城市排水費制改革與經(jīng)營模式轉(zhuǎn)換研究

單翀

（上海市城市排水有限公司，上海市200233）

城市排水費制改革與經(jīng)營模式轉(zhuǎn)換研究

單翀

（上海市城市排水有限公司，上海市200233）

隨著全國排水管理第一部全國性法規(guī)《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》的出臺，對我國城市排水收費管理、經(jīng)營管理和行業(yè)管理的制度做出了制度性安排。在費制改革的背景下，以城市排水管理模式的變革為出發(fā)點，對城市排水的經(jīng)營體制與機制完善進行了思考，提出了城市排水企業(yè)的應(yīng)對措施與核心競爭力。

排水管理；費制改革；經(jīng)營模式

0 引言

上海排水事業(yè)發(fā)展是隨著合流一期工程的建設(shè)為開端的，以1995年成立市排水公司為標志的，在此以后，城市排水事業(yè)的發(fā)展與體制、機制的改革一并推進。這些改革可以歸結(jié)為兩種類型的改革：一類是政策導(dǎo)向型改革，另一類是企業(yè)內(nèi)因型改革。如果說企業(yè)內(nèi)因型改革是企業(yè)走向成熟性的標志，那么政策導(dǎo)向型改革則是企業(yè)陣痛性的轉(zhuǎn)化，乃至顛覆性的變化。在上海城市排水20多年的發(fā)展歷程中，有兩個時間節(jié)點、兩個重大政策變化已經(jīng)成為或必將成為企業(yè)發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折點：一個就是1995年的事改企的改革；另一個就是2016年3月的費制改革。

1 排水費制改革是城市排水事業(yè)發(fā)展的制度性安排

2015年開始，我國城市排水事業(yè)的發(fā)展進入了一個新的階段，一大批政策與制度密集出臺。這一系統(tǒng)的城市排水管理的政策與法規(guī)的實施，體現(xiàn)為在推進我國城市排水事業(yè)的發(fā)展中，黨和政府從政策層面對城市排水事業(yè)的發(fā)展做了制度性的安排，比較清晰的政策脈絡(luò)即三步走：推動費制轉(zhuǎn)換、推進經(jīng)營轉(zhuǎn)變、引入市場機制。

1.1 推動費制轉(zhuǎn)換，充分體現(xiàn)了政府在城市排水事業(yè)發(fā)展中的擔當

排水費從1984年建設(shè)部出臺排水設(shè)施有償使用制度后，全國開始陸續(xù)開征排水設(shè)施使用費，上海從1986年12月開征。在這個制度30多年的實踐中，全國按不同的情況形成了行政事業(yè)性收費與企業(yè)經(jīng)營性收費兩種不同的方式，上海自1995年成立排水公司后，一直按企業(yè)經(jīng)營性收費來執(zhí)行。2013年9月18日，全國城鎮(zhèn)排水管理的第一個國家行政法規(guī)《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》發(fā)布，其中第三十三條明確提出“污水處理費應(yīng)當納入地方財政預(yù)算管理”；2014年12月31日，財政部、國家發(fā)改委、建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《污水處理費征收使用管理辦法》，其中第四條提出“污水處理費屬于政府非稅收入，全額上繳地方國庫，納入地方政府性基金預(yù)算管理，實行專款專用”。

根據(jù)國家“排水條例”和“污水處理費征管辦法”，2016年2月6日經(jīng)市政府批準，上海市財政局、上海市發(fā)改委、上海市水務(wù)局制定與發(fā)布了《上海市污水處理費征收使用管理實施辦法》，本市從2016年3月1日起開征“非稅收入”性質(zhì)的污水處理費，經(jīng)營性的“排水設(shè)施使用費”停止征收。

費制轉(zhuǎn)換在本質(zhì)上體現(xiàn)了政府在城市排水事業(yè)發(fā)展的責任和擔當，從源頭上解決城市排水發(fā)展的建設(shè)與運營資金，保障了城市排水事業(yè)發(fā)展的需求。

1.2 推進經(jīng)營轉(zhuǎn)變，形成政府主導(dǎo)、行業(yè)監(jiān)管、企業(yè)運營的城市排水管理模式

（1）建設(shè)投資體制的轉(zhuǎn)換。由于費制轉(zhuǎn)換后，帶來建設(shè)投資體制的變化，由原來的企業(yè)投資、政府補助的投資體制轉(zhuǎn)化為政府全額投資，除PPP招商外，企業(yè)不再是污水處理設(shè)施的投資建設(shè)主體。

（2）運行管理體制的轉(zhuǎn)換。國家“排水條例”中規(guī)定：“城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施竣工驗收合格后，由城鎮(zhèn)排水主管部門通過招標投標、委托等方式確定符合條件的設(shè)施維護運營單位負責管理。”國家“污水處理費征管辦法”中也同樣規(guī)定：“通過政府購買服務(wù)方式，向提供城鎮(zhèn)排水與污水處理服務(wù)的單位支付服務(wù)費”，“各地區(qū)應(yīng)當按照《政府采購法》及有關(guān)規(guī)定，通過公開招標、競爭性談判等競爭性方式選擇符合要求的城鎮(zhèn)排水與污水處理服務(wù)單位，并采取特許經(jīng)營、委托運營等多種服務(wù)方式”。從2016年1月起，市屬排水企業(yè)與市水務(wù)局、發(fā)改委、財政局就污水處理政府采購協(xié)議進行了談判，目前已形成市屬污水處理系統(tǒng)運營的政府采購模式。

經(jīng)營轉(zhuǎn)變的核心是形成政府主導(dǎo)、行業(yè)監(jiān)管與企業(yè)運營的城市排水管理的基本框架，將政府與企業(yè)的關(guān)系形成法律層面的契約化方式，政府與企業(yè)的責、權(quán)、利進一步明確。

1.3 引入市場機制，以效率與效益為核心形成城市排水設(shè)施運營的有序競爭格局

費制轉(zhuǎn)換后，原有投資建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)椴捎锰卦S經(jīng)營的方式招商，全面引入市場機制，采用競爭性方式選擇投資、建設(shè)、運行商。

2016年和2017年市委、市府對水務(wù)行業(yè)進行了專題調(diào)研，對排水行業(yè)推行特許經(jīng)營、引入市場機制提出了明確的要求，明確只有通過引入市場機制才能有效提高傳統(tǒng)國有企業(yè)的效率與控制成本問題，發(fā)揮國有企業(yè)的“子弟兵”作用與引入市場機制相互兼顧、缺一不可。同時，市領(lǐng)導(dǎo)在調(diào)研中進一步指出：“隨著上海深入推進城市建設(shè)管理的改革創(chuàng)新，國有企業(yè)要牢牢抓住國企改革的窗口期,直面挑戰(zhàn)、直面市場，積極參與市場競爭，以創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，以改革順應(yīng)時代，在市場競爭中提升核心競爭力?！边@些都是市委市政府對排水行業(yè)改革的明確信號。

市場機制的關(guān)鍵是全面提高城市排水管理的效率與效益，打破經(jīng)營上的壟斷、區(qū)域上的分割，以市場化手段促進經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)高效優(yōu)質(zhì)服務(wù)與對價公開合理的基本目標。

2 政府采購與特許經(jīng)營是企業(yè)經(jīng)營模式轉(zhuǎn)換的必由之路

在這一輪的排水體制與機制的政策性安排下，傳統(tǒng)的排水企業(yè)從中心城區(qū)的唯一的、必然性的、壟斷性的主體轉(zhuǎn)換為政府采購服務(wù)背景下的運行主體。按照本市“污水處理費征管辦法”第五條：“本市鼓勵采取政府與社會資本合作、政府購買服務(wù)等多種形式，吸引社會資本共同參與城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施投資、建設(shè)和運營。按照《政府采購法》及相關(guān)規(guī)定選擇符合要求的污水處理服務(wù)單位，并采用特許經(jīng)營、委托運營等多種服務(wù)方式，提高城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)質(zhì)量和運營效率?！?/p>

2.1 PPP

PPP分別是政府、私人與合作的英語縮寫，其定義在不同的階段、不同的部門有著不同的解釋，目前還沒有一部專門的法律與法規(guī)，只有《政府采購法》等11部法律有所涉及，28部行政規(guī)章有所描述。

按財政部、發(fā)改委、中國人民銀行的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府與社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》中對PPP的定義，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本、雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。

按“指導(dǎo)意見”對PPP的定義，PPP的取得方式是競爭性取得，PPP的對象是社會資本，PPP的形式是合同或協(xié)議，PPP的結(jié)果是評價與對價，PPP的主要形式是特許經(jīng)營、購買服務(wù)和股權(quán)合作等。

2.2 政府采購

按《中華人民共和國采購法》中的定義，政府采購是指“各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”。按照《中國人民共和國采購法實施條例》，財政性資金是指納入預(yù)算管理的資金，以財政性資金作為還款來源的借貸資金視作財政性資金。

政府采購的首要標志是使用財政性資金，或者利用財政性資金還款的借貸資金；政府采購的內(nèi)容是政府集中采購目錄內(nèi)容，或者采購限額標準的。按照2016年上海市政府采購目錄和限額標準，在65項目錄中有編號為C13的“公共設(shè)施管理服務(wù)”（預(yù)算金額50萬元以上，包括城市規(guī)劃和設(shè)計、市政公共設(shè)施管理、園林綠化管理、城市市容管理等服務(wù)）；政府采購的方式有六種，分別是公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價和國務(wù)院采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式。

使用單一來源采購的只能是三種情況：只能從唯一供應(yīng)商處采購；發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的；必須保證原有采購項目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購，且添購資金總額不超過原來合同采購金額10%的。

確認“單一來源采購”情形的，需要三個程序：專家評審?fù)ㄟ^、網(wǎng)上公示5天無異議、財政部門批準。

購買服務(wù)是政府采購中的一個特殊方式。

2.3 委托運營

委托運營是指政府將存量公共資產(chǎn)的運營維護職責委托給社會資本或項目公司。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會資本或項目公司支付委托運營費。委托運營是PPP的方式之一，屬于政府采購范疇。

委托運營的特征是，產(chǎn)權(quán)所有方是政府，運營受托方只負責設(shè)施的運營與維護。

2.4 特許經(jīng)營

特許經(jīng)營一般分為兩類，即商業(yè)特許與政府特許，在這所說僅指政府特許。根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，特許經(jīng)營是指政府采用競爭方式授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)獲得收益，提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。

特許經(jīng)營的主要特征是特許權(quán)和經(jīng)營權(quán)兩個環(huán)節(jié)，特許權(quán)具有排他性，取得特許經(jīng)營權(quán)也是意味著在特許范圍內(nèi)取得獨占性；經(jīng)營權(quán)中最顯著的特征是收益權(quán)，在特許范圍內(nèi)取得收費權(quán)。

特許經(jīng)營可以分為兩類，即使用者付費與財政付費，其中財政付費可以歸入政府采購。

上述四種經(jīng)營方式的異同如下所述：

從屬范圍：特許經(jīng)營、委托運營都是PPP的實現(xiàn)方式，政府采購可以通過PPP的方式來實現(xiàn)；特許經(jīng)營中的財政付費可以是政府采購，委托運營屬于政府采購；委托運營也可以是特許經(jīng)營的一種方式。

經(jīng)營期限：PPP與特許經(jīng)營按目前的相關(guān)辦法，最長期限不超過30年；《政府采購法》和“實施條例”，對政府采購并無期限規(guī)定，但是按照財政部的相關(guān)通知，政府采購合同簽訂最長期限為3年。

3 提高企業(yè)核心競爭力是企業(yè)發(fā)展的立足之本

我們都應(yīng)該清醒地認識到，費制改革只是本輪排水體制與機制改革的起端，市場化改革才是本輪排水體制與機制改革的基本方向與目標。我們將要面對的不再是“狼來了”的傳說，而是“狼真的來了”的現(xiàn)實，不管是PPP、特許經(jīng)營、委托運營，還是政府采購，都有兩個字是十分明顯的，這兩個字就是“競爭”。如何迎接和接受接下來的市場化，傳統(tǒng)的城市排水企業(yè)只有“苦練內(nèi)功”之策。所謂“內(nèi)功”只是對內(nèi)、對自己而言，將“內(nèi)功”放在市場化的背景下，放在競爭的環(huán)境下，代表你能力的，那就是“核心競爭力”。

核心競爭力是指企業(yè)競爭力中那些最基本的能使整個企業(yè)保持長期穩(wěn)定的競爭優(yōu)勢、獲得穩(wěn)定超額利潤的競爭力，是將技能資產(chǎn)和運作機制有機融合的企業(yè)自身組織能力，是企業(yè)推行內(nèi)部管理性戰(zhàn)略和外部交易性戰(zhàn)略的結(jié)果。核心競爭力具有價值性、獨特性、延展性、動態(tài)性和長期性的特征。

上海是全國最早實現(xiàn)排水行業(yè)企業(yè)化運作的城市，也是全國最早實現(xiàn)投資資金多渠道、投資主體多元化的城市，也是最早進行產(chǎn)權(quán)與運營主體分離嘗試的城市。在20年的發(fā)展歷程中，傳統(tǒng)的國有排水企業(yè)積累了很多經(jīng)驗，也創(chuàng)造性地形成了特有的運營模式，具備了行業(yè)發(fā)展和企業(yè)發(fā)展的競爭優(yōu)勢。我們必須在保持競爭優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，逐步鍛造以下五個方面的能力，才能在市場化的背景下繼續(xù)發(fā)揮傳統(tǒng)國有企業(yè)的骨干作用，才能在城市發(fā)展和排水事業(yè)發(fā)展中來不斷提升企業(yè)的綜合經(jīng)營能力。

（1）網(wǎng)絡(luò)控制能力。市場化條件下設(shè)施產(chǎn)權(quán)不具有排他性、獨占性，排水設(shè)施是通過系統(tǒng)化管理才能實現(xiàn)其社會效益，所以我們的核心能力體現(xiàn)在“點線面”立體管理、“網(wǎng)絡(luò)化”管理，其代表的能力應(yīng)當包括網(wǎng)絡(luò)綜合調(diào)度能力、網(wǎng)絡(luò)智能化能力、網(wǎng)絡(luò)資源化利用能力。

（2）設(shè)施應(yīng)急能力?？煽啃浴踩允桥潘O(shè)施管理的重中之重，因而運營的應(yīng)急能力是排水企業(yè)的核心競爭力的重要組成，應(yīng)急能力包括應(yīng)急物資與器具、應(yīng)急隊伍管理、應(yīng)急預(yù)案體系等。我們應(yīng)當要有有主體設(shè)施、設(shè)備搶修能力的隊伍，以及維護設(shè)施、設(shè)備的專用工具或?qū)Ｓ眉夹g(shù)。

（3）技術(shù)集成能力。在專業(yè)化下的背景下，我們掌握排水設(shè)施運營產(chǎn)業(yè)鏈上的全部技術(shù)是不可能的，也是不現(xiàn)實的，但是我們必須要有產(chǎn)品或技術(shù)的集成能力，在掌握產(chǎn)業(yè)鏈上最關(guān)鍵的部分外，必須向上、向下延展，做好產(chǎn)品與技術(shù)的集成。不要花了錢培育了競爭對手，花了錢必須留下我們專有的技術(shù)或者專有產(chǎn)品。

（4）成本控制能力。競爭的關(guān)鍵是運營的經(jīng)濟性，控制成本的能力是核心競爭力的關(guān)鍵，簡單地說就是如何優(yōu)化現(xiàn)有設(shè)施的成本結(jié)構(gòu)，如何在市場化條件下建立健全運營成本模型，對外我們能報得出經(jīng)得起競爭的成本與價格。

（5）團隊協(xié)作能力。歸根結(jié)蒂是掌握這些核心競爭能力的人，只有有競爭力的人才能組成有競爭力的團隊，才能在市場化背景下發(fā)揮企業(yè)的核心競爭力，才能在排水事業(yè)的發(fā)展中做實做強企業(yè)，員工才能從企業(yè)發(fā)展中得到自身價值的體現(xiàn)，實現(xiàn)員工與企業(yè)成長的“互動”。

4 結(jié)語

費制的改革與經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)換對國有城市排水企業(yè)既是一次挑戰(zhàn)，也是一次機遇，國有城市排水企業(yè)必須認清形勢才能在改革中掌握主動。實踐證明，以北京排水集團、深圳水務(wù)集團等為標志的國有企業(yè)集團，正是在城市排水事業(yè)的改革中發(fā)展和壯大的。有理由相信，在這一輪的城市排水管理的變革中，上海排水企業(yè)等傳統(tǒng)國有企業(yè)不會喪失機遇，將在城市排水事業(yè)的發(fā)展中再展雄風。

F272.3

B

1009-7716（2017）11-0104-03

2017-08-28

單翀（1966-），男，浙江紹興人，經(jīng)濟師，從事企業(yè)管理、資產(chǎn)管理、資本運作工作。

10.16799/j.cnki.csdqyf h.2017.11.030