黃錫生

(重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044)

生態(tài)文明視野下《核安全法》基本原則探析

黃錫生

(重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044)

“線性生態(tài)文明觀”面臨著難以自圓其說的邏輯漏洞，“系統(tǒng)生態(tài)文明觀”應(yīng)當(dāng)成為檢視和構(gòu)建《核安全法》基本原則的指導(dǎo)性理念?！逗税踩?草案)》中的“確保安全方針”與“安全第一原則”構(gòu)成語義重復(fù)，同時放入基本原則條款無異于焚琴煮鶴；“縱深防御”并不具有原則的特質(zhì)，更適宜作為一項制度進行規(guī)定；“嚴(yán)格管理”和“全面保障”宜合并為“全過程嚴(yán)格監(jiān)管原則”。此外，從解釋論的角度看，“責(zé)任明確原則”應(yīng)當(dāng)偏重理解為行政權(quán)力的“決策擔(dān)責(zé)”，方能從源頭規(guī)避和治理核安全風(fēng)險；從建構(gòu)論的角度看，《核安全法》中應(yīng)當(dāng)增加“信息公開原則”和“公眾參與原則”，從而實現(xiàn)“監(jiān)管核安全監(jiān)管者”之目的。

生態(tài)文明；核安全法；法律原則；解釋論；建構(gòu)論

黨的十八大以來，生態(tài)文明理念強勢發(fā)聲，一系列頂層設(shè)計和決策部署都立足于“是否符合生態(tài)環(huán)境規(guī)律”“是否有利于生態(tài)文明建設(shè)”的角度加以考慮，生態(tài)文明已然成為當(dāng)下治國理政的重要評判標(biāo)準(zhǔn)和實現(xiàn)途徑。2017年4月24日，《核安全法(草案)》進入十二屆全國人大常委會二審，中國核安全保障的“母法”有望誕生。為了保證立法質(zhì)量，增強法律的科學(xué)性和可操作性，真正發(fā)揮其保障核安全的作用，官方機構(gòu)和各方學(xué)者針對《核安全法》的基本制度展開了大量有益的探討和論證。本文擬從生態(tài)文明的角度，聚焦中國《核安全法》的基本原則作一初步探析，以期對中國《核安全法》的制定與生態(tài)文明建設(shè)有所裨益。

一、生態(tài)文明統(tǒng)攝下的《核安全法》制定

(一)生態(tài)文明的性質(zhì)梳理與規(guī)范內(nèi)涵

生態(tài)文明是一個宏大的主題，哲學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、生態(tài)學(xué)等領(lǐng)域的學(xué)者，都從自身的學(xué)科角度出發(fā)，對“生態(tài)文明”的規(guī)范內(nèi)涵進行解析和思考。然而，究竟“生態(tài)文明”的內(nèi)涵為何？至今仍未有共識，使“生態(tài)文明”停留在半規(guī)范、半理念、半理想和半口號的階段。通過尋求“最大公約數(shù)”的方式，我們可以梳理出關(guān)于“生態(tài)文明”最為基本也是最被普遍接受和認(rèn)可的兩個定性：一類謂之“線性生態(tài)文明觀”，即將生態(tài)文明視為繼漁獵文明、農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明之后的下一種人類文明形態(tài)，或稱“第四種人類文明形態(tài)”[1]；另一類謂之“系統(tǒng)生態(tài)文明觀”，即將生態(tài)文明視為一種與物質(zhì)文明、精神文明、制度文明等并列的社會文明組成形態(tài)[2]。

“線性生態(tài)文明觀”的立論依據(jù)在于：其一，任何文明形態(tài)都只是一種歷史現(xiàn)象，終將消亡，進而被新的文明形態(tài)所取代。其二，工業(yè)文明以“人是社會的主人”為哲學(xué)依據(jù)，強調(diào)對人的物質(zhì)欲望的滿足，而壓制和忽視了人的生態(tài)需求，這便使人與自然的關(guān)系呈現(xiàn)出某種病態(tài)，資源衰竭、環(huán)境惡化、人口膨脹是工業(yè)文明之“內(nèi)生缺陷”的典型表征。論者據(jù)此認(rèn)為，這一文明形態(tài)已完成其歷史使命，并正從興盛走向衰亡。其三，生態(tài)文明以“人是自然的一員”的哲學(xué)觀念為指導(dǎo)，強調(diào)人類活動應(yīng)當(dāng)服從生態(tài)環(huán)境的內(nèi)在規(guī)律，進而緩解抑或糾正工業(yè)文明所衍生出的人與自然對立的病態(tài)?；谏鷳B(tài)文明在因應(yīng)人與自然矛盾中的突出作用，論者指出，生態(tài)文明勢必成為人類下一階段的主導(dǎo)文明[3]?！熬€性生態(tài)文明觀”具有極強的解釋力，對于發(fā)展轉(zhuǎn)型期的中國而言也極具指導(dǎo)意義，因此得到理論和實務(wù)界的普遍推崇。

與“線性生態(tài)文明觀”針鋒相對的“系統(tǒng)生態(tài)文明觀”認(rèn)為，“線性生態(tài)文明觀”只是“看起來很美”罷了。因為這一理論存在諸多難以自洽的邏輯問題，不可能成為理解“生態(tài)文明”規(guī)范內(nèi)涵的核心理論。具體而言：第一，“線性生態(tài)文明觀”亦不否認(rèn)文明形態(tài)總是交替演進的。然而，生態(tài)環(huán)境的保護并非特殊時期的社會問題，其貫穿于人類文明始終。也就是說，生態(tài)文明建設(shè)是一項永恒的事業(yè)，倘若生態(tài)文明成為下一種文明形態(tài)，那么人類文明可能會被“終結(jié)”，因為“生態(tài)文明”并不具有可超越性。第二，科技進步被認(rèn)為是文明形態(tài)更替和演進的基礎(chǔ)和標(biāo)志，弓箭、鐵犁與蒸汽機分別被視為漁獵文明、農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明的標(biāo)志性技術(shù)。循此邏輯，以信息技術(shù)為標(biāo)志的“信息文明”更適宜作為下一種主導(dǎo)人類文明的文明形態(tài)，而非缺乏標(biāo)志性技術(shù)基礎(chǔ)的“生態(tài)文明”[4]。在對“線性生態(tài)文明觀”進行批判的基礎(chǔ)上，“系統(tǒng)生態(tài)文明觀”得以生成。該理論認(rèn)為，文明是指人類改造世界所獲得的物質(zhì)成果與精神成果的總和。人類經(jīng)歷的漁獵文明、農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明，歸根結(jié)底都屬于物質(zhì)文明的范疇。然而，隨著社會形態(tài)的多元，不再可能出現(xiàn)一種單一文明主導(dǎo)社會的現(xiàn)象，而應(yīng)當(dāng)是一種“大文明”，即生態(tài)文明連同物質(zhì)文明、精神文明等組成共同反映未來社會的多向度文明形態(tài)[5]。

2012年黨的十八大報告首次專篇論述了生態(tài)文明建設(shè)，并將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)并列，納入中國特色社會主義建設(shè)“五位一體總布局”。從這一表述看，中央政府并未將生態(tài)文明同漁獵文明、農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明作“線性”類比，更沒有作為一種所謂新的社會文明形態(tài)加以闡釋，而是將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟、政治、文化和社會建設(shè)并列，其實際上秉承的是一種“系統(tǒng)生態(tài)文明觀”[6]。筆者認(rèn)同“系統(tǒng)生態(tài)文明觀”所提供的分析框架，即將生態(tài)文明理解為人類自我革新的目標(biāo)和方向之一，其核心要旨是將對生態(tài)環(huán)境的保護納入到當(dāng)前應(yīng)當(dāng)重視并積極回應(yīng)的政治議程之中。至于“生態(tài)文明”的規(guī)范內(nèi)涵，可以通過語義學(xué)進行解析。詳言之，“文明”一詞可以理解為“文”則不野，“明”則不昧。適用于“生態(tài)文明”之中，“不野”是指人類對改造自然的能力進行自覺的控制和約束，即能夠征服而選擇尊重，能夠攫取而選擇保有，集中體現(xiàn)為人類對自然的“不野蠻”?！安幻痢笔侵溉祟惓浞终J(rèn)識到“只有一個地球”是當(dāng)代人的宿命，應(yīng)當(dāng)將生態(tài)環(huán)境保護納入到當(dāng)前的政治議程，繼而糾正工業(yè)文明以來重經(jīng)濟發(fā)展輕環(huán)境保護的弊病，集中體現(xiàn)為人類對其自身的“不愚昧”。是故，“生態(tài)文明”的規(guī)范內(nèi)涵是指在生態(tài)危機到來的時代，人類有意識地重塑已有的規(guī)制議程，通過資源的節(jié)約和環(huán)境的保護，將對生態(tài)環(huán)境的關(guān)照作為牽制或決定政治思考和決策的重要因素，其實質(zhì)是人類尋求自我救贖的一種策略選擇。

(二)生態(tài)文明建設(shè)與《核安全法》制定的契合性

生態(tài)文明建設(shè)需要核能開發(fā)利用作支撐。人類的發(fā)展史其實就是一部“石頭記”，人類的每一次進步和飛躍無不與資源的發(fā)現(xiàn)和對其利用密切相關(guān)。自然資源具有二元屬性，即在同一自然資源之上，既承載著可以通過財產(chǎn)權(quán)抑或物權(quán)制度進行精細(xì)分割的經(jīng)濟價值，也承載著具有共享性和不可分割性特征的生態(tài)價值。長期以來，自然資源的經(jīng)濟價值受到壓倒性的關(guān)注，而對其生態(tài)價值的保護卻在資源的開發(fā)利用過程中被忽略甚至無視。即使在今天，我們?nèi)匀粚h(huán)境保護作為生態(tài)文明建設(shè)的主陣地，殊不知，對自然資源，尤其是能源使用進行合理規(guī)制，方是生態(tài)文明建設(shè)的核心所在。原因在于，生態(tài)文明建設(shè)需要從“資源的節(jié)約”和“環(huán)境的保護”兩方面著手，倘若僅將重心放在環(huán)境保護之上，生態(tài)文明建設(shè)勢必因為“一條腿走路”而淪為建不成的空中樓閣。更為重要的是，環(huán)境問題本質(zhì)上產(chǎn)生于自然資源的開發(fā)利用過程之中。只有對自然資源的開發(fā)利用過程進行合理規(guī)制，環(huán)境問題方能從源頭加以解決。以核能利用為例，核能具有利用效率高、污染物排放量低的特點，尤其是核能在提供巨大生產(chǎn)、生活能量的同時，其二氧化碳近乎零排放的效果是其他能源無可比擬的。而這些優(yōu)勢正是生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)之所在。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014-2020年)》強調(diào)，綠色低碳能源戰(zhàn)略是促進生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，安全發(fā)展核電則是綠色低碳能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的排頭兵?？梢姡鷳B(tài)文明建設(shè)需要核能的規(guī)范利用作為支撐。

核安全是生態(tài)文明中“生態(tài)安全”的應(yīng)有之意。核能開發(fā)具有毋庸置疑的巨大潛力，然而其利用也蘊含著難以為人類自我消解的破壞力。發(fā)生核事故的風(fēng)險，猶如懸掛在人們頭上的達摩克利斯之劍，讓人們對核能利用總是心懷疑慮[7]。為此，世界上至少36個國家和地區(qū)頒布了《原子能法》或《輻射防護法》，9個國家頒布了《核安全法》。制定核安全相關(guān)法律有利于規(guī)范核能的開發(fā)利用行為，防范核事故的發(fā)生，保障公眾生命財產(chǎn)安全，為核能的可持續(xù)利用提供常態(tài)化的制度保障，最終維護生態(tài)環(huán)境安全。也就是說，生態(tài)文明建設(shè)需要核能安全來推進，核能安全需要依靠生態(tài)文明的理念來實現(xiàn)。中國《核安全法(草案)》第1條便開宗明義地指出：為了安全利用核能……保護環(huán)境，制定本法?？梢姡税踩巧鷳B(tài)安全的應(yīng)有之意，應(yīng)當(dāng)以生態(tài)安全和生態(tài)文明建設(shè)的要求來檢視和指導(dǎo)《核安全法》的制定，同時，應(yīng)當(dāng)通過核安全相關(guān)法律制度的設(shè)計，有效地控制核能利用風(fēng)險，增強生態(tài)系統(tǒng)的安全性和穩(wěn)定性，從而助力生態(tài)文明建設(shè)。

二、生態(tài)文明視野下的《核安全法(草案)》原則檢視

(一)生態(tài)文明視野下的《核安全法》原則設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)

法律原則作為“空白委任狀”，其核心作用包括：其一，作為法律解釋和推理的依據(jù)；其二，作為糾正法條失誤的依據(jù)；其三，作為彌補法律漏洞的依據(jù)[8]。上述法律原則的三個作用實際上都是作為法律生效后的解釋準(zhǔn)則，筆者認(rèn)為，在法律制定過程中，法律原則還起著統(tǒng)攝法律規(guī)則制定的作用。也就是說，法律原則既有事前統(tǒng)攝法律規(guī)則制定的作用，又有事后指導(dǎo)法律條文解釋的作用，其對法律的創(chuàng)制和實施具有雙重意義。

那么，生態(tài)文明視野下的《核安全法》原則設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)是什么呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)至少包含以下兩方面內(nèi)容：第一，《核安全法》基本原則的設(shè)立需要服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)。近來，學(xué)界正在熱議“領(lǐng)域法”這一概念，在筆者看來，《核安全法》作為保障中國核安全的“基本法”，也是生態(tài)文明建設(shè)的重要“領(lǐng)域法”。前已述及，核能的開發(fā)利用是生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)有之意，核安全的保障也是生態(tài)文明中“生態(tài)安全”的重要內(nèi)涵。因此，《核安全法》在選擇和構(gòu)建基本原則的過程中，既要體現(xiàn)核能開發(fā)利用對于生態(tài)環(huán)境保護的重要意義，又要彰顯核安全保障是核能開發(fā)利用之首要前提。概言之，確保安全下的核能利用，是《核安全法》基本原則設(shè)立的首要標(biāo)準(zhǔn)。第二，基本原則的選取應(yīng)當(dāng)涵蓋《核安全法》的主要內(nèi)容。前文已述，法律原則不僅應(yīng)當(dāng)具備對法律生效后的解釋、漏洞彌補產(chǎn)生規(guī)范補強的功能，繼而避免因為立法者的短視而出現(xiàn)的“法律空窗”問題，同時，在法律的制定過程中，法律原則還應(yīng)當(dāng)起到統(tǒng)攝規(guī)則制定之作用?！逗税踩ā返幕局贫缺姸?，貫穿始終的包括環(huán)境影響評價制度、許可制度、信息公開制度，《核安全法》基本原則應(yīng)當(dāng)涵蓋核安全法律制度的主要內(nèi)容，展現(xiàn)基本原則應(yīng)有的全面性、系統(tǒng)性和指導(dǎo)性特征。換言之，對于那些不具有普遍性和全局性的制度，不宜上升為法律原則。

(二)生態(tài)文明檢視下的《核安全法(草案)》原則之問題

《核安全法(草案)》第4條規(guī)定，從事核事業(yè)應(yīng)當(dāng)遵循確保安全的方針。核安全工作應(yīng)當(dāng)堅持安全第一、預(yù)防為主、責(zé)任明確、嚴(yán)格管理、縱深防御、獨立監(jiān)管、全面保障的原則。以上文關(guān)于生態(tài)文明視野下的《核安全法》原則設(shè)立之標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，筆者認(rèn)為，《核安全法(草案)》中的原則設(shè)定存在以下問題。

第一，“方針”與“原則”并用，導(dǎo)致語義重復(fù)與原則功能弱化的問題。中國現(xiàn)行有效法律鮮有將“方針”和“原則”放在一起進行規(guī)定的先例。根據(jù)《辭?！返亩x，“方針”乃“政治上國家、政黨在一定歷史時期內(nèi)某一方面的工作確定的指導(dǎo)原則”[9]?？梢钥闯?，“方針”的落腳點仍然是“原則”，也就是說，“方針”與“原則”并不存在本質(zhì)上的差異。根據(jù)《核安全法(草案)》第4條的規(guī)定，核事業(yè)遵循“確保安全”的方針，核安全的首要原則是“安全第一”。試問，在“原則”與“方針”并無本質(zhì)差異的前提下，“確保安全”與“安全第一”又有何區(qū)別？筆者認(rèn)為，法律條文有限，而社會事實無窮，《核安全法》承載著統(tǒng)攝中國核安全監(jiān)管的重任，該法草案第4條中的語義重復(fù)條款構(gòu)成“焚琴煮鶴”般的浪費；方針與原則的分立，形成了事實上的總原則與分原則的分離，實際上弱化甚至動搖了法律原則在法律中應(yīng)有的統(tǒng)帥地位。

第二，嚴(yán)格管理、縱深防御、全面保障原則之不足。除了前文提及的構(gòu)成語義重復(fù)的“安全”原則之外，草案還設(shè)置了預(yù)防為主、責(zé)任明確、嚴(yán)格管理、縱深防御、獨立監(jiān)管、全面保障六個原則。預(yù)防為主、責(zé)任明確、獨立監(jiān)管三項原則較好地反映了核安全監(jiān)管的特征和內(nèi)容，其中，預(yù)防為主原則是基于核能利用的高度風(fēng)險性而設(shè)置，責(zé)任明確原則基于行為人對承擔(dān)不利后果所產(chǎn)生的反向激勵而設(shè)置，獨立監(jiān)管原則則是根據(jù)國際原子能機構(gòu)的要求和國際通用做法而確定?；诹⒎夹g(shù)以及法律邏輯的考量，筆者認(rèn)為，嚴(yán)格管理、縱深防御和全面保障三項要求并不具有擔(dān)當(dāng)《核安全法》基本原則的特質(zhì)。具體而言，“愈是文明的社會，其限制性的規(guī)則愈發(fā)達”。中國在歷史上有著全能國家的傳統(tǒng)，通常將執(zhí)法看作公共行政機關(guān)的專有職能。從歷屆人大的提案中亦可看出，針對紛繁復(fù)雜的社會問題，人大代表的提案總是會提出政府“嚴(yán)格管理”的因應(yīng)之策。也就是說，嚴(yán)格管理是所有行政行為的指導(dǎo)準(zhǔn)則，嚴(yán)格管理各類社會事務(wù)已經(jīng)成為政府的常態(tài)化職能，核能利用領(lǐng)域因其高度風(fēng)險性的特征，政府對其進行嚴(yán)格管理更是應(yīng)有之意。當(dāng)嚴(yán)格管理已經(jīng)內(nèi)化為政府的自覺行為，將這一職能納入法律原則單獨提出便實無必要。

縱深防御是否構(gòu)成一個法律詞匯，值得懷疑。按照《辭?！返慕忉?，該詞是作戰(zhàn)部署的專有詞匯[9]，為了增強縱深防御原則的正當(dāng)性，《核安全法(草案)》第85條對其進行了術(shù)語解釋，即縱深防御是指通過設(shè)定一系列遞進并且獨立的防護、緩解措施或者實物屏障，防止核事故發(fā)生，減輕核事故后果。根據(jù)前文關(guān)于《核安全法》原則的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，法律原則應(yīng)當(dāng)是《核安全法》主要內(nèi)容的概括總結(jié)。然而，此處的“縱深防御”似乎并非對具體規(guī)則的概括總結(jié)，而構(gòu)成一種強行灌輸或推廣的理念。且不提對法律原則進行術(shù)語解釋是否存有先例，就該術(shù)語內(nèi)容本身而言，其表現(xiàn)出個別性和具體性的特征，更適宜作為法律制度，而非作為法律原則存在。該法第15條便規(guī)定，核設(shè)施營運單位應(yīng)當(dāng)為核設(shè)施設(shè)置縱深防御體系，并保證各項防御措施獨立、有效。可見，縱深防御更多的是一種保障核安全的制度性策略，而非統(tǒng)攝法律制定和解釋的基本原則。筆者認(rèn)為，將法律制度“生拉硬扯”成法律原則，會降低法律體系的理性和邏輯，如果僅換來一點點精神勝利，則實在不值。

全面保障的要求是否能夠成為統(tǒng)攝《核安全法》的主導(dǎo)原則，筆者持否定意見。與嚴(yán)格管理、縱深防御的反對理由不同，全面保障之所以不能成為有說服力和指導(dǎo)性的法律原則，是從語義學(xué)的角度而非法律邏輯的角度反駁。全面保障原則是從保障核安全工作的完整性、全局性出發(fā)提出的要求。筆者認(rèn)為，全面保障呈現(xiàn)出平面化和靜態(tài)化的特征，即較之于系統(tǒng)性規(guī)制的要求，全面保障更強調(diào)橫向的全面考量。而核設(shè)施選址、設(shè)計、建造、調(diào)試、運行、退役與核廢料的處置等事項是一個動態(tài)的、線性的過程，因此，從語義學(xué)的角度分析，筆者認(rèn)為，將嚴(yán)格管理和全面保障原則，合并為體現(xiàn)核安全監(jiān)管動態(tài)性、連續(xù)性特征的“全過程嚴(yán)格監(jiān)管原則”，將更為妥當(dāng)和貼切。

三、生態(tài)文明指導(dǎo)下的《核安全法》原則構(gòu)建

上文提出，《核安全法(草案)》第4條規(guī)定的確保安全、安全第一、預(yù)防為主、責(zé)任明確、嚴(yán)格管理、縱深防御、獨立監(jiān)管、全面保障的原則，實際上“確保安全”與“安全第一”構(gòu)成語義重復(fù)；“縱深防御”并不具有原則的“氣質(zhì)”，更適宜作為一項特有制度進行規(guī)定；“嚴(yán)格管理”和“全面保障”則可以合并為“全過程嚴(yán)格監(jiān)管原則”。因此，現(xiàn)有原則便只剩下確保安全、預(yù)防為主、責(zé)任明確、全過程嚴(yán)格監(jiān)管原則。筆者認(rèn)為，在這四個原則中，確保安全、預(yù)防為主與全過程監(jiān)管原則能夠從語義學(xué)的角度進行透徹理解。然而，基于核安全管理的特殊性，“責(zé)任明確”原則需要從解釋論的視角進行深入解析。同時，基于“監(jiān)管核安全監(jiān)管者”之目的，《核安全法》應(yīng)當(dāng)從建構(gòu)論的角度，增設(shè)“信息公開原則”和“公眾參與原則”。

(一)解釋論的角度：責(zé)任明確原則應(yīng)當(dāng)偏重決策問責(zé)

核能利用具有風(fēng)險與利益并存的特點，既需要國家集中權(quán)力辦大事，又依賴于權(quán)力居高統(tǒng)籌來保障核能利用安全。歷史表明，權(quán)力集中固然可以辦大事，但是過猶不及，倘若形成不受約束的權(quán)力，權(quán)力就可能產(chǎn)生難以牽制的副作用。西方社會最先關(guān)注對行政公權(quán)力的規(guī)制，并衍生出現(xiàn)代公權(quán)力行使的決策問責(zé)制度。因為決策問責(zé)貼合了民眾欲將權(quán)力關(guān)進籠子的期待，這一制度很快獲得政治上的合法性和正當(dāng)性。相較而言，中國有全能國家的傳統(tǒng)，社會事務(wù)都交由“父母官”進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)安排。直到改革開放之后，由于社會價值多元、權(quán)利意識萌芽、物質(zhì)財富極大豐富等因素，公權(quán)力的規(guī)范行使受到來自權(quán)力主體自身和外部環(huán)境的多種挑戰(zhàn)，先前單向度的權(quán)力行使思路逐漸難以適應(yīng)社會發(fā)展，尤其是各種社會公共事件催生著行政問責(zé)機制的萌芽，行政決策權(quán)與公眾監(jiān)督權(quán)逐漸開始呈現(xiàn)互動格局。以《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》為標(biāo)志，中國的問責(zé)環(huán)境、問責(zé)理念、問責(zé)機制得以初步建立。

體現(xiàn)在核能利用發(fā)展領(lǐng)域，行政權(quán)的集中效應(yīng)更為明顯?？紤]到核能安全領(lǐng)域一旦發(fā)生污染和破壞，單憑個人或建設(shè)單位一己之力根本無力承擔(dān)或恢復(fù)；而核能利用的審批來自行政權(quán)，核設(shè)施的建設(shè)和運行又依賴于政府主導(dǎo)的大型國企，對核能利用及核廢料的處置等事項的監(jiān)管皆由政府部門負(fù)責(zé)。由此，核能利用從批準(zhǔn)到運行和監(jiān)管，整個流程都由政府集中控制，而較之于操作失誤，政府決策失誤產(chǎn)生的負(fù)面影響持續(xù)時間更長，范圍更廣泛，糾正的成本也更高[10]，為此，本著“誰主管誰負(fù)責(zé)”以及“從源頭預(yù)防”的原則，理應(yīng)突出行政決策者的責(zé)任?；谶@樣的考慮，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將行政決策問責(zé)放到《核安全法》原則的高度去貫徹，從而實現(xiàn)對權(quán)力行使的限制和規(guī)范，繼而保障核能事業(yè)的永續(xù)發(fā)展以及生態(tài)文明建設(shè)的實現(xiàn)。

《核安全法(草案)》第4條雖然寫入了“責(zé)任明確原則”，但從該法第六章法律責(zé)任部分的文本分析可以發(fā)現(xiàn)，責(zé)任部分更多的筆墨關(guān)注在核設(shè)施營運單位和核材料持有單位的違規(guī)責(zé)任之上。就行政決策問責(zé)而言，針對國務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門、能源主管部門的追責(zé)力度則較輕。如草案第72條針對國務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門可能構(gòu)成的四種違法行為，規(guī)定“對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員可予以警告；情節(jié)嚴(yán)重的，可予以行政記過處分”。這一規(guī)定存在如下問題：其一，以《刑法》為代表的法律法規(guī)，對于違法行為，倘若“情節(jié)嚴(yán)重”，則“應(yīng)當(dāng)”予以處罰。然而，《核安全法(草案)》卻顛覆了這一“情節(jié)嚴(yán)重應(yīng)當(dāng)處罰”的原則，規(guī)定行政主體違法且情節(jié)嚴(yán)重的，“可”予以處罰，使強制性驟降。其二，該條規(guī)定，行政違法的最高懲罰是“行政記過處分”。且不提針對違法行為最具威懾力的是刑事責(zé)任，即使是行政責(zé)任，也存在降級、撤職和開除這三種嚴(yán)于“記過”的責(zé)任形式。然而，草案針對核安全監(jiān)管部門的最高責(zé)任止于“記過”，這就使責(zé)任的懲罰性蕩然無存。

為此，筆者主張，應(yīng)當(dāng)從解釋論的角度，將“責(zé)任明確原則”更多地從行政決策問責(zé)的角度予以理解。具體而言，結(jié)合《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》等法律文件的規(guī)定，核安全領(lǐng)域的“責(zé)任明確原則”應(yīng)當(dāng)從以下幾方面進行解讀和實現(xiàn)：其一，核安全法律責(zé)任追究形式的制度化。先前的行政責(zé)任追究可以概括為自上而下的運動式追責(zé)，應(yīng)當(dāng)將這樣的“權(quán)力追責(zé)”通過法制化程序轉(zhuǎn)換為“制度追責(zé)”，從而降低核安全領(lǐng)域行政問責(zé)的任意化、盲目性和不均衡問題。其二，核安全法律責(zé)任追究范圍的擴大化。先前的行政責(zé)任追究重積極行政行為，應(yīng)當(dāng)將核安全監(jiān)管“當(dāng)為而不為”的行政不作為納入規(guī)制議程。其三，核安全法律責(zé)任追究主體的外化。先前的行政責(zé)任追究以內(nèi)部追責(zé)為主，其具有信息獲取便捷、執(zhí)行力強等優(yōu)勢，但存在兩個弊端：(1)上級主體的責(zé)任可以通過權(quán)力下壓的方式轉(zhuǎn)嫁責(zé)任；(2)下級的行政責(zé)任也可以在上級主體的庇護下得以“大事化小”。核安全法律責(zé)任追責(zé)主體的外化可以保證追責(zé)的客觀性與公正性，避免追責(zé)權(quán)力的濫用。其四，核安全法律責(zé)任追究態(tài)度從消極走向積極。由于缺乏系統(tǒng)規(guī)范的問責(zé)程序，行政問責(zé)的啟動具有被動性，其往往根據(jù)追責(zé)的社會影響力、輿論反映等事外因素來決定程序的啟動與否。核安全法律責(zé)任的追究應(yīng)當(dāng)從外力影響式轉(zhuǎn)變?yōu)樽园l(fā)啟動式，從而保證責(zé)任追究的嚴(yán)肅性和連貫性。

(二)建構(gòu)論的角度：增加信息公開和公眾參與原則

1.《核安全法》中的信息公開原則

核風(fēng)險引發(fā)的各類恐慌在歷史進程中此起彼伏，從未消散。核安全信息無疑可以起到引導(dǎo)公眾理性選擇的功效，然而，當(dāng)代核安全信息的生成或傳播存在諸多弊端：(1)風(fēng)險計算的通用公式是：風(fēng)險(R)=損害的程度(H)*發(fā)生可能性(P)。然而，人們對危機事件的風(fēng)險判斷經(jīng)常受到“可得性啟發(fā)”的影響，即人們總是不適當(dāng)?shù)仃P(guān)注那些極端事件的悲劇性后果，而忽視此類事件發(fā)生的低概率。這樣的“概率忽視現(xiàn)象”[11]使核問題、核恐懼被莫名放大，甚至迅速演化為公共事件。(2)隨著自媒體時代的到來，信息呈現(xiàn)爆炸式增長與彌漫式擴張，政府在信息上的壟斷權(quán)力受到根本性動搖，而網(wǎng)絡(luò)謠言的存在亦在爭奪和瓦解政府的話語主導(dǎo)權(quán)，不僅使公眾產(chǎn)生選擇性恐慌，甚至引發(fā)公眾對政府治理核風(fēng)險的態(tài)度、方式或結(jié)果產(chǎn)生猜疑。保障信息的客觀、真實與流動，是達成社會共識之前提，而共識是核能利用理性決策之基礎(chǔ)?！白⒅貙υ捙c溝通，強調(diào)共識與認(rèn)同，才能夠最大限度地基于合意做出公共決策”[12]。除此之外，信息公開還有另一個優(yōu)勢，即核能利用中的信息公開將起到保障核安全的作用。強制性地規(guī)定核能利用單位對設(shè)施運行與管理的信息公開，可以使錯誤的管理信息在行業(yè)內(nèi)實現(xiàn)知識共享，從而避免錯誤的重復(fù)出現(xiàn)?？梢?，保障信息的充分、真實、客觀供應(yīng)，已經(jīng)成為保障核安全以及核能行業(yè)永續(xù)發(fā)展的基石和前提。為此，應(yīng)將信息公開作為核安全保障的重要原則，并建立規(guī)范核安全信息收集獲取、流動傳播、識別甄別的制度化機制。

《核安全法(草案)》第四章專門規(guī)定了“信息公開和公眾參與”，一改以往分散在各環(huán)節(jié)中簡單提及的模式，值得肯定。然而，《核安全法(草案)》第4條的法律原則未將“信息公開”納入則有所不妥，原因在于：(1)無論是核能利用規(guī)劃階段、核設(shè)施建設(shè)或退役階段，甚至突發(fā)核事故應(yīng)急階段，信息對于政府、民眾而言都是極其重要的，必須以“法律原則+法律規(guī)則”的形式將“信息公開”固定下來，形成常態(tài)化的運行機制。(2)雖然現(xiàn)有的核安全導(dǎo)則、手冊等規(guī)范性文件對核能信息公開有所提及，《環(huán)境影響評價法》等法律法規(guī)也可以提供核能信息公開的義務(wù)性規(guī)定，但考慮到核能利用的高科技性以及核風(fēng)險的不可逆性，整合當(dāng)前的核能信息公開規(guī)定，制定和發(fā)布一套規(guī)范核能信息公開的強制性要求便成為現(xiàn)實之需，而這一任務(wù)的實現(xiàn)需要處于原則地位的“信息公開”居高統(tǒng)籌。為此，筆者建議在《核安全法》第4條加入信息公開的原則。

前文述及核安全信息生成或傳播的諸多弊端，為了因應(yīng)這些現(xiàn)實問題，核安全領(lǐng)域的信息公開將離不開“環(huán)境信息工具”。“環(huán)境信息工具”是指環(huán)境治理主體運用各類環(huán)境信息，使其自身處于社會網(wǎng)絡(luò)或信息連接的中心節(jié)點，引導(dǎo)信息對象(Target Audience)的行為舉止符合要求[13]。環(huán)境信息工具可以細(xì)分為信息收集工具、識別工具、流動工具和補強工具[14]。具體應(yīng)用到核安全信息公開中，一是通過信息收集工具，匯聚成核能安全利用信息庫，進而助力核能利用的科學(xué)決策和管理，防范核事故風(fēng)險。二是借助信息流動工具，使核安全信息跨越時間和空間的限制，在發(fā)出者和接受者之間多次互動，從而幫助民眾迅速準(zhǔn)確地了解涉核信息，使謠言難以滋生或傳播，進而消散無端產(chǎn)生的核恐懼。三是憑借信息識別工具，將核安全相關(guān)信息交由國家核安全局等直接監(jiān)管部門進行信息識別、認(rèn)證和發(fā)布，通過核電站運營情況公報、放射性物質(zhì)檢測公示牌等符號化的信息識別工具，減少受眾的信息甄別焦慮與困惑，從而緩解或根治核安全信息不對稱、不充分、不客觀等問題。四是經(jīng)由信息補強工具，彌補核能利用中公眾信息地位相對弱勢和信息能力不足的問題，實現(xiàn)公益性信息化救濟。

2.《核安全法》中的公眾參與原則

核電發(fā)展決策是“利益權(quán)衡、信息處理、方向確定、手段選擇的綜合過程”[15]。但是，中國歷來重視“官僚理性”而輕視“公眾理性”，在核能利用領(lǐng)域亦是如此，核電發(fā)展決策有意無意地忽視公眾參與。在其他行政領(lǐng)域，行政機關(guān)的專業(yè)性著實能夠代替公眾作出理性選擇。然而，在核電發(fā)展領(lǐng)域，“多安全才夠安全”的問題科學(xué)界亦無定論，“官僚理性”不得不在“決策于未知”的情況下施政。在這種情況下，缺乏公眾參與的決策結(jié)果勢必引來公眾的反對或抵制。誠如《人民日報》評論所言，“不管投資多大、工藝多先進，如果牽涉到民眾利益的公共性問題，僅以通告、告知的形式單向度傳輸，怎能在信息時代、權(quán)利時代贏得民眾支持？公眾激烈的表達背后，實際上是未被尊重的權(quán)利，未被滿足的訴求，是沒有被聽見、被看見的情緒和聲音”[16]。筆者認(rèn)為，核能開發(fā)利用中無論是公眾參與闕如，抑或參與形式化，都將因缺乏公眾的支持而影響核能開發(fā)利用決策的正當(dāng)性。更為關(guān)鍵的是，倘若缺乏制度化的公眾參與，公眾的意見將以“鬧”等體制外手段加以表達。走出這一困局，必須要以正確完善的核安全公眾參與制度加以引導(dǎo)和規(guī)范，而完成核安全公眾參與制度構(gòu)建之前提，便是在《核安全法》中確立公眾參與原則。其意義在于：其一，行政權(quán)力來源于公眾權(quán)力的讓渡，核安全相關(guān)決策的正當(dāng)性從根本上講源于公眾的認(rèn)可，為此，關(guān)系民生的重大權(quán)力行使應(yīng)當(dāng)由公眾參與其中，從而增強決策的合法性和社會可接受性[17]；其二，“官僚理性”基于信息、立場和能力的限制而并不能保證決策的絕對客觀和公正。相比之下，公眾具有與“官僚理性”對應(yīng)的“相互競爭的理性”，通過公眾參與能夠消解政府行政決策理性不足的問題。

2015年修訂實施的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第5條中首次將“公眾參與”列為基本原則，強調(diào)國家環(huán)境政策和法律都要放置在民主程序之中去產(chǎn)生，公眾參與環(huán)境管理的行為應(yīng)當(dāng)被允許、鼓勵，要賦予并保障公眾參與環(huán)境管理的權(quán)利。就現(xiàn)實而言，一方面，針對此起彼伏的環(huán)境問題，市場調(diào)節(jié)和國家干預(yù)均顯示出力有不逮，無法順應(yīng)民眾期待作出有效應(yīng)對；另一方面，廣大民眾是環(huán)境風(fēng)險的第一線直面者和最直接的承受者，基于對自身利益的關(guān)切，民眾將在環(huán)境問題的發(fā)現(xiàn)上發(fā)揮積極作用。同時，民眾基于對周邊環(huán)境的熟知，其將在環(huán)境決策和環(huán)境風(fēng)險處理方面發(fā)揮根本性作用。因此，公眾參與能夠彌補和消解市場與政府雙重失靈問題。然而，檢視當(dāng)前核能安全領(lǐng)域的諸多法律法規(guī)，對公眾參與的事項要么不作涉及，要么進行形式化規(guī)定。從理論上講，核安全風(fēng)險既包括自然或系統(tǒng)風(fēng)險，也包括社會風(fēng)險。以《核電廠廠址選擇安全規(guī)定》為例，該文件涵蓋了核電廠選擇所應(yīng)考慮的諸多系統(tǒng)風(fēng)險，但唯獨不關(guān)注社會風(fēng)險問題，自然也就不會著墨于公眾參與。筆者認(rèn)為，在核電站建設(shè)已然成為中國公眾參與的試驗田的情況下，法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注、推動和實現(xiàn)公眾參與法制化。

不難發(fā)現(xiàn)，中國的大多數(shù)民眾缺乏對核電及核安全知識的透徹了解，而核能利用的相關(guān)謠言因為極具話題性而更容易在這些群體中傳播和滋生，最終導(dǎo)致公眾對所有核能利用項目的安全疑慮，即使是那些在業(yè)界看來非常安全的乏燃料處理等核電項目，也會引發(fā)公眾的激烈反對。溝通將推動共識的達成，在中國新一輪核能利用展開之前，將公眾參與貫穿到核電項目的建設(shè)、運行、管理、退役等各個環(huán)節(jié)實有必要。為此，筆者認(rèn)為，公眾參與和上文提及的信息公開性質(zhì)相同，在當(dāng)下中國社會運動正在興起的背景下，也是應(yīng)當(dāng)貫穿核能安全利用始終的基本原則?！逗税踩?草案)》第四章雖然寫入了信息公開與公眾參與，但鑒于原則具有的統(tǒng)領(lǐng)性、指導(dǎo)性和宣示性意義，筆者認(rèn)為在該法第4條亦應(yīng)加入公眾參與原則。此外，《核安全法(草案)》對于核安全中公眾參與的三個重要問題尚未周全考慮，一是涉核項目公眾參與情形如何確定；二是涉核項目的公眾參與利益代表機制如何形成；三是涉核項目公眾參與如何因應(yīng)“多數(shù)人暴政”的問題。以上都是切實實現(xiàn)核安全公眾參與的關(guān)鍵部分，應(yīng)當(dāng)在《核安全法》第四章中一并解決。

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(責(zé)任編輯 胡志平)

Research on the basic principles of the “Nuclear Safety law” from the perspective of ecological civilization

HUANG Xisheng

(School of Law, Chongqing University, Chongqing 400044,P.R.China)

The concept of “l(fā)inear ecological civilization” is confronted with logical loopholes which are hard to justify. The concept of “systematical ecological civilization” should be taken as the guiding principle to inspect and construct the basic principles of the “Nuclear Safety law”. The “policy to ensure security” and the “safety first principle” in the “Nuclear Safety law (Draft)” constitute a semantic repetition, which would be tantamount to the burning of the lyre and the boiling of the crane to include them all; The “defense-in-depth” policy does not possess the characteristic of a principle and it should be stipulated as a system; “Strict management” and “comprehensive protection” should be merged into “the strict supervision principle of the whole process”. In addition, from the perspective interpretative theory, the “principle of clear liability” should be interpreted as the “decision-making responsibility” of administrative power to avoid and control nuclear risk from the source. From the perspective constructional theory, the principles of “information disclosure” and “public participation” should be added into the “Nuclear Safety law” to realize the goal of “supervising nuclear safety by regulators”.

ecological civilization; nuclear safety law; legal principles; interpretative theory; constructional theory

10.11835/j.issn.1008-5831.2017.05.010

Format: HUANG Xisheng.Research on the basic principles of the “Nuclear Safety law” from the perspective of ecological civilization[J]. Journal of Chongqing University( Social Science Edition),2017(5):87-94.

2017-05-08 基金項目：國家社會科學(xué)基金重大項目“生態(tài)文明法律制度建設(shè)研究”(14ZDC029)；司法部重點項目“生態(tài)環(huán)境保護法律機制研究”(14SFB1009)

黃錫生(1964-)，男，江西石城人，西部環(huán)境資源法制建設(shè)研究中心主任，重慶大學(xué)法學(xué)院院長，教授，法學(xué)博士，博士研究生導(dǎo)師，主要從事環(huán)境與資源保護法學(xué)研究，Email：huangxisheng@cqu.edu.cn。

D922.6

A

1008-5831(2017)05-0087-08

歡迎按以下格式引用：黃錫生.生態(tài)文明視野下《核安全法》基本原則探析[J].重慶大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2017(5):87-94.

致謝：該成果獲臺達環(huán)境與教育基金會中達環(huán)境法學(xué)者計劃資助，北京航空航天大學(xué)宋志瓊博士也為本文搜集資料并提出諸多寶貴意見，在此一并致謝。