唐 瓊, 宋迪敏

(湖南省委黨校 湖南行政學(xué)院，長(zhǎng)沙 410006)

湖南新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“城中村”治理的對(duì)策研究

唐 瓊, 宋迪敏

(湖南省委黨校 湖南行政學(xué)院，長(zhǎng)沙 410006)

隨著湖南新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，“城中村”現(xiàn)象越來越多，“城中村”的改造建設(shè)是對(duì)群眾利益的一次大的調(diào)整，勢(shì)必造成各種矛盾和沖突。針對(duì)“城中村”出現(xiàn)的問題提出如下治理對(duì)策建議：建立和健全“城中村”改造工作的協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)調(diào)和溝通各相關(guān)部門和城區(qū)、施工單位間關(guān)系，采取以市場(chǎng)化為導(dǎo)向、改變城鄉(xiāng)二元化、因地制宜設(shè)計(jì)方案、硬件軟件兩手抓、治理改造依法依規(guī)，妥善處理好湖南新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“城中村”問題，推進(jìn)湖南全面建成小康社會(huì)。

新型城鎮(zhèn)化；“城中村”；城鄉(xiāng)二元化

隨著湖南城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)，介于農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)之間的過渡型社區(qū)“城中村”開始在城市建設(shè)擴(kuò)張過程中逐漸顯現(xiàn)?！俺侵写濉鳖櫭剂x，是在城市中的農(nóng)村，它具有城市和農(nóng)村的雙重特征。從地理位置來說，“城中村”一般位于城市區(qū)域內(nèi)部或者城鄉(xiāng)邊緣區(qū)，被城市建設(shè)包圍或納入的村落。它的形成主要是由于“政府趨利型的土地征用政策”[1]，城市建設(shè)的加快讓城市空間快速向城郊農(nóng)村擴(kuò)張，因?qū)r(nóng)村居民安置方面需付出巨額經(jīng)濟(jì)、社會(huì)成本，為降低開發(fā)成本，在城市擴(kuò)張的過程中往往會(huì)選擇繞開農(nóng)村居民點(diǎn)，征用開發(fā)成本相對(duì)較低的農(nóng)用地、空地等進(jìn)行城市開發(fā)，使原有農(nóng)村逐漸被城市新建區(qū)包圍或者半包圍，成為城市建設(shè)中的“孤島”。從社區(qū)屬性看，“城中村”是典型的城鄉(xiāng)二元體“混合社區(qū)”，在民風(fēng)民俗、經(jīng)濟(jì)生活、土地權(quán)屬、戶籍制度、行政管理體制等方面不同程度地保留著農(nóng)村模式，但受到城鎮(zhèn)化進(jìn)程的影響，不可避免地逐漸和以往的農(nóng)村模式脫離而轉(zhuǎn)向城市模式。

一、湖南新型城鎮(zhèn)化背景下“城中村”存在的合理性

“城中村”作為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中自然形成的一種社區(qū)形態(tài)，有其存在合理的一面，近年來，“城中村”在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所展現(xiàn)出的社會(huì)經(jīng)濟(jì)意義，正逐步得到認(rèn)可。

(1)吸納外來人口，創(chuàng)造大量的就業(yè)機(jī)會(huì)?！俺侵写濉苯?jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)中非正規(guī)經(jīng)濟(jì)(泛指缺乏或違反部分合法手續(xù)、未被統(tǒng)計(jì)的、零散的、小規(guī)模的經(jīng)濟(jì)活動(dòng))較為發(fā)達(dá)，帶來了大量的靈活就業(yè)，這種“崗位成本”最低的就業(yè)形式，吸引了大量外來人口，起到了勞動(dòng)力“蓄水池”的作用?！俺侵写濉睂?duì)于許多外來人口來說是進(jìn)入城市的跳板與緩沖空間，在此實(shí)現(xiàn)就業(yè)并積累起能在城市生存生活下去的資本，最終真正融入到城市生活中來。

(2)提供低廉住房，是住房體系的有益補(bǔ)充?！俺侵写濉蔽挥诔鞘兄苓吇蛘叱鞘袃?nèi)部，與城市地緣關(guān)系緊密，但由于規(guī)劃、環(huán)境等原因，其房?jī)r(jià)相對(duì)低廉，一定程度上滿足了低收入者的住房需求。有著相對(duì)低廉住房?jī)r(jià)格的“城中村”，填補(bǔ)了城市住房體系里由于中低檔住房供應(yīng)不足而導(dǎo)致的住房結(jié)構(gòu)性失衡[2]，是城市住房體系的有益補(bǔ)充，緩解了其結(jié)構(gòu)上的矛盾。

(3)降低運(yùn)行成本，加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。由于吸納了大量外來人口，為城市建設(shè)發(fā)展提供了相對(duì)低廉的勞動(dòng)力，在一定程度上降低了企業(yè)的生產(chǎn)成本和城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本。在支撐現(xiàn)階段快速但粗放的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，并緩解由此引發(fā)的物質(zhì)性匱乏以及社會(huì)結(jié)構(gòu)性矛盾等方面，“城中村”發(fā)揮了重要而不可替代的作用。

二、湖南新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“城中村”存在的問題

由于“城中村”自身的管理、制度以及歷史遺留等問題，隨著其在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的不斷涌現(xiàn)，數(shù)量增加、規(guī)模加大，部分矛盾更加激化，急需對(duì)現(xiàn)有“城中村”存留問題進(jìn)行監(jiān)管治理。

(1)土地資源利用混亂?！俺侵写濉币?yàn)橐话阍诔鞘袃?nèi)部建成，有著較為優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，能夠享有周邊相對(duì)完善的城市配套設(shè)施，其土地資源具有一定的升值潛力和開發(fā)利用價(jià)值。但由于城鄉(xiāng)土地制度二元化，原有集體土地不能直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)獲取收益，城中村居民利用宅基地政策(在自有宅基地上盡可能多的甚至違章建房)和非法出讓土地使用權(quán)(建小產(chǎn)權(quán)房等)，進(jìn)行無序的土地開發(fā)，同時(shí)伴隨著指導(dǎo)規(guī)劃、管理的缺位和原有的居住習(xí)慣以及歷史等原因，使得“城中村”內(nèi)多為低層建筑，其建筑密度高、間距小，房屋質(zhì)量參差不齊，違章建筑屢禁不止，同時(shí)和衛(wèi)生、娛樂、道路相關(guān)的各類基礎(chǔ)設(shè)施用地比例小。

(2)公共資源相對(duì)薄弱。“城中村”的公共資源存在先天不足，后天難補(bǔ)的窘境。以往作為農(nóng)村地區(qū)，現(xiàn)有的公共資源就較城市稀少，隨著城市的拓展，大量流動(dòng)人口集聚，公共資源進(jìn)一步稀釋。同時(shí)公共資源后天缺乏規(guī)劃和投入，這也符合集體行動(dòng)的邏輯[3]。單戶居民提供公共設(shè)施的收益會(huì)被其他居民(包括流動(dòng)人口)通過“搭便車”無償攫取，不提供任何公共設(shè)施便成為理性選擇。最終呈現(xiàn)在世人面前的是一個(gè)市政道路、衛(wèi)生、體育、文化、教育等設(shè)施嚴(yán)重不足，電線亂拉、街道狹窄、廣場(chǎng)綠地極少、垃圾遍地、污水橫流的“城中村”[4]。

(3)公共安全存在隱患。相對(duì)廉價(jià)的生活環(huán)境吸引了大量較低收入的流動(dòng)人口，造成“城中村”里魚龍混雜，人口管理難度急劇增加。同時(shí)“城中村”的原有居民為了獲取更多的房屋租金，將原有住房擴(kuò)建或者改建，盡可能對(duì)外出租，往往不對(duì)租住戶進(jìn)行任何身份鑒別和后期管理，閑雜人員容易混跡其中，安全風(fēng)險(xiǎn)增大。

(4)管理水平相對(duì)較低?！俺侵写濉痹谝?guī)模、經(jīng)濟(jì)形態(tài)等方面已經(jīng)大大異于傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村，村民與集體之間的行政組織關(guān)系逐步淡化，財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系不斷強(qiáng)化?！俺侵写濉奔炔皇窍駛鹘y(tǒng)村落那樣是村民的共同價(jià)值形態(tài)而形成的文化共同體，也不是基于同一空間而形成的地域共同體，而是基于居民的共同財(cái)產(chǎn)關(guān)系而形成的一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合體[5]。城中村的管理組織如果還是沿用原有的農(nóng)村管理組織模式，那么不管是在管理能力還是組織架構(gòu)上，都將無力應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化的挑戰(zhàn)，管理存在漏洞甚至空白，“城中村”發(fā)展中出現(xiàn)的弊端將難以被解決。

(5)拆遷利益糾葛矛盾。在對(duì)“城中村”進(jìn)行拆遷治理過程中，涉及多方面的、巨額的利益，政府、居民、開發(fā)商等多角色進(jìn)行博弈。利益上的糾葛如果沒有公平公開的制度護(hù)航，極易激化并產(chǎn)生矛盾，暴力拆遷、釘子戶等都是矛盾激化后的血淚教訓(xùn)。2016年，湖南某市出現(xiàn)了一起因?yàn)榇逦瘯?huì)在拆遷過程中違反法律規(guī)定做出強(qiáng)制拆除村民房屋的決議，并在拆遷過程中因疏忽大意，導(dǎo)致村民因拆除而死亡的惡性事件。這起事件不僅是拆遷戶家庭的悲劇，也讓包括區(qū)委書記、區(qū)長(zhǎng)在內(nèi)的27名干部和工作人員被追責(zé)或立案?jìng)刹椤?/p>

(6)居民后續(xù)出路存疑?！俺侵写濉钡木用衩撾x土地耕種后，由于自身和外部等原因，尋求新工作困難，他們往往會(huì)選擇風(fēng)險(xiǎn)最小、收益不菲的“以地生財(cái)”道路，主要是依靠出租房屋、集體物業(yè)等財(cái)產(chǎn)而形成的“外生式”的出租經(jīng)濟(jì)，這是一種靠租金、集體分紅而非依靠自身勞動(dòng)而生存的“寄生型”生存狀態(tài)[6]。不少居民在一夜暴富面前迷失了自己，一些拆遷村出現(xiàn)了居民拿著大筆拆遷款購買豪車、出境賭博等，最后錢、地兩空，生活無以為繼的悲慘事例。除此之外，“城中村”還存在產(chǎn)業(yè)層次低端化，不合法、不公開的“灰色經(jīng)濟(jì)”藏身等經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，其經(jīng)濟(jì)后續(xù)再發(fā)展難度較大。

三、湖南新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中治理“城中村”的建議

針對(duì)“城中村”出現(xiàn)的幾大問題，亟需采取措施，以求破解“城中村”城市“孤島”問題，真正使其實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮作用。

(1)以市場(chǎng)為導(dǎo)向，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。在城市擴(kuò)張中形成的“城中村”并不可怕，可怕的是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中監(jiān)管的缺失和轉(zhuǎn)變的失控。為了防止城市擴(kuò)張過快過急，對(duì)城市擴(kuò)張密切關(guān)注，對(duì)“城中村”的治理要以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，掌握好時(shí)機(jī)，太早會(huì)傷害農(nóng)民的利益，不利于社會(huì)穩(wěn)定，太晚則治理的成本和難度加大[7]。同時(shí)，還要大力培育公正公平、公開有序的市場(chǎng)秩序以及充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，促使城鎮(zhèn)化進(jìn)程健康、有序的發(fā)展。

(2)加強(qiáng)制度創(chuàng)新，改變城鄉(xiāng)二元化。城鄉(xiāng)二元化是由一系列以戶籍制度、土地制度、醫(yī)療養(yǎng)老制度等多種制度形式支撐而成，這些城鄉(xiāng)差異導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變過程中出現(xiàn)大量問題。那么要消除二元結(jié)構(gòu)，必然需要一系列新舊制度的更迭，需要行之有效的制度創(chuàng)新。一是要改革現(xiàn)有的戶籍制度，建立起城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度。要用制度來保障農(nóng)村人口與城市人口平等地享有各項(xiàng)權(quán)益的權(quán)利，充分發(fā)揮一體化戶籍制度維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用。二是要完善土地管理制度。2012年年底，國務(wù)院審議通過了《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》，現(xiàn)行法案雖然對(duì)我國農(nóng)民集體所有土地的征收補(bǔ)償做出了適時(shí)修改，但土地管理制度仍需要不斷完善。比如，把土地經(jīng)營職能從管理部門分解出去，土地確權(quán)尤其是確認(rèn)到戶，部分土地自主入市等[8]。三是建立城鄉(xiāng)一體化的資源配置體系，對(duì)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等密切關(guān)系民生民計(jì)的資源進(jìn)行合理配置，逐步改善城鄉(xiāng)資源配置不均衡的情況。

(3)重視頂層設(shè)計(jì)，因地制宜定方案。由于經(jīng)濟(jì)、地域等各方面的差異，不同“城中村”的情況也千差萬別，如何達(dá)到最佳治理效果，需要對(duì)其進(jìn)行大量調(diào)研，以作出合理評(píng)估。可以頂層設(shè)計(jì)全省改革框架，同時(shí)因地制宜地設(shè)計(jì)有針對(duì)性的治理方案。湖南作為中部地區(qū)，有其自身的經(jīng)濟(jì)、文化特點(diǎn)，結(jié)合湖南省“城中村”的實(shí)際情況，揚(yáng)長(zhǎng)避短、科學(xué)規(guī)劃。建議采取政府引導(dǎo)為主，房地產(chǎn)商、城中村集體兩者相結(jié)合，以貨幣補(bǔ)償為主、產(chǎn)權(quán)置換為輔，探索出更適合湖南自身發(fā)展的“城中村”改造新模式[9]。同時(shí)，根據(jù)湖南東西部區(qū)域差異巨大這一實(shí)際情況，定位“兩帶”戰(zhàn)略，打造東部、西部?jī)纱蟪擎?zhèn)化特色發(fā)展帶，東部以產(chǎn)業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主，西部側(cè)重綠色宜居、文化傳承[10]。

(4)完善硬件軟件，提升其管理水平。一是要加大對(duì)“城中村”各種改造投入，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。有針對(duì)性地制定《房屋建設(shè)管理辦法》《房屋租賃管理辦法》《外來人口和社會(huì)治安管理辦法》等管理辦法和政策。同時(shí)通過加大改造投入，科學(xué)合理地規(guī)劃居民住房、公共設(shè)施、街道、綠地等居民生活生產(chǎn)活動(dòng)區(qū)域，改變“城中村”臟、亂、差的原有印象，使之成為真正的宜居之地。二是要加強(qiáng)基層民主政治組織建設(shè)，加強(qiáng)村委會(huì)或居委會(huì)的建設(shè)，規(guī)范基層民主秩序，理順基層組織職能，提高管理水平和能力。讓基層組織能夠抵御城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來的沖擊，擔(dān)當(dāng)起快速變化中的“城中村”領(lǐng)頭羊角色。三是要堅(jiān)持“以人為本”的思想，面對(duì)短期內(nèi)物質(zhì)財(cái)富的急劇增長(zhǎng)和外部文化的沖擊，既要遵循原有優(yōu)秀傳統(tǒng)習(xí)俗文化，又要能夠積極接受優(yōu)秀的人類共有現(xiàn)代文明思想、現(xiàn)代文化，可以通過大力開展社區(qū)文化、社區(qū)教育、社區(qū)服務(wù)等工作，加大對(duì)居民的精神文化生活投入，引導(dǎo)其轉(zhuǎn)變觀念、提升素質(zhì)，更切合城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的人員素質(zhì)需求。隨著“城中村”硬軟件設(shè)施的完善，基礎(chǔ)組織管理水平的提高和居民素質(zhì)的提升，將極大地促進(jìn)村民轉(zhuǎn)化為城市居民之后的后續(xù)物質(zhì)、精神生活的改善。

(5)治理依法遵法，政策實(shí)施重協(xié)調(diào)。由于“城中村”土地的商業(yè)價(jià)值迅速增加，其治理改造涉及了各方利益，極易產(chǎn)生矛盾和沖突。要對(duì)“城中村”改造的艱巨性有一定的心理準(zhǔn)備，雖然前期政策制定充分考慮了各方利益特別是村民的利益，但推行中仍不可避免有其他問題和意外情況的出現(xiàn)。如何保證改造的公正、公平、公開，保證改造的順利推進(jìn)，依法、遵法是根本辦法。要將法治思想貫徹于治理改造的全過程、全階段、全方位，遵循相關(guān)法律法規(guī)，公開、透明、陽光地執(zhí)行治理辦法和規(guī)程，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)“城中村”治理改造工作。在實(shí)施過程中，加強(qiáng)與各方利益團(tuán)體聯(lián)系，確保協(xié)調(diào)好各方面利益，特別要注重和“城中村”所在村集體及居民的充分溝通，及時(shí)發(fā)現(xiàn)改造過程中存在的問題并盡快解決。政策實(shí)施既要堅(jiān)持原則，又要有一定的彈性，關(guān)鍵時(shí)候可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

[1]張京祥,趙偉.二元規(guī)制環(huán)境中城中村發(fā)展及其意義的分析[J].江蘇城市規(guī)劃，2006,(8)：12-16.

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[10]楚靜,薛姝.湖南新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式及政策選擇[J].城市學(xué)刊,2015,(7):61-65.

編輯：鄒蕊

StudyoftheCountermeasuresof“VillageinCity”GovernanceintheProcessofNewUrbanizationinHunan

TANG Qiong, SONG Dimin

(Hunan provincial Party school, Hunan Administration College, Changsha Hunan 410006,China)

With the promotion of new urbanization in Hunan, the phenomenon of “village in the city” is more and more, the reconstruction of “village in the city” is a major adjustment of the interests of the masses, which is bound to cause a variety of conflicts. Establish and improve the coordination mechanism of urban village reconstruction work, strengthen coordination and communication with relevant departments and construction units, the relationship between the city, to take market-oriented, change two yuan in urban and rural areas, according to local conditions, hardware and software design scheme of both hands, the transformation of governance according to the law, the proper handling of the Hunan new urbanization process in the “village in city” in Hunan, to promote the comprehensive well-off society.

New urbanization; “Village in city”; Two yuan of urban and rural

F291

A

1672-0539(2017)06-0054-04

10.3969/j.issn.1672-0539.2017.06.011

2017-02-15

湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“湖南新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的‘城中村’治理研究”(15YBA369)的階段性成果；國家社科基金青年項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)戶籍制度同步改革問題研究”(16CJL025)的階段性成果；湖南省社會(huì)科學(xué)成果評(píng)審委員會(huì)一般課題“新型城鎮(zhèn)化背景下湖南城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型研究”(XSP17YBZC196)的階段性成果；湖南省自然科學(xué)基金項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化背景下破解城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)研究”(2017JJ3347)的階段性成果

唐瓊(1983-)，女，湖南邵陽人，副教授，博士后，主要研究方向：區(qū)域消費(fèi)經(jīng)濟(jì)、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展； 宋迪敏(1984-)，女，漢族，湖南邵陽人，碩士研究生，主要研究方向：新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。