高傳勝

摘要：

“十三五”時期是中國養(yǎng)老保險制度改革、完善與定型的關(guān)鍵時期。由于激勵約束機(jī)制不健全等原因，現(xiàn)行職工基本養(yǎng)老保險制度正面臨可持續(xù)發(fā)展挑戰(zhàn)。對于業(yè)已出現(xiàn)的不同改革思路，必須厘清養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險的根本不同，回歸社會養(yǎng)老保險的本原要義，明確其功能定位。改革應(yīng)以完善統(tǒng)賬結(jié)合、個人賬戶和健全參保繳費(fèi)激勵約束機(jī)制等核心任務(wù)為突破口，將相關(guān)改革任務(wù)統(tǒng)籌起來通盤考慮、協(xié)同推進(jìn)。改革要有效推進(jìn)，必須以創(chuàng)新思維選擇合理可行路徑：一是借鑒名義賬戶制核心思想，賦予個人賬戶以社會互助功能，并增加社會統(tǒng)籌部分的激勵約束功能；二是改基金無償給付為借貸融通互助，既增強(qiáng)制度激勵約束功能，又破解制度內(nèi)生性道德風(fēng)險問題。

關(guān)鍵詞：“十三五”；養(yǎng)老保險；統(tǒng)籌改革；激勵約束機(jī)制；名義賬戶制

中圖分類號：C913.7/D669文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2017）01-0045-08

一、“十三五”時期是養(yǎng)老保險制度改革與定型的關(guān)鍵時期

中國已經(jīng)進(jìn)入發(fā)展新常態(tài)，發(fā)展方式在轉(zhuǎn)變，結(jié)構(gòu)調(diào)整在推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)下行壓力明顯加大。鑒于此，國家將供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革確定為“十三五”時期的發(fā)展主線。就本質(zhì)而言，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是全面深化改革在當(dāng)前嚴(yán)峻形勢下的階段性戰(zhàn)略部署，其核心要義在于通過改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、擴(kuò)大有效供給以增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)對需求結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性。對照后可以發(fā)現(xiàn)，職工養(yǎng)老保險領(lǐng)域同樣面臨供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)，需要通過改革的辦法來調(diào)結(jié)構(gòu)、降成本和補(bǔ)短板。因此，“十三五”規(guī)劃綱要中明確了養(yǎng)老保險制度深化改革的主要任務(wù)。而深化改革和完善制度將有助于實(shí)現(xiàn)職工養(yǎng)老保險制度的定型與可持續(xù)發(fā)展。

綜合來看，“十三五”規(guī)劃綱要中的相關(guān)改革任務(wù)主要涉及兩個層面的內(nèi)容。一是制度實(shí)施管理層面。如提高統(tǒng)籌層次，即“實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”。二是制度本身的改革完善層面。其中有的已經(jīng)開始實(shí)施，如“適當(dāng)降低社會保險費(fèi)率”，因?yàn)檫@直接關(guān)系到供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中較為緊迫、不少地方又非常積極的“降成本”任務(wù)。還有很多任務(wù)是相關(guān)的，如“完善統(tǒng)賬結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，構(gòu)建包括企業(yè)年金和商業(yè)保險的多層次養(yǎng)老保險體系，持續(xù)擴(kuò)大覆蓋面”，“堅(jiān)持精算平衡，完善籌資機(jī)制，分清政府、企業(yè)、個人等的責(zé)任”，“完善職工養(yǎng)老保險個人賬戶制度，健全參保繳費(fèi)激勵約束機(jī)制，建立基本養(yǎng)老金合理調(diào)整機(jī)制”。完善現(xiàn)行“統(tǒng)賬結(jié)合”的職工基本養(yǎng)老保險制度，既涉及社會統(tǒng)籌賬戶保障水平與相應(yīng)繳費(fèi)水平、繳費(fèi)機(jī)制的重新審視與確定，也包括個人賬戶功能的重新定位、繳費(fèi)與待遇之間的精算關(guān)系以及由此決定的參保繳費(fèi)激勵約束機(jī)制的完善，這都影響到制度擴(kuò)面和補(bǔ)充保險、商業(yè)保險等的發(fā)展空間，因而是相關(guān)的。

“十三五”規(guī)劃綱要提出這些改革任務(wù)，主要源于經(jīng)濟(jì)快速增長時期建立的社會保險制度已經(jīng)與新的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢不相適應(yīng)，因而出現(xiàn)了不少需要解決的問題。畢竟，人的知識和理性都是有限的，在當(dāng)初建立制度時我們既缺乏政策經(jīng)驗(yàn)，又難以準(zhǔn)確預(yù)測后來可能發(fā)生的諸多方面變化。缺乏政策經(jīng)驗(yàn)，可能導(dǎo)致我們選擇的制度模式本身有內(nèi)在缺陷但在當(dāng)時尚未被認(rèn)識到，如各國所采用的保險制度存在的內(nèi)生性道德風(fēng)險缺陷；難以預(yù)測到國內(nèi)外情況，意味著制度可能存在適應(yīng)性不足的問題，如人口結(jié)構(gòu)的多方面變化（如少子化、老齡化，以及勞動年齡人口比例持續(xù)下降等）會帶來保險基金收支兩方面的不利變化，使得社會保險基金面臨財政壓力；國際發(fā)展形勢的深刻變化、國內(nèi)發(fā)展形勢與政治環(huán)境的根本性改變（如全面深化改革決定的推出、反腐敗持續(xù)推進(jìn)帶來的政商關(guān)系重塑、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變），都會影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與質(zhì)量、就業(yè)狀況和勞動者收入水平，進(jìn)而影響到社會保險制度的發(fā)展；等等。

二、改革必須直面養(yǎng)老保險制度面臨的可持續(xù)發(fā)展挑戰(zhàn)

近兩年中國養(yǎng)老保險制度建設(shè)取得兩大進(jìn)展：一是實(shí)現(xiàn)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一，解決了頗受社會詬病的“制度鴻溝”問題，促進(jìn)了社會公平；二是頒布實(shí)施了《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》，向基本養(yǎng)老保險基金投資邁出了實(shí)質(zhì)性步伐，投資范圍將大大拓寬，投資方式將日漸多元化，社會廣為關(guān)注的基金保值增值問題有望逐步得到解決。盡管如此，社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的職工養(yǎng)老保險制度仍然面臨一些亟待破解的突出難題。如機(jī)關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的分立運(yùn)行、地區(qū)分割和統(tǒng)籌層次較低等問題，這既關(guān)系到能否在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險分散與互助共濟(jì)，也影響到人力資源在部門間、地區(qū)間的合理流動與有效配置。再如制度轉(zhuǎn)軌和有些地區(qū)在制度實(shí)施過程中出現(xiàn)偏移而造成的個人賬戶“空賬運(yùn)行”問題。盡管我們有龐大規(guī)模的國有資產(chǎn)做堅(jiān)實(shí)后盾，但對此問題總得有解決時間表，以便打消民眾心里的一些顧慮，讓他們能夠有穩(wěn)定預(yù)期。此外，激勵約束機(jī)制不健全、制度吸引力有待增強(qiáng)等問題都比較突出。

在這些問題中，相對而言，制度激勵性不足、吸引力不強(qiáng)帶來的可持續(xù)發(fā)展挑戰(zhàn)更為關(guān)鍵和根本，其影響也最為深遠(yuǎn)。首先，不同于在短期內(nèi)分散橫向風(fēng)險的醫(yī)療保險制度，養(yǎng)老保險制度分散的是長時間內(nèi)的縱向風(fēng)險，因而制度發(fā)展的可持續(xù)性顯得尤為重要。如果失去了發(fā)展的可持續(xù)性，那么養(yǎng)老保險制度便失去其立足的根基，民眾將缺乏參保與繳費(fèi)的積極性。其次，社會保險與社會救助、社會福利制度的本質(zhì)不同在于強(qiáng)調(diào)權(quán)利義務(wù)對等，注重精算平衡，否則必然會產(chǎn)生嚴(yán)重的道德風(fēng)險問題。例如，廣東、浙江等一些發(fā)達(dá)地區(qū)早已或明或暗地支持甚至保護(hù)企業(yè)降低費(fèi)率、縮小繳費(fèi)基數(shù)等現(xiàn)象，除因?yàn)榛鹜顿Y管理體制不健全、基金保值增值問題一直未能得到較好解決外，最重要的原因之一就是多繳多得的激勵機(jī)制沒有真正建立起來，當(dāng)前繳費(fèi)與未來權(quán)益聯(lián)系不夠緊密，制度設(shè)計復(fù)雜、不夠透明，參保人不知道現(xiàn)在繳費(fèi)到退休時能得到多少。這不僅極大地抑制了已經(jīng)參保對象的繳費(fèi)積極性，也影響了尚未參保主體的參保積極性，進(jìn)而影響制度覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大。在人口老齡化持續(xù)深化的今天，這都直接影響到制度可持續(xù)發(fā)展與養(yǎng)老保險功能的充分發(fā)揮。

根據(jù)財政部提供的歷年全國社會保險基金決算數(shù)據(jù)，雖然“十二五”時期企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金每年都有收支結(jié)余，但當(dāng)年結(jié)余金額在2012年達(dá)到峰值后出現(xiàn)多年連續(xù)下降，2015年比2012年減少了20%；從增長速度看，“十二五”期間，支出年均增長速度達(dá)到18.6%，收入年均增長速度為12%，支出增長速度比收入高出6.6個百分點(diǎn)[1]。這反映出職工基本養(yǎng)老保險基金的財務(wù)可持續(xù)性不容樂觀。2015年，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金總收入為26554億元，比上年增長了14.1%，其中基本養(yǎng)老保險費(fèi)收入21096億元，比上年增長12.7%；基金總支出為23092億元，同比增長了16.6%，其中基本養(yǎng)老待遇支出22227億元，比上年增長16.7%。基金總支出增長速度比總收入高出2.5個百分點(diǎn)，保險待遇支出增長速度比保險費(fèi)收入高出4個百分點(diǎn)[2]。追溯回去，自2008年起，職工基本養(yǎng)老保險待遇支出增速便開始超過保險費(fèi)收入，當(dāng)年超出了1.5個百分點(diǎn)；2009年、2010年則都超出2個百分點(diǎn)，2011年保險費(fèi)收入增速反超了待遇支出7個百分點(diǎn)，其后連續(xù)4年保險待遇支出增速均超過保險費(fèi)收入增速，而且2012年至2014年這三年間的差距在穩(wěn)步擴(kuò)大，差距分別為4.0、7.0、8.3個百分點(diǎn)[2]。如果考慮到經(jīng)濟(jì)下行態(tài)勢以及人口結(jié)構(gòu)的雙向不利變化，現(xiàn)行職工基本養(yǎng)老保險制度的財務(wù)可持續(xù)性問題將日益突出。對此，需要從改革和完善制度、提高保險待遇與繳費(fèi)之間的緊密精算聯(lián)系等方面著手，健全參保繳費(fèi)激勵約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)制度透明化，增強(qiáng)保險制度對民眾的吸引力。

為此，必須正確認(rèn)識社會保險基金征繳方式的費(fèi)稅之爭。不少人一直主張，要將現(xiàn)行社會保險“費(fèi)”改為“稅”的征收方式，其理由主要包括：稅更具強(qiáng)制性、權(quán)威性；可以利用稅務(wù)系統(tǒng)征收，降低征繳成本；符合國際潮流，可以與國際接軌；等等。事實(shí)上，稅和費(fèi)的根本不同，并不取決于由哪個部門征收，也不是字面上的用語，而是其核心內(nèi)涵與本質(zhì)特征。稅具有無償性、固定性和強(qiáng)制性，依法納稅體現(xiàn)的是一種法定義務(wù)，納稅后能享受多大法定權(quán)利并不取決于納稅多少。如果將稅運(yùn)用到社會保險上，便難以體現(xiàn)出繳費(fèi)與待遇、權(quán)利與義務(wù)之間的高度對稱與緊密聯(lián)系的精算關(guān)系。按照社會保險的本原要義，社會保險參保繳費(fèi)同樣應(yīng)具有強(qiáng)制性，無論具體由哪個部門征收，都應(yīng)該如此。更為重要的是，社會保險費(fèi)在繳費(fèi)與待遇之間可以建立起較為緊密的精算關(guān)系，突出多繳多得、少繳少得的激勵約束機(jī)制；相對于稅的形式，費(fèi)還可以具有更大的靈活性，可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會變化狀況及時進(jìn)行調(diào)整，行政程序相對簡單。2015年國務(wù)院根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢靈活地降低了失業(yè)、工傷和生育保險費(fèi)率，2016年再次允許地方自主地階段性降低社保繳費(fèi)就是最好的說明?？傮w而言，繳“費(fèi)”的方式，更有助于健全社會養(yǎng)老保險制度的激勵約束機(jī)制，增強(qiáng)制度本身的吸引力，而這是社會保險“稅”難以達(dá)到的。至于費(fèi)改稅是否是國際大趨勢，既有待證實(shí)，也并不重要；中國是否要與國際接軌，要看中國的國情需要，不可盲目跟風(fēng)。

三、改革必須認(rèn)清社會養(yǎng)老保險功能，回歸其本原要義

對于現(xiàn)行“統(tǒng)賬結(jié)合”型職工基本養(yǎng)老保險制度的改革與完善，學(xué)界、政界已經(jīng)有不少探討，其中主要存在著截然不同的兩種改革主張，且分別代表了政府兩大相關(guān)部門的改革傾向[3][4][5][6]。兩種改革主張的最大分歧在于改革的出發(fā)點(diǎn)與邏輯，并體現(xiàn)在對個人賬戶的不同看法與改革思路上。其中，關(guān)注制度發(fā)展可持續(xù)性的學(xué)者，更強(qiáng)調(diào)個人賬戶的激勵約束功能，因而主張借鑒名義賬戶制思想，擴(kuò)大并強(qiáng)化個人賬戶；關(guān)注制度公平性的學(xué)者，則更強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老保險制度社會統(tǒng)籌賬戶的社會互助功能，并認(rèn)為個人賬戶缺乏社會互助功能，因而主張要弱化甚至取消個人賬戶。

深入了解兩種改革邏輯與主張之后可以發(fā)現(xiàn)，兩種不同的改革思路在很大程度上源于其對保險、社會保險以及社會養(yǎng)老保險的社會功能與本原要義有著不同的理解與認(rèn)識。要順利完成國家“十三五”規(guī)劃綱要中提出的改革任務(wù)，必須在這些基本問題上形成一定程度的共識。為此，需要重新回顧并審視上述提及的一些基本范疇的內(nèi)涵，厘清養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險的根本區(qū)別，弄清社會保險與商業(yè)保險之間的邏輯關(guān)系，特別是要回歸到社會養(yǎng)老保險的本原要義，正確認(rèn)識社會養(yǎng)老保險的功能定位。

從學(xué)理上而言，保險的基本功能是重大風(fēng)險的分散，自己能夠承擔(dān)得起的小風(fēng)險，沒有必要通過保險來進(jìn)行分散。從這個角度說，不同種類保險分散的主要風(fēng)險是不同的，因而，采取的風(fēng)險分散方式與基金財務(wù)模式都會有根本不同。醫(yī)療保險分散的主要是近期大病風(fēng)險，各國普遍采取的是橫向分散方式，亦即將少數(shù)人可能發(fā)生的大病風(fēng)險在同一時期生活的更多人中進(jìn)行廣泛分散；基金財務(wù)模式主要采取現(xiàn)收現(xiàn)付制，雖然也可以嵌入一定程度的積累制因素，以包含縱向風(fēng)險分散和自我保障的成分，但這在現(xiàn)行社會醫(yī)療保險模式中往往不被看重。這也是我國職工基本醫(yī)療保險制度中的個人賬戶有被弱化的傾向，甚至在2010年頒布的《社會保險法》中都未被提及的重要原因。

與醫(yī)療保險有著明顯不同，養(yǎng)老保險分散的主要是遠(yuǎn)期長壽風(fēng)險。按理講，這種風(fēng)險要靠自己進(jìn)行縱向規(guī)劃和分散，亦即將一個人在退休后可能面臨的養(yǎng)老風(fēng)險分散到其整個生命周期中。畢竟，對于一個具有正常工作能力的人來說，養(yǎng)老費(fèi)用必須主要靠自己通過工作掙出來，沒有理由完全依靠別人。此外，這是社會保險而不是社會救助、社會福利，保險要強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)對等、待遇與繳費(fèi)對稱的保險精算關(guān)系。鑒于此，養(yǎng)老保險應(yīng)該是在個人對遠(yuǎn)期養(yǎng)老風(fēng)險進(jìn)行縱向分散的自我保障基礎(chǔ)上，再引入風(fēng)險橫向分散機(jī)制，在社會范圍內(nèi)進(jìn)行互助共濟(jì)，亦即通過短壽者來彌補(bǔ)長壽者，盡管有的學(xué)者對短壽補(bǔ)長壽的合理性提出了質(zhì)疑[7]。因此，養(yǎng)老保險基金的財務(wù)模式應(yīng)該是以積累制為主要內(nèi)容，同時再嵌入一定程度的現(xiàn)收現(xiàn)付制因素，以包含風(fēng)險橫向分散的互助共濟(jì)成分。

如果認(rèn)識不到養(yǎng)老保險的本質(zhì)特征而一味地強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌互濟(jì)、采取以現(xiàn)收現(xiàn)付制為主的財務(wù)模式，必然會產(chǎn)生一系列嚴(yán)重后果。世界上不少國家由于采取現(xiàn)收現(xiàn)付制模式而面臨財務(wù)困境從而不得不再推行積累制取向的改革就是最有力的說明。究其根源，主要是人口老齡化、少子化趨勢會對現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險模式帶來很大的財務(wù)沖擊，使得當(dāng)代勞動者難以承受日趨沉重的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，因此產(chǎn)生強(qiáng)烈的代際沖突與矛盾。雖然社會保險制度強(qiáng)調(diào)強(qiáng)制參保，但更為合理、更具激勵性的制度的吸引力更強(qiáng)，也更有助于減少各種逃避費(fèi)行為。否則，制度便將面臨嚴(yán)峻的可持續(xù)發(fā)展挑戰(zhàn)。相較而言，以積累制為主要特征，并在此基礎(chǔ)上引入現(xiàn)收現(xiàn)付制的互助共濟(jì)因素，通過短壽者補(bǔ)長壽者來分散養(yǎng)老風(fēng)險，不但更好地區(qū)分了養(yǎng)老費(fèi)用責(zé)任承擔(dān)的主次先后問題，而且比現(xiàn)收現(xiàn)付制模式更具合理性。

在認(rèn)識了保險的基本功能、把握了養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險的風(fēng)險分散側(cè)重點(diǎn)與財務(wù)模式的根本不同之后，還需要進(jìn)一步理解社會養(yǎng)老保險的學(xué)理內(nèi)核。有人提出質(zhì)疑說，如果過分地強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老風(fēng)險的縱向分散方式，主要采取積累制財務(wù)模式，那么，它與商業(yè)保險還有何區(qū)別，社會保險的本質(zhì)特征到底體現(xiàn)在哪里。事實(shí)上，社會保險與商業(yè)保險的本質(zhì)區(qū)別在于是否在全社會范圍內(nèi)采取強(qiáng)制參保方式。經(jīng)濟(jì)學(xué)知識告訴我們，社會保險是因商業(yè)保險領(lǐng)域存在逆向選擇問題而誕生的，因而強(qiáng)制參保是社會保險應(yīng)對逆向選擇問題進(jìn)而使其區(qū)別于商業(yè)保險的本質(zhì)特征之一。

而另一個重要區(qū)別在于不同參保對象所適用的制度是否統(tǒng)一。商業(yè)保險通常要甄別和區(qū)分參保對象的風(fēng)險水平，對不同風(fēng)險水平的對象可以實(shí)行有差別的繳費(fèi)與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；社會保險對參保者則實(shí)行統(tǒng)一制度，如統(tǒng)一繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一待遇計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一制度不僅是社會保險區(qū)別于商業(yè)保險的基本特征，也是社會公平的重要體現(xiàn)。不過，統(tǒng)一并不是說所有人的繳費(fèi)、待遇絕對額都一樣，而是不對風(fēng)險程度不同的人像商業(yè)保險那樣進(jìn)行區(qū)分并適用不同的標(biāo)準(zhǔn)，如果沒有政府財政深度介入進(jìn)行再次調(diào)節(jié)，社會保險仍然要強(qiáng)調(diào)繳費(fèi)與待遇之間的對稱關(guān)系，要實(shí)行多繳多得、少繳少得的激勵約束機(jī)制。

此外，需要糾正兩種認(rèn)識偏誤。一方面，有人將社會保險的社會統(tǒng)籌賬戶發(fā)揮的互助共濟(jì)功能視為社會公平的主要實(shí)現(xiàn)方式，并以此來區(qū)分社會保險與商業(yè)保險。這種認(rèn)識是不準(zhǔn)確的，因?yàn)樯虡I(yè)保險同樣也有互助共濟(jì)功能，只是其實(shí)現(xiàn)范圍沒有社會保險范圍大而已。另一方面，有人認(rèn)為社會保險的主要功能是收入再分配。這也是一種片面理解。實(shí)際上，社會保險跟商業(yè)保險客觀上都會附帶產(chǎn)生收入再分配功能，盡管二者在再分配的程度上會有所差異，按理說社會保險的再分配功能會更強(qiáng)，但這并非是社會保險區(qū)別于商業(yè)保險的獨(dú)特之處。如果忽視風(fēng)險分散的主要功能而過分強(qiáng)調(diào)收入再分配的附帶功能，則將是舍本逐末甚至是本末倒置。如果對此認(rèn)識不足，則極易產(chǎn)生嚴(yán)重的政策誤導(dǎo)，并可能將改革引向歧途。

實(shí)質(zhì)上，如果要充分發(fā)揮社會保險在實(shí)現(xiàn)收入再分配、調(diào)節(jié)收入差距方面的積極功能，完全可以從基金籌集、償付等管理環(huán)節(jié)著手。以社會養(yǎng)老保險為例，在基金籌集環(huán)節(jié)可以像個人所得稅制度中對工資薪金所得征稅那樣，實(shí)行超額累進(jìn)費(fèi)率，體現(xiàn)更強(qiáng)的收入再分配功能；在基金償付環(huán)節(jié)則可以實(shí)行帶有較強(qiáng)累退性的定額或比率或二者混合型償付制度。然而，綜觀世界各國和地區(qū)，償付水平極低的基礎(chǔ)養(yǎng)老金確實(shí)有定額償付制做法，如我國的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度；而比率償付制并未見采取較強(qiáng)累退性的償付比率，反而大多采取體現(xiàn)多繳多得、長繳多得的償付比率。因此，過分地強(qiáng)調(diào)社會保險特別是養(yǎng)老保險的收入再分配與調(diào)節(jié)功能而忽視其分散風(fēng)險的主要功能是有失偏頗的。

四、統(tǒng)籌改革內(nèi)容，以核心任務(wù)為突破口予以協(xié)同推進(jìn)

“十三五”規(guī)劃綱要中關(guān)于職工養(yǎng)老保險制度改革的任務(wù)，既有實(shí)施管理層面的，也有完善制度層面的。實(shí)施管理層面的改革任務(wù)，主要包括適當(dāng)降低保險繳費(fèi)、提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次、擴(kuò)大制度覆蓋面等。在完善制度層面的改革任務(wù)中，最核心的是如何完善統(tǒng)賬結(jié)合，如何完善個人賬戶，如何堅(jiān)持精算平衡，分清政府、企業(yè)、個人等的責(zé)任，健全參保繳費(fèi)的激勵約束機(jī)制。如果這三項(xiàng)核心任務(wù)得以切實(shí)有效推進(jìn)，諸如構(gòu)建多層次養(yǎng)老保險體系、制度擴(kuò)面等其他任務(wù)則要相對容易完成一些。除此之外，還有一項(xiàng)緊密相關(guān)的任務(wù)，即探索建立長期照護(hù)保險制度。為了順利完成這些改革發(fā)展任務(wù)，減少改革阻力，減輕改革可能帶來的社會震動，應(yīng)該以核心任務(wù)為改革突破口，并將相關(guān)任務(wù)統(tǒng)籌起來通盤考慮、協(xié)同推進(jìn)。

（一） 完善統(tǒng)賬結(jié)合、個人賬戶，健全參保繳費(fèi)激勵約束機(jī)制是“十三五”時期改革的最核心任務(wù)

首先，改革要厘清養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險所分散風(fēng)險的不同特征，認(rèn)清它們對基金財務(wù)模式的不同要求。其次，應(yīng)全面深入了解現(xiàn)行職工養(yǎng)老保險制度中的社會統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶各自存在的突出問題。具體而言，社會統(tǒng)籌賬戶具有較強(qiáng)的互助共濟(jì)功能，但缺乏激勵約束機(jī)制，加之現(xiàn)行社會保險均采取無償給付的互助方式，因而制度還存在著內(nèi)生性道德風(fēng)險，不利于制度可持續(xù)發(fā)展；個人賬戶具有明顯的自我保障功能，有較強(qiáng)的激勵約束機(jī)制，但由于允許繼承，使其失去了短壽補(bǔ)長壽的互助共濟(jì)功能。最后，改革還需重新思考職工基本養(yǎng)老保險制度的保障水平以及改革的出發(fā)點(diǎn)與可接受的改革力度大小。保障水平定位，直接決定著繳費(fèi)率水平的高低以及補(bǔ)充保險、商業(yè)保險的發(fā)展空間，這需要決策部門通過測算后加以進(jìn)一步明確；改革的出發(fā)點(diǎn)，就是要明確到底是要進(jìn)一步增強(qiáng)社會統(tǒng)籌賬戶的社會互助功能，還是要進(jìn)一步強(qiáng)化個人賬戶的激勵約束功能。在對基金無償給付的互助方式不做根本性改革的情況下，要健全參保繳費(fèi)的激勵約束機(jī)制，只能靠擴(kuò)大個人賬戶來增強(qiáng)其激勵約束功能。如果可以接受更大改革力度的話，那么有兩方面改革建議：一是改革個人賬戶的繼承性，通過不允許繼承來實(shí)現(xiàn)個人賬戶的短壽補(bǔ)長壽的社會互助功能；二是變基金無償給付型互助方式為基金借貸融資型幫扶方式，這樣有助于緩解現(xiàn)行社會保險模式存在的內(nèi)生性道德風(fēng)險問題，但這是一種全新的社會保險模式，是對經(jīng)典社會保險模式的顛覆性改革，未必能被學(xué)界、政界接受。實(shí)質(zhì)上，只要改革后的制度具有更好的激勵約束機(jī)制，就會有更強(qiáng)的制度吸引力，也更有助于制度覆蓋面的擴(kuò)大與可持續(xù)發(fā)展。

（二）統(tǒng)籌推進(jìn)保險制度改革與降低社會保險繳費(fèi)率，在改革中實(shí)現(xiàn)降費(fèi)

從國際視野看，雖然中國社會保險和住房公積金的總體繳費(fèi)水平不是世界最高，但也并不低。在2015年尚未降費(fèi)之前，職工五種社會保險和住房公積金（即“五險一金”）繳費(fèi)率最高約合62%，其中企業(yè)負(fù)擔(dān)41%，個人負(fù)擔(dān)21%[8][9]。在“五險一金”中，職工基本養(yǎng)老保險的費(fèi)率最高，總費(fèi)率達(dá)到28%，其中企業(yè)和個人分別為20%、8%，接近各自總負(fù)擔(dān)的一半。若再加上稅收及其他行政性費(fèi)用，企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)水平無疑將更高，這都不利于企業(yè)應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的嚴(yán)峻態(tài)勢。因此， 2015年國務(wù)院先后下調(diào)了失業(yè)、工傷、生育保險費(fèi)率，2016年“兩會”記者會上李克強(qiáng)又正式確認(rèn)各地可以自主、階段性地適當(dāng)下調(diào)“五險一金”繳存比例，“十三五”規(guī)劃綱要中也提出了明確要求。鑒于此，各地已陸續(xù)、自主地下調(diào)了企業(yè)社會保險繳費(fèi)率，以落實(shí)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的“降成本”任務(wù)，但總體上幅度并不大。要想有效降低社會保險繳費(fèi)水平，必須將之與制度改革完善統(tǒng)籌推進(jìn)，即在上述核心改革思路的基礎(chǔ)上，明確基本養(yǎng)老保險的總體保障水平，依此確定相應(yīng)的繳費(fèi)率，并在單位與個人之間進(jìn)行合理分擔(dān)，然后與現(xiàn)行費(fèi)率水平相比較，最終推知降費(fèi)的最大可能空間。

（三）在改革中推進(jìn)降費(fèi)，還可以為補(bǔ)充保險、商業(yè)保險等多層次養(yǎng)老保險體系建設(shè)提供更大的發(fā)展空間

按照十八屆三中全會確定的全面深化改革的市場化、社會化方向，我們應(yīng)該充分發(fā)揮國家、企業(yè)和個人等多方責(zé)任主體的作用，建立起包括基本養(yǎng)老保險、補(bǔ)充養(yǎng)老保險（如企業(yè)年金、職業(yè)年金）和商業(yè)保險、個人儲蓄保險等多層次職工養(yǎng)老保險體系。目前，建立企業(yè)年金的大多數(shù)是國有企業(yè)，其他類型企業(yè)還比較罕見。究其根源，國有企業(yè)大多數(shù)屬于壟斷性行業(yè)，利潤率高，稅費(fèi)等負(fù)擔(dān)承受能力強(qiáng)，而且占用了國有資產(chǎn)，可以優(yōu)先變相支配國有資產(chǎn)租金、投資收益和國有企業(yè)利潤；而其他類型的企業(yè)大多數(shù)沒有這樣的條件與機(jī)會，且基本上屬于競爭性行業(yè)，利潤率低，稅費(fèi)等負(fù)擔(dān)承受能力低，因而難以承擔(dān)起建立企業(yè)年金的費(fèi)用負(fù)擔(dān)。除此之外，也不排除一些非國有企業(yè)的經(jīng)營決策者缺乏以人為本的管理理念；當(dāng)然，也有一些企業(yè)采取建立激勵性更強(qiáng)的薪酬體系、直接提高工資福利的方式，來調(diào)動員工積極性。針對絕大多數(shù)非國有企業(yè)尚未建立企業(yè)年金的狀況，可以在深化職工養(yǎng)老保險制度改革過程中，真正落實(shí)“基本保險保基本”的原則要求，大幅度降低企業(yè)和個人的社會保險繳費(fèi)率，進(jìn)而為補(bǔ)充保險、商業(yè)保險和個人儲蓄保險等多層次養(yǎng)老保險項(xiàng)目提供更加充裕的發(fā)展空間。

（四）將職工養(yǎng)老保險制度改革與探索建立長期照護(hù)保險制度相結(jié)合

伴隨著中國人口老齡化水平穩(wěn)步提升，失能半失能老人數(shù)量也在不斷增加。為此，學(xué)界關(guān)于建立長期照護(hù)保險的呼聲越來越高，“十三五”規(guī)劃綱要中也明確提出要“探索建立長期護(hù)理保險”（“長期照護(hù)保險”更準(zhǔn)確）。由此便產(chǎn)生了一對矛盾：一方面，為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力，國家提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革思路，其中“降成本”是五大重點(diǎn)任務(wù)之一；另一方面，為了分散越來越多的失能半失能老人的長期照護(hù)費(fèi)用負(fù)擔(dān)，又要建立長期照護(hù)保險，這勢必會增加企業(yè)和個人繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。要解決這一矛盾，較好的思路就是將保險制度改革、降低社保繳費(fèi)與新建長期照護(hù)保險制度統(tǒng)籌起來通盤謀劃。具體來說，一種思路是在重新審視職工基本養(yǎng)老保險制度的社會統(tǒng)籌與個人賬戶功能、大幅降低繳費(fèi)水平的同時，為建立長期照護(hù)保險制度預(yù)留繳費(fèi)空間，這是一種較為審慎的改革與發(fā)展思路，既符合了供給側(cè)改革的“降成本”要求，又達(dá)到了改革完善職工養(yǎng)老保險制度與新建長期照護(hù)保險制度的多重目標(biāo)；另一種思路則是借鑒城鄉(xiāng)居民大病保險制度的成功經(jīng)驗(yàn)與做法，通過從職工醫(yī)療保險與養(yǎng)老保險基金中劃出一部分基金購買商業(yè)保險，建立起長期照護(hù)保險制度，畢竟，在中國語境中，長期照護(hù)就是醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型老齡服務(wù)。通過社會保險基金購買商業(yè)保險來建立長期照護(hù)保險，還可以發(fā)揮商業(yè)保險機(jī)構(gòu)的多方面綜合優(yōu)勢，同時這也符合全面深化改革的市場化、社會化方向。

五、改革成敗取決于能否以創(chuàng)新思維選擇合理可行路徑

“十三五”時期職工養(yǎng)老保險制度改革的成敗，既受制于能否深入理解社會養(yǎng)老保險的本原要義、準(zhǔn)確把握現(xiàn)行制度存在的關(guān)鍵問題，又取決于能否以創(chuàng)新思維選擇合理可行的改革路徑。如前所述，完善統(tǒng)賬結(jié)合、完善個人賬戶、健全參保繳費(fèi)的激勵約束機(jī)制，是職工養(yǎng)老保險制度改革任務(wù)中最為核心的三項(xiàng)內(nèi)容。到底如何完善，學(xué)界和政界有不同的意見與主張。但是，深入了解后發(fā)現(xiàn)，有的改革主張并未全面認(rèn)識到養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險的根本不同，也未深入理解社會養(yǎng)老保險的本原要義，對現(xiàn)行制度存在的主要問題也有認(rèn)識偏差，因而提出的改革意見未能直面現(xiàn)行制度面臨的關(guān)鍵問題，難以應(yīng)對可持續(xù)發(fā)展挑戰(zhàn)；此外，由于未能吃透名義賬戶制的學(xué)理內(nèi)核，因而對基于名義賬戶制核心思想而提出的名義大個人賬戶的改革思路與主張，持極力反對態(tài)度[10][11][12]。

實(shí)質(zhì)上，要健全參保繳費(fèi)的激勵約束機(jī)制，必須堅(jiān)持強(qiáng)調(diào)待遇與繳費(fèi)之間精算關(guān)系的積累制改革思路，這就意味著要擴(kuò)大現(xiàn)行職工養(yǎng)老保險制度中的個人賬戶比例。但是，在現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度中，個人賬戶缺乏互助共濟(jì)功能，只具有自我保障功能。這樣就形成了相互沖突的改革思路。而名義賬戶制思想恰恰有助于解決這一沖突。從學(xué)理上而言，名義賬戶制（NDC）是待遇確定型（DB）與繳費(fèi)確定型（DC）兩種社會保險制度的交叉融合

[13][14]。從融資方式看，它建立在現(xiàn)收現(xiàn)付制基礎(chǔ)之上，即當(dāng)期退休者領(lǐng)取的養(yǎng)老金來源于當(dāng)期參保者的繳費(fèi)，但又不同于傳統(tǒng)的DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制，因?yàn)槊x賬戶制下的個人賬戶是“名義上”的、“模擬性”的，而不是完全“資本化”、積累制的。賬戶系統(tǒng)只是一種管理方式，其中是否實(shí)際存有繳費(fèi)取決于繳費(fèi)率是否高于實(shí)現(xiàn)當(dāng)期收支平衡所必需的繳費(fèi)率。從養(yǎng)老金給付條件和規(guī)則看，雖然個人賬戶中的資產(chǎn)是名義性質(zhì)的，但在退休領(lǐng)取養(yǎng)老金時變得具有實(shí)際意義，亦即成為計發(fā)養(yǎng)老金水平的重要依據(jù)。退休金給付標(biāo)準(zhǔn)會嚴(yán)格按DC型積累制規(guī)則運(yùn)行，也就是說，在領(lǐng)取養(yǎng)老金時個人賬戶中的“名義資產(chǎn)”會被年金化，這就充分體現(xiàn)了繳費(fèi)與待遇之間的緊密精算聯(lián)系，有助于增強(qiáng)制度的激勵約束機(jī)制。

按照名義賬戶制核心思想來改革完善現(xiàn)行職工養(yǎng)老保險制度，不僅可以解決個人賬戶缺乏互助功能的問題，還可以賦予社會統(tǒng)籌賬戶以激勵約束功能，因而既可以增強(qiáng)制度激勵性和吸引力，又有助于增強(qiáng)制度的互助共濟(jì)功能，是一種帕累托改進(jìn)。具體來說，一是可以取消個人賬戶的繼承性，這樣可以通過短壽補(bǔ)長壽方式來解決個人賬戶缺乏互助共濟(jì)功能的問題；二是可以擴(kuò)大個人賬戶在現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度中所占的比重，甚至可以將社會統(tǒng)籌與個人賬戶合并，建立名義大個人賬戶。我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度便是采取個人大賬戶制，這比現(xiàn)行職工基本養(yǎng)老保險制度具有更強(qiáng)的激勵約束機(jī)制。通過如此改革，一方面，由于名義賬戶制下當(dāng)期支付的養(yǎng)老金來源于當(dāng)期繳費(fèi)，因而既保留了現(xiàn)行制度下現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會互助功能，又提高了制度的社會互助水平，因?yàn)閭€人賬戶也被賦予了社會互助功能；另一方面，由于名義個人賬戶規(guī)模擴(kuò)大，既增強(qiáng)了繳費(fèi)與待遇之間的緊密精算關(guān)系，又解決了原來的社會統(tǒng)籌部分缺乏激勵約束功能的問題，因而極大地增強(qiáng)了制度激勵性與吸引力，這對制度擴(kuò)面與可持續(xù)發(fā)展都大有裨益。強(qiáng)調(diào)精算關(guān)系，增強(qiáng)制度激勵性，其實(shí)也是很多國家基本養(yǎng)老保險制度改革的重要方向，其中包括實(shí)行社會保險制度歷史最長的德國。德國法定養(yǎng)老保險制度雖然實(shí)行的是現(xiàn)收現(xiàn)付制模式，但仍然強(qiáng)調(diào)繳費(fèi)與待遇之間的緊密聯(lián)系[15]?？梢姡梃b名義賬戶制核心思想而提出的改革思路，有助于職工基本養(yǎng)老保險制度向更加公平、可持續(xù)方向發(fā)展。

更進(jìn)一步，還可以通過創(chuàng)新思維、更大的改革步伐來解決現(xiàn)行制度下現(xiàn)收現(xiàn)付制模式存在的內(nèi)生性道德風(fēng)險問題。這其實(shí)是至今一直被學(xué)界忽視的重要問題。因?yàn)椴扇‖F(xiàn)收現(xiàn)付制財務(wù)模式的社會保險制度，其互助共濟(jì)功能目前都是通過基金無償給付方式來實(shí)現(xiàn)的，中國現(xiàn)行社會保險制度中的社會統(tǒng)籌賬戶即是如此。基金無償給付方式，雖然增進(jìn)了社會互助功能，但“無償”也帶來了制度內(nèi)在的弊端，即面臨著嚴(yán)重的內(nèi)生性道德風(fēng)險問題。這在養(yǎng)老保險制度中主要體現(xiàn)為代際沖突引發(fā)的在職者參保繳費(fèi)積極性不高，在醫(yī)療保險制度中還反映在參保者都想多報銷醫(yī)療費(fèi)用。由于經(jīng)典保險模式都實(shí)行基金無償給付方式，因而并未見有人對此提出異議，更不用說解決之道了。要解決這一問題，必須跳出傳統(tǒng)的保險思維慣性，以創(chuàng)新思維來加以重新審視。一種可行的解決思路，就是改變基金無償給付的社會互助方式，而實(shí)行基于基金借貸融通的社會幫扶方式。這是一種全新的社會保險模式，其中一方面強(qiáng)調(diào)參保者擁有個人繳費(fèi)形成的基金所有權(quán)，另一方面又主張基金可以通過借貸融通方式借出給別的參保者使用，以實(shí)現(xiàn)互助共濟(jì)，但借用別人基金者需要通過后續(xù)努力償還所借用基金的本金，并支付適當(dāng)?shù)睦ⅰτ诮璩稣叨?，基金雖然實(shí)現(xiàn)了社會互助功能，但所有權(quán)仍歸自己，相對于原來的無償給付具有更強(qiáng)的激勵功能；對于借入者而言，他得到了社會幫助，但需要償還基金本金甚至利息，有助于約束其自利動機(jī)與敗德行為，增強(qiáng)其責(zé)任心?？梢姡鸾栀J融通的社會互助方式，可以解決無償給付的社會互助方式存在的制度內(nèi)生性缺陷，同時還增強(qiáng)了保險制度的激勵約束功能，有助于制度擴(kuò)面與可持續(xù)發(fā)展。

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[責(zé)任編輯：張英秀]