深圳市小(2)型水庫(kù)流域用地優(yōu)化研究

2017-03-22 03:41:33廖國(guó)威謝林伸陳純興

中國(guó)農(nóng)村水利水電 2017年5期

彭溢，廖國(guó)威，謝林伸，文琛，陳純興

(深圳市環(huán)境科學(xué)研究院，廣東深圳 518001)

土地是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是社會(huì)生產(chǎn)的勞動(dòng)資料，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本生產(chǎn)資料，充足的、優(yōu)質(zhì)的、合理分布的土地是順利發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的必備條件之一。深圳市是土地資源極為緊缺的城市，只用了短短30年時(shí)間，深圳的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度就已超過(guò)了香港，達(dá)到了47%。根據(jù)《深圳市土地利用總體規(guī)劃(2010-2020年)》[1]，目前深圳未利用土地只有4 360 hm2，僅占全市總面積的2.23%，未來(lái)深圳基本生態(tài)控制線外新增建設(shè)用地潛力不足150 km2，土地資源極為有限，亟需通過(guò)土地優(yōu)化等方式尋找新的出路。所謂用地優(yōu)化就是指通過(guò)土地用途更新、土地結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、土地布局調(diào)整、土地產(chǎn)權(quán)重組等措施，實(shí)現(xiàn)土地現(xiàn)有功能和潛在功能的再開(kāi)發(fā)、土地資產(chǎn)的增值和土地的可持續(xù)利用，從而不斷優(yōu)化土地資源配置。用地優(yōu)化的一般目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)區(qū)域土地生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益的最優(yōu)化和城市整體功能的最優(yōu)化，其本質(zhì)與核心是按照經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展要求進(jìn)行土地資源的再開(kāi)發(fā)[2]。深圳市小(2)型水庫(kù)眾多，且大多不承擔(dān)供水任務(wù)，承擔(dān)供水任務(wù)的水庫(kù)也可通過(guò)實(shí)施集中供水逐步取消供水功能，因此深圳市小(2)型水庫(kù)流域用地具備優(yōu)化的有利條件。目前，水庫(kù)流域用地多以開(kāi)發(fā)旅游為主，其生態(tài)效益居社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)三大效益之首[3]。在歐美國(guó)家，旅游的重要性已不亞于灌溉、航運(yùn)甚至發(fā)電[4]。經(jīng)過(guò)近30年的開(kāi)發(fā)，我國(guó)水庫(kù)旅游也逐步形成了以下六種主要開(kāi)發(fā)模式：①集觀光、休閑、度假、運(yùn)動(dòng)、療養(yǎng)等功能為一體的綜合開(kāi)發(fā)；②科普旅游開(kāi)發(fā)；③度假和療養(yǎng)旅游開(kāi)發(fā)；④觀光旅游開(kāi)發(fā)；⑤運(yùn)動(dòng)類旅游開(kāi)發(fā)[5]。本文在綜合國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合深圳實(shí)際，從異地生態(tài)補(bǔ)償、市政設(shè)施建設(shè)、發(fā)展旅游等多方面探尋適合深圳的小(2)型水庫(kù)流域用地優(yōu)化方法。

1 優(yōu)化對(duì)象

根據(jù)深圳市水務(wù)統(tǒng)計(jì)資料，深圳市庫(kù)容在10～100 萬(wàn)m3的小(2)型水庫(kù)有88座，總集雨面積82.73 km2。其中具備供水功能的僅有35座，此類水庫(kù)多為村鎮(zhèn)小水廠供水，供水效率不高，水質(zhì)安全也難以保證。為此，深圳市相關(guān)部門提出通過(guò)挖潛現(xiàn)有中型水庫(kù)庫(kù)容，逐步取消小(2)型水庫(kù)的供水功能，實(shí)現(xiàn)集中供水，保障供水水量及水質(zhì)的穩(wěn)定，同時(shí)對(duì)水庫(kù)下游河道進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)水，改善河流水質(zhì)[6]。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，目前共有24座水庫(kù)可取消供水功能，包括現(xiàn)有的 53座防洪功能水庫(kù)，共77座水庫(kù)功能可進(jìn)行調(diào)整，總集雨面積65.84 km2。根據(jù)《深圳市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)<深圳市小型水庫(kù)管理暫行辦法>的通知》(深府辦〔2008〕19號(hào))，水庫(kù)管理范圍內(nèi)的土地，依法辦理確權(quán)發(fā)證手續(xù)；規(guī)劃行政主管部門負(fù)責(zé)對(duì)水庫(kù)保護(hù)范圍劃定藍(lán)線保護(hù)，并納入全市藍(lán)線規(guī)劃管理。小型水庫(kù)管理單位不得在水庫(kù)管理和保護(hù)范圍內(nèi)私自建設(shè)與水工程、水源保護(hù)和水生態(tài)安全無(wú)關(guān)的建筑物或其他設(shè)施。同時(shí)，為加強(qiáng)小型水庫(kù)水源保護(hù)區(qū)的保護(hù)工作，對(duì)承擔(dān)城市生活供水任務(wù)的重要飲用水源小型水庫(kù)，應(yīng)實(shí)施封閉管理，禁止從事污染水體活動(dòng)，逐步實(shí)施退耕(果)還林，種植水源涵養(yǎng)林。由于小型水庫(kù)承擔(dān)供水、防洪等任務(wù)，其流域土地開(kāi)發(fā)受到相關(guān)管理規(guī)定限制。若水庫(kù)取消相應(yīng)功能，水庫(kù)流域的土地將可進(jìn)行優(yōu)化。因此，本文的土地優(yōu)化對(duì)象為77座小(2)型水庫(kù)集雨區(qū)內(nèi)土地。

2 優(yōu)化原則

用地優(yōu)化是以符合土地利用總體規(guī)劃為要求，以調(diào)整優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)布局為目標(biāo)，以土地的適宜性為依據(jù)，通過(guò)異地調(diào)整，使低效利用的土地符合土地利用整體布局，最大限度提高土地利用率[7]。本文小水庫(kù)流域用地優(yōu)化需充分遵循廣東省、深圳市土地開(kāi)發(fā)相關(guān)法律法規(guī)、城市發(fā)展規(guī)劃以及相關(guān)保護(hù)規(guī)定，在滿足法律法規(guī)的前提下，最大限度提高土地利用率。

廣東省土地利用總體規(guī)劃(2006-2020)[8]為加強(qiáng)對(duì)生態(tài)保護(hù)區(qū)以及敏感區(qū)的保護(hù)，劃定了土地利用空間管制區(qū)。禁止建設(shè)區(qū)：包括自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、飲用水源一級(jí)保護(hù)區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)以及法律法規(guī)禁止建設(shè)占用的其他區(qū)域；限制建設(shè)區(qū)：主要河流、湖泊坡度25°以上的農(nóng)用地和未利用地原則上不進(jìn)行建設(shè)開(kāi)發(fā)，確需建設(shè)開(kāi)發(fā)的，須經(jīng)嚴(yán)格論證。

深圳市于2005年劃定了深圳市基本生態(tài)控制線，印發(fā)了《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》(深圳市人民政府令(第145號(hào)))[9]?；旧鷳B(tài)控制線管理規(guī)定要求，禁止在基本生態(tài)控制線范圍內(nèi)建設(shè)除重大道路交通設(shè)施、市政公用設(shè)施、旅游設(shè)施、公園等以外的其他設(shè)施。2013年，為進(jìn)一步提高我市生態(tài)線管理的精細(xì)度和可操作性，兼顧社會(huì)基層民生發(fā)展、公益性及市重大項(xiàng)目建設(shè)需求，遵照深圳市人民代表大會(huì)和深圳市人民政府(以下簡(jiǎn)稱市政府)的部署要求，依據(jù)《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》和相關(guān)法定規(guī)劃，對(duì)生態(tài)線進(jìn)行局部?jī)?yōu)化(深附函〔2013〕129號(hào))，并對(duì)《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》進(jìn)行了修訂，與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相適宜的農(nóng)業(yè)、教育、科研等設(shè)施被調(diào)出生態(tài)控制線的禁止建設(shè)范圍。因此，深圳市基本生態(tài)控制線內(nèi)可建設(shè)重大道路交通設(shè)施、市政公用設(shè)施、旅游設(shè)施、公園以及與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相適宜的農(nóng)業(yè)、教育、科研等設(shè)施。深圳市城市總體規(guī)劃(2010-2020)中對(duì)禁建區(qū)、限建區(qū)范圍和管制要求提出了明確規(guī)定：禁建區(qū)是城市基本生態(tài)控制線范圍內(nèi)非經(jīng)特殊許可不得建設(shè)的區(qū)域，包括一級(jí)水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、主要河流、水庫(kù)、坡度大于25%的山林地、維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性的生態(tài)廊道、具有生態(tài)保護(hù)價(jià)值的濕地和島嶼等。禁建區(qū)內(nèi)應(yīng)采取最嚴(yán)格的土地保護(hù)管理措施，保證基本農(nóng)田與優(yōu)質(zhì)林地不受侵占；限建區(qū)指基本生態(tài)控制線內(nèi)除禁建區(qū)外的所有區(qū)域，限建區(qū)內(nèi)所有新增建設(shè)和針織改造都必須符合基本生態(tài)控制線管理相關(guān)法規(guī)和規(guī)定，并經(jīng)嚴(yán)格的法定程序?qū)徟?/p>

因此，本文在綜合考慮深圳市基本生態(tài)控制線劃定、城市總體規(guī)劃用地開(kāi)發(fā)規(guī)定的基礎(chǔ)上，對(duì)77座小(2)型水庫(kù)流域用地優(yōu)化進(jìn)行分析。

3 優(yōu)化前提

根據(jù)用地優(yōu)化原則可知，目前，深圳市小(2)型水庫(kù)流域用地建設(shè)需要符合深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定、省、市土地利用規(guī)劃等相關(guān)文件要求。其中坡度大于25%的山林地禁止開(kāi)發(fā)建設(shè)；基本生態(tài)控制線內(nèi)禁止建設(shè)除重大道路交通設(shè)施、市政公用設(shè)施、旅游設(shè)施、公園以及與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相適宜的農(nóng)業(yè)、教育、科研等以外的設(shè)施。根據(jù)《深圳市城市總體規(guī)劃(2010-2020)》，深圳市提出構(gòu)建環(huán)境友好型土地利用模式，在確保耕地保有量、基本農(nóng)田不減少和禁止建設(shè)區(qū)不被占用的基礎(chǔ)上，實(shí)施生態(tài)用地的功能置換，實(shí)現(xiàn)生態(tài)用地的“功能占補(bǔ)平衡”，確保土地生態(tài)服務(wù)功能總價(jià)值不下降，生態(tài)用地總面積得到保證。同時(shí)，根據(jù)生態(tài)功能重要性和生態(tài)敏感性，有選擇性保護(hù)基本生態(tài)控制線外的林地和園地版塊。

因此，綜合考慮以上因素，需對(duì)水庫(kù)流域范圍土地優(yōu)化后的利用方式進(jìn)行一定限制，要求如下：①優(yōu)化后土地開(kāi)發(fā)需滿足深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定、省、市土地利用規(guī)劃等相關(guān)文件要求；②優(yōu)化后土地禁止用于商業(yè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)，包括工業(yè)企業(yè)建設(shè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等；③優(yōu)化后土地優(yōu)先考慮用于深圳市供水樞紐水庫(kù)周邊舊村異地生態(tài)補(bǔ)償[10]，使供水樞紐水庫(kù)庫(kù)中村能夠在異地得到發(fā)展，減少污染負(fù)荷產(chǎn)生，保障供水安全；④從緩解深圳市淤泥渣土處理能力不足問(wèn)題出發(fā)，在進(jìn)行全面調(diào)研、分析研究基礎(chǔ)上，可選擇個(gè)別小(2)型水庫(kù)流域進(jìn)行市政淤泥渣土處置設(shè)施建設(shè)，以滿足深圳市在城市更新、環(huán)境治理過(guò)程中帶來(lái)的淤泥渣土處置的迫切需求；⑤借鑒香港、新加坡等城市成功經(jīng)驗(yàn)，利用水庫(kù)依山傍水，生態(tài)環(huán)境良好，具有較好的風(fēng)景資源景觀優(yōu)勢(shì)，可選擇個(gè)別水庫(kù)開(kāi)展城市郊野公園建設(shè)，促進(jìn)城市“生態(tài)化、人文化”發(fā)展。

4 優(yōu)化結(jié)果

深圳市77座小(2)型水庫(kù)總集雨面積65.84 km2，其中生態(tài)控制線內(nèi)面積59.262 km2，面積占總集雨面積的90.0%，其中坡度>25%的土地面積為13.314 km2，占總集雨面積的20.2%；生態(tài)控制線外面積6.578 km2，面積占總集雨面積的10.0%。小(2)型水庫(kù)流域集雨區(qū)內(nèi)可優(yōu)化總面積為45.911 km2。其中生態(tài)控制線內(nèi)可優(yōu)化土地面積為42.874 km2，按照基本生態(tài)控制線管理規(guī)定要求，此部分土地可優(yōu)化用于建設(shè)重大道路交通設(shè)施、市政公用設(shè)施、旅游設(shè)施、公園以及與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相適宜的農(nóng)業(yè)、教育、科研等設(shè)施；生態(tài)控制線外可優(yōu)化面積3.037 km2，此部分土地利用需符合設(shè)置的優(yōu)化前提，具體優(yōu)化結(jié)果見(jiàn)表1。

表1 深圳市小(2)型水庫(kù)集雨區(qū)用地情況分析Tab.1 The land analysis of the small reservoir type II

5 結(jié) 語(yǔ)

深圳市小(2)型水庫(kù)由于承擔(dān)供水、防洪等任務(wù)，其流域土地開(kāi)發(fā)受到相關(guān)管理規(guī)定限制。本文從水庫(kù)實(shí)際狀況出發(fā)，在調(diào)整水庫(kù)功能的前提下，對(duì)水庫(kù)集雨區(qū)土地進(jìn)行優(yōu)化。深圳市可進(jìn)行功能調(diào)整的77座小(2)型水庫(kù)總集雨面積65.84 km2，其中生態(tài)控制線內(nèi)面積59.262 km2，生態(tài)控制線外面積6.578 km2。用地優(yōu)化結(jié)果顯示，小(2)型水庫(kù)流域集雨區(qū)內(nèi)可優(yōu)化總面積為45.911 km2。其中生態(tài)控制線內(nèi)可優(yōu)化土地面積為42.874 km2，按照基本生態(tài)控制線管理規(guī)定要求，此部分土地可優(yōu)化用于建設(shè)重大道路交通設(shè)施、市政公用設(shè)施、旅游設(shè)施、公園以及與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相適宜的農(nóng)業(yè)、教育、科研等設(shè)施；生態(tài)控制線外可優(yōu)化面積3.037 km2，可用于供水樞紐水庫(kù)周邊舊村異地生態(tài)補(bǔ)償、市政淤泥渣土處置設(shè)施建設(shè)以及開(kāi)發(fā)郊野公園等。因此，調(diào)整小(2)型水庫(kù)功能，在改善河流水質(zhì)的同時(shí)將水庫(kù)流域土地資源從集雨區(qū)轉(zhuǎn)換出來(lái)，在一定程度上緩解深圳市土地資源緊張的局面，同時(shí)也可推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具有較大的價(jià)值。

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