馬光耀++劉云喜

摘 要：邊境地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)是興邊富民行動(dòng)的內(nèi)在要求和應(yīng)有之意，自“興邊富民行動(dòng)”實(shí)施以來(lái)，邊境地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)取得了顯著成效，但興邊富民行動(dòng)中邊境地區(qū)扶貧面臨諸多困難。本文在總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)、正視現(xiàn)實(shí)困難的前提下，明確指導(dǎo)思想基本原則，厘清思路和主要任務(wù)，從扶貧主體、扶貧手段、扶貧方式、扶貧機(jī)制建立和健全角度，探究適合邊境地區(qū)的扶貧開(kāi)發(fā)策略。

關(guān)鍵詞：興邊富民行動(dòng) 扶貧開(kāi)發(fā) 策略選擇

中國(guó)三分之一的貧困縣分布在邊境地區(qū)，邊境地區(qū)是維護(hù)國(guó)家安全的第一道防線，從戰(zhàn)略的角度上看，消除邊境地區(qū)的貧困問(wèn)題，事關(guān)國(guó)家安全。對(duì)邊境地區(qū)進(jìn)行扶貧開(kāi)發(fā)是“富民、興邊、強(qiáng)國(guó)、睦鄰”這一興邊富民行動(dòng)的政策目標(biāo)的內(nèi)在要求。

一、扶貧開(kāi)發(fā)是興邊富民行動(dòng)應(yīng)有之意和內(nèi)在要求

首先，邊境貧困地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)是興邊富民行動(dòng)的本質(zhì)要求和重要組成部分。我國(guó)陸地邊境長(zhǎng)達(dá)2.28萬(wàn)公里，有135個(gè)縣（旗），國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣41個(gè)，人口740萬(wàn)。由于發(fā)展歷史、自然特征、生態(tài)條件、地理區(qū)位等原因，邊境地區(qū)的社會(huì)發(fā)展水平低，生產(chǎn)生活方式落后，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，社會(huì)保障和醫(yī)療衛(wèi)生條件差，財(cái)政極其困難，是全面建成小康社會(huì)最難以攻陷的貧困堡壘。

其次，該地區(qū)自身特殊性要求全面實(shí)施扶貧開(kāi)發(fā)。自身特殊性表現(xiàn)為：1.自然環(huán)境。邊境地區(qū)大多屬內(nèi)陸，海拔高，地形復(fù)雜，氣候多變，土地貧瘠。2.地理環(huán)境。地處邊陲，交通不便，阻礙商業(yè)化、市場(chǎng)化進(jìn)程，傳統(tǒng)社會(huì)特征明顯，缺乏發(fā)展的外向性特征。3.政策環(huán)境。出于戰(zhàn)略防御的考慮，國(guó)家對(duì)邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)政策指引少，資金投入力度弱。

再次，現(xiàn)實(shí)壓力導(dǎo)致產(chǎn)生心理離心力。邊境地區(qū)較其他地區(qū)貧富差距大，貧困群體社會(huì)地位低，居民無(wú)力改變現(xiàn)實(shí)，易產(chǎn)生被社會(huì)拋棄的思想。他們對(duì)生活前途悲觀，失去信心，出現(xiàn)心理上的自我“邊境”定位，產(chǎn)生心理離心力，加劇發(fā)展劣勢(shì)。

二、興邊富民行動(dòng)的開(kāi)發(fā)效果及現(xiàn)狀

（一）整村推進(jìn)工程改善基礎(chǔ)設(shè)施

自2008年5月至2010年底，中央和地方財(cái)政投入789億元扶貧資金，對(duì)84%（12.6萬(wàn)個(gè)）的貧困村實(shí)施整村推進(jìn)，平均每村投入63萬(wàn)元?？傮w投入在“十二五”期間更明顯向邊境地區(qū)傾斜，2011至2013年，國(guó)家安排資金403.69億元，占安排到省資金總數(shù)的42.36%以上。此外，國(guó)務(wù)院扶貧辦在編制《整村推進(jìn)“十二五”規(guī)劃》時(shí)，優(yōu)先安排邊境貧困村。邊境地區(qū)整村推進(jìn)的全面實(shí)施，從根本上改善村莊基礎(chǔ)設(shè)施，為當(dāng)?shù)厝罕姲l(fā)展提供前提，奠定基礎(chǔ)。

（二）產(chǎn)業(yè)化扶貧舉措提升收入水平

產(chǎn)業(yè)化扶貧是利用當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)，通過(guò)支柱、特色產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展，建立完善的產(chǎn)、加、銷(xiāo)一條龍的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)體系，持續(xù)穩(wěn)定促進(jìn)居民收入水平提升。 “十二五”以來(lái)，科技部累計(jì)投入科技經(jīng)費(fèi)12億元，用于西藏牦牛產(chǎn)業(yè)、內(nèi)蒙古現(xiàn)代草原畜牧業(yè)等，通過(guò)科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化推動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在生物醫(yī)藥領(lǐng)域，充分發(fā)展藥材資源優(yōu)勢(shì)，啟動(dòng)了“內(nèi)蒙古自治區(qū)5種特色蒙藥瀕危植物資源保護(hù)與可持續(xù)利用發(fā)展體系的構(gòu)建”“西藏冬蟲(chóng)夏草的原位孕育與紅景天、喜馬拉雅茉莉、婆婆納、茅膏菜等瀕危藏藥材人工種植及野化撫育的關(guān)鍵技術(shù)研究與示范”等國(guó)家科技支撐計(jì)劃項(xiàng)目。產(chǎn)業(yè)扶貧開(kāi)發(fā)的深入推進(jìn)，促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入新階段，提升居民收入水平，改善生產(chǎn)生活條件，為脫貧致富奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）堅(jiān)持智力扶貧提高人口自我發(fā)展能力

智力扶貧是通過(guò)提高文化和技能素質(zhì)，激發(fā)脫貧內(nèi)生動(dòng)力，最終實(shí)現(xiàn)脫貧致富。根本途徑在發(fā)展教育事業(yè)，為此，國(guó)家和中央財(cái)政扶持重點(diǎn)均向教育傾斜。在2011至2013年間，學(xué)前教育上，向邊境9省區(qū)（含新疆兵團(tuán)）投入137.18億元，新建、改擴(kuò)建幼兒園1301所，新增入園幼兒31萬(wàn)人；義務(wù)教育上，向邊境9省區(qū)安排新機(jī)制資金598.99億元，免除義務(wù)教育階段學(xué)雜費(fèi)，將絕大多數(shù)學(xué)生納入“兩免一補(bǔ)”政策范圍；普通高中上，安排資金68.31億元用于內(nèi)蒙古等邊境普通高中項(xiàng)目；職業(yè)教育上，投入41.26億元用于支持邊境9省區(qū)職業(yè)教育實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)、國(guó)家示范性高職院校建設(shè)和實(shí)施“中等職業(yè)學(xué)校即是素質(zhì)提高計(jì)劃”等計(jì)劃。此外，教育部還創(chuàng)新教師補(bǔ)充機(jī)制，加大教師培訓(xùn)力度。2011至2013年間，通過(guò)各種國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃，為邊境地區(qū)招聘特崗教師6.96萬(wàn)人，培訓(xùn)79.61萬(wàn)人次。

三、興邊富民行動(dòng)中邊境地區(qū)扶貧面臨的困難

（一）貧困形勢(shì)依然嚴(yán)峻

首先，區(qū)域間發(fā)展差距仍在拉大，貧困問(wèn)題嚴(yán)重。絕大多數(shù)邊境縣經(jīng)濟(jì)水平仍處所在省區(qū)的下游，與發(fā)達(dá)地區(qū)相比更明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2014年7月，在廣西邊境縣0-3公里內(nèi)共34.3萬(wàn)邊民，未通水泥路涉及邊民12.39萬(wàn)人，未能解決安全飲水問(wèn)題10.34萬(wàn)人。邊境縣3-20公里內(nèi)，22%建制村和37%自然屯未通公路，39.1%飲水存在不安全因素。 2012年，新疆17個(gè)扶貧重點(diǎn)縣占國(guó)家重點(diǎn)扶貧縣的56.57%。貧困村總計(jì)1053個(gè)，貧困人口76.48萬(wàn)，人均收入只有2000元左右。其次，返貧現(xiàn)象嚴(yán)重。由于多種因素影響，返貧率很高，甚至有些邊境地區(qū)返貧壓力已超過(guò)扶貧壓力。據(jù)新疆自治區(qū)扶貧辦資料顯示，2012年該區(qū)15個(gè)邊境扶貧非重點(diǎn)縣中78%的抵邊村因?yàn)?zāi)返貧現(xiàn)象嚴(yán)重。再次，內(nèi)生發(fā)展能力弱。由于地處邊遠(yuǎn)，人才匱乏，邊境地區(qū)自身資源優(yōu)勢(shì)無(wú)法轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)，當(dāng)?shù)鼐用袢狈εc貧困做斗爭(zhēng)的信心和決心，內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力弱化、退化，得過(guò)且過(guò)的生活心態(tài)，懈怠懶惰的勞動(dòng)狀態(tài)及其缺乏商品競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、自主創(chuàng)新意識(shí)的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，嚴(yán)重禁錮著貧困者，成為脫貧攻堅(jiān)的嚴(yán)重阻礙。

（二）扶貧開(kāi)發(fā)主體單一

“興邊富民行動(dòng)”的實(shí)施主體是各級(jí)政府，但這種扶貧方式主體單一，影響市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮作用，造成資源使用的過(guò)度行政化，降低社會(huì)力量和貧困人口扶貧開(kāi)發(fā)參與度。最終，扶貧開(kāi)發(fā)僅為政府外部推動(dòng)，貧困者等待扶持，內(nèi)生動(dòng)力缺失。從這種意義上講，建立政府主導(dǎo)、多種社會(huì)力量共同參與，建立多元主體扶貧開(kāi)發(fā)機(jī)制的社會(huì)共治狀態(tài)很必要。

（三）扶貧資金缺乏整合

扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目是由各政府部門(mén)以不同的項(xiàng)目和形式進(jìn)行，政出多門(mén)使得扶貧資金難集中整合，難突出重點(diǎn)。項(xiàng)目申報(bào)、資金撥付、項(xiàng)目考核都相對(duì)獨(dú)立，基層政府無(wú)法整合上級(jí)各部門(mén)的資金。這導(dǎo)致扶貧幫扶項(xiàng)目多且單個(gè)項(xiàng)目投入小，無(wú)法形成合力，重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題無(wú)法得到根本解決，制約扶貧資金使用效率的最大化。

四、“興邊富民行動(dòng)”開(kāi)發(fā)式扶貧的策略選擇

邊境地區(qū)的貧困問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是政治問(wèn)題。扶貧脫貧既是社會(huì)發(fā)展、平等的需要，更是國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定的要求。為此，對(duì)邊境地區(qū)進(jìn)行開(kāi)發(fā)式扶貧應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)牟呗赃x擇。

（一）指導(dǎo)思想

以十八大精神為指引，全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，與“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”戰(zhàn)略相結(jié)合，按照“區(qū)域發(fā)展與扶貧開(kāi)發(fā)融合互促”的思路，進(jìn)一步強(qiáng)化專(zhuān)項(xiàng)扶貧、對(duì)口援邊扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧“四位一體”的大扶貧理念，堅(jiān)持開(kāi)發(fā)、開(kāi)放、開(kāi)拓式扶貧方針，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，提升內(nèi)生發(fā)展能力，建立“一線守邊、二線鞏固、三線服務(wù)”機(jī)制，推動(dòng)沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，從根本上改變沿邊貧困地區(qū)面貌。

（二）基本原則

興邊富民行動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循和堅(jiān)持以下原則：一是堅(jiān)持合理布局，分步實(shí)施。根據(jù)邊境地區(qū)自然地理特征、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，科學(xué)規(guī)劃，確定重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，分部有序?qū)嵤?。二是?jiān)持整體推進(jìn)，差別對(duì)待。堅(jiān)持整村、整鄉(xiāng)推進(jìn)機(jī)制，突出重點(diǎn)，體現(xiàn)差異，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。三是堅(jiān)持自力更生，國(guó)家扶持。以國(guó)家政策和資金扶持為契機(jī)，充分發(fā)揮貧困群眾的自主性，激發(fā)脫貧致富的內(nèi)生動(dòng)力，保證扶貧開(kāi)發(fā)效果的持續(xù)性和根本性。四是堅(jiān)持改革創(chuàng)新，擴(kuò)大開(kāi)放。充分發(fā)揮市場(chǎng)功能，創(chuàng)新扶貧開(kāi)發(fā)工作機(jī)制和方法，擴(kuò)大對(duì)內(nèi)對(duì)外雙向開(kāi)放開(kāi)發(fā)，積極探索開(kāi)放式扶貧新途徑。

（三）基本思路

邊境地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)應(yīng)當(dāng)明確以下基本思路：邊境縣的主要任務(wù)是守邊護(hù)邊、守護(hù)邊民；邊境扶貧要形成三線聯(lián)動(dòng)；邊境扶貧應(yīng)當(dāng)圍繞“安得下、守得住、能致富”三大目標(biāo)。一線要注重著眼守邊護(hù)邊，提供生產(chǎn)生活保障；二線扶貧要為一線創(chuàng)造安居樂(lè)業(yè)的條件，完善社會(huì)保障體系，吸納人口，提供社會(huì)服務(wù)；三線要超前規(guī)劃，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)城鎮(zhèn)，以其經(jīng)濟(jì)社會(huì)輻射功能，實(shí)現(xiàn)留才納士，保證邊境地區(qū)發(fā)展的動(dòng)力和活力。

（四）主要任務(wù)

一是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。根據(jù)區(qū)域功能定位和輕重緩急，有序加強(qiáng)鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是加大產(chǎn)業(yè)扶貧力度。深入挖掘邊境地區(qū)優(yōu)勢(shì)，實(shí)施特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)扶貧戰(zhàn)略，加快推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化、特色旅游業(yè)、特色民族文化產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成區(qū)域特色的產(chǎn)業(yè)體系。三是加強(qiáng)貧困人口能力建設(shè)。通過(guò)貧困家庭勞動(dòng)力職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)等方式，提升自身素質(zhì)技能，奠定內(nèi)在能力基礎(chǔ)。四是加強(qiáng)沿邊開(kāi)放開(kāi)發(fā)。充分利用上海合作組織、亞太經(jīng)合組織等國(guó)際組織，按照“外引內(nèi)聯(lián)、東聯(lián)西出、西來(lái)東去”的開(kāi)放戰(zhàn)略，面向國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)，積極擴(kuò)大貿(mào)易，最終實(shí)現(xiàn)以開(kāi)放促扶貧開(kāi)發(fā)。

（五）基本舉措

1.建立多元扶貧的框架，鼓勵(lì)各種力量參與開(kāi)發(fā)式扶貧

政府雖有政策投入、資金撥付、財(cái)政補(bǔ)貼等職能，但不能是唯一力量。邊境地區(qū)應(yīng)在政府主導(dǎo)下，匯聚社會(huì)力量，建立多元主體參與的扶貧開(kāi)發(fā)機(jī)制。在多元化機(jī)制中，政府財(cái)政支出用于扶貧保障，其他社會(huì)主體的資源用于改變貧困邊民的從事產(chǎn)業(yè)、就業(yè)方式和生產(chǎn)模式，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化扶貧。只有優(yōu)化整合各方力量，才能實(shí)現(xiàn)扶貧開(kāi)發(fā)和脫貧攻堅(jiān)的預(yù)期效果。

2.采取多種扶貧手段，深入推進(jìn)邊境地區(qū)開(kāi)發(fā)式扶貧

邊境地區(qū)貧困原因是多元的，因此深入推進(jìn)邊境地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)，必須綜合運(yùn)用多種扶貧手段。既要加大培養(yǎng)各類(lèi)急需人才，又要加強(qiáng)投放資金，建立多主體、多渠道的資金投資體制。既要強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又要強(qiáng)化教育文化、資本信息方面的支持。只有綜合運(yùn)用各種手段，扶貧開(kāi)發(fā)和脫貧攻堅(jiān)才能取得顯著成效。

3.多種扶貧方式并舉，提高貧困主體自我發(fā)展能力

邊境地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)要積累和發(fā)展貧困主體自身發(fā)展能力。第一，培養(yǎng)自信、自強(qiáng)、自立的意識(shí)。引導(dǎo)、鼓勵(lì)貧困主體發(fā)揮自身才智，積極參與優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升自身能力，實(shí)現(xiàn)脫貧致富。第二，從深層次、根本上促進(jìn)發(fā)展。通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、金融扶貧等多種扶貧形式，強(qiáng)化造血功能，實(shí)現(xiàn)由直接經(jīng)濟(jì)救助向投資或產(chǎn)業(yè)發(fā)展補(bǔ)貼轉(zhuǎn)換。

4.完善扶貧工作機(jī)制，推動(dòng)扶貧工作順利開(kāi)展

在邊境地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)中，要逐步形成整體扶貧工作機(jī)制、資金整合機(jī)制和邊境扶貧監(jiān)測(cè)等機(jī)制。整體扶貧機(jī)制要堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、扶貧搭臺(tái)、部門(mén)互助、社會(huì)參與、整體推動(dòng)”；資金整合機(jī)制要 “規(guī)劃先行、集中投放、渠道不亂、任務(wù)不變、各盡其力、各記其功”；邊境扶貧監(jiān)測(cè)機(jī)制要實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府和部門(mén)間的信息對(duì)稱(chēng)，使決策部門(mén)及時(shí)、全面了解邊境地區(qū)狀況和需求，制定針對(duì)性的政策。

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（作者單位：中央民族大學(xué)）

責(zé)任編輯：張莉莉