì)話、集體公益訴訟等來(lái)表達(dá)意愿，防范和化解因?yàn)檫^(guò)激方式表達(dá)環(huán)境意愿帶來(lái)不良的社會(huì)影響。

圍繞動(dòng)員社會(huì)力量建設(shè)生態(tài)文明，相關(guān)地方黨委和政府應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)部工作協(xié)調(diào)機(jī)制。要注重加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)公眾參與內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，環(huán)境保護(hù)綜合管理部門(mén)、業(yè)務(wù)部門(mén)、宣教部門(mén)、監(jiān)測(cè)部門(mén)、應(yīng)急部門(mén)、執(zhí)法部門(mén)等各部門(mén)要廣泛參與、統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)、密切協(xié)作，積極在環(huán)境政策法規(guī)制定、環(huán)境決策、環(huán)境監(jiān)督、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境宣教等各個(gè)領(lǐng)域吸引公眾參與。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部則要深入實(shí)際、實(shí)地調(diào)查研究，了解群眾的愿望和要求，采集和凝聚群眾的智慧，進(jìn)而制定符合實(shí)際、代表群眾利益的環(huán)境建設(shè)措施和政策。

（作者單位：新華社湖南分社）