李威利

黨建引領(lǐng)的城市社區(qū)治理體系：上海經(jīng)驗(yàn)*

李威利

隨著社區(qū)作為生活共同體的興起，社區(qū)治理越來(lái)越強(qiáng)調(diào)資源整合和多元主體的共同參與。在這一背景下，以上海等地出現(xiàn)了以“黨建引領(lǐng)”為核心內(nèi)容的城市社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)強(qiáng)化政黨組織的能力和作用，調(diào)動(dòng)和整合各類主體和資源參與社區(qū)治理。在這一經(jīng)驗(yàn)中，政黨層面形成了網(wǎng)格化、區(qū)域化、樞紐化的黨建體系，政府層面形成了網(wǎng)格、平臺(tái)的治理體系，居委會(huì)層面形成了以社區(qū)協(xié)商為中心的自治共治體系，這三個(gè)維度共同構(gòu)成了“黨建引領(lǐng)”社區(qū)治理的上海經(jīng)驗(yàn)。

黨建引領(lǐng) 社區(qū)治理 生活共同體 樞紐型黨建

在單位制解體的背景下，社會(huì)領(lǐng)域開(kāi)始出現(xiàn)形態(tài)更加復(fù)雜多變的治理對(duì)象，對(duì)社會(huì)的治理也開(kāi)始越來(lái)越強(qiáng)調(diào)多元主體的共同參與。近年來(lái)，城市社區(qū)治理成為社會(huì)治理創(chuàng)新的重要方面，各地出現(xiàn)了許多的治理創(chuàng)新和探索，對(duì)這些治理創(chuàng)新的考察，對(duì)于理解新時(shí)期基層社會(huì)治理的體系具有十分重要的意義。

一、“后單位”時(shí)代的社會(huì)轉(zhuǎn)型與城市社區(qū)治理需求的興起

在單位制解體的過(guò)程中，我國(guó)的社會(huì)政策改革的主要?jiǎng)恿κ恰摆呄虻瘒?guó)家在福利供給方面的角色，同時(shí)增加個(gè)人在社會(huì)保障和福利方面的責(zé)任?！盵1]新中國(guó)成立以后，在經(jīng)濟(jì)的計(jì)劃體系和較低的社會(huì)流動(dòng)性基礎(chǔ)上，國(guó)家主要通過(guò)“單位”（包括國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)、公社組織）推行各種社會(huì)福利和服務(wù)項(xiàng)目，單位作為社會(huì)的基本組織，一手辦經(jīng)濟(jì)、一手辦社會(huì)。改革啟動(dòng)以后，隨著市場(chǎng)體制的深化和國(guó)有企業(yè)的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型，“單位”的全能型角色解體，福利供給的社會(huì)責(zé)任開(kāi)始由國(guó)家承接。

黨的十六屆四中全會(huì)提出“和諧社會(huì)”的發(fā)展目標(biāo)，提出要“整合社會(huì)管理資源，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”：一方面強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)管理的托底和負(fù)責(zé)，另一方面也提出探索社會(huì)建設(shè)的社會(huì)協(xié)同和多元參與機(jī)制。關(guān)于“治理”的討論就是在上述社會(huì)領(lǐng)域成長(zhǎng)，社會(huì)政策轉(zhuǎn)型過(guò)程中進(jìn)行的。世界銀行在1992年的官方報(bào)告中提出“治理”和“善治”的概念，指出國(guó)家要進(jìn)行健全的發(fā)展管理就需要“創(chuàng)造一種促進(jìn)發(fā)展的環(huán)境，為私營(yíng)部門承擔(dān)更大責(zé)任，減少政府在生產(chǎn)和商業(yè)活動(dòng)中的直接參與，以及從中央向下級(jí)政府進(jìn)行分權(quán)”。治理理論符合中國(guó)社會(huì)領(lǐng)域成長(zhǎng)的大的時(shí)代背景，更重要的是治理理論在國(guó)家視角下考慮善治問(wèn)題，它強(qiáng)調(diào)國(guó)家在治理中的有效角色和功能，它并不敵視國(guó)家及其公共部門[2]。因此，治理理念打破了傳統(tǒng)理論“大政府小社會(huì)”或“小政府大社會(huì)”的國(guó)家與社會(huì)此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，認(rèn)為國(guó)家與社會(huì)是相互支持的“互強(qiáng)模式”。

治理概念的這種合作主義模式更符合中國(guó)的實(shí)踐，因此更容易更廣泛地被中國(guó)研究者所接受。俞可平指出，盡管治理理論還不很成熟，但它 “打破了社會(huì)科學(xué)中長(zhǎng)期存在的兩分法的傳統(tǒng)思維模式，即市場(chǎng)與計(jì)劃、公共部門與私人部門、政治國(guó)家與公民社會(huì)、民族國(guó)家與國(guó)家社會(huì)，它把有效的管理看作是兩者的合作過(guò)程，它力圖發(fā)展期一套管理公共事務(wù)的全新技術(shù)，它強(qiáng)調(diào)管理就是合作。”[3]有學(xué)者在中國(guó)語(yǔ)境下探討了多元社會(huì)治理模式，在這一模式中治理包含這樣兩個(gè)關(guān)鍵特征：一是社會(huì)治理的主體是多元的，既包括承擔(dān)主導(dǎo)角色的政府，也包括作為補(bǔ)充力量的市場(chǎng)組織、非營(yíng)利組織等的；二是社會(huì)治理的手段是復(fù)合的，既要通過(guò)市場(chǎng)化手段和行政手段，也要通過(guò)社會(huì)動(dòng)員手段提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。[4]

改革開(kāi)放以后，社會(huì)治理的挑戰(zhàn)和治理轉(zhuǎn)型的要求首先出現(xiàn)在城市社區(qū)領(lǐng)域。新中國(guó)成以后，我國(guó)一直通過(guò)單位制來(lái)構(gòu)建整個(gè)國(guó)家疆域內(nèi)的治理體系。對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō)，單位既是經(jīng)濟(jì)共同體又是社會(huì)共同體，對(duì)個(gè)人來(lái)說(shuō)，單位既是職業(yè)區(qū)域又是生活區(qū)域。因此，國(guó)家權(quán)力不需要直接管理區(qū)域而是通過(guò)層級(jí)制的行政體系來(lái)管理單位。在這一歷史過(guò)程中，黨組織也主要依靠對(duì)職業(yè)共同體的滲透來(lái)發(fā)展組織和影響社會(huì)。而改革開(kāi)放后單位制的解體徹底改變了這一治理體系。事實(shí)上，社區(qū)建設(shè)的提出，其核心就是要探索國(guó)家對(duì)生活共同體的有效治理方式，而社會(huì)治理的問(wèn)題也突出地表現(xiàn)在社區(qū)治理的層面。

二、社區(qū)治理中的“黨建引領(lǐng)”：以上海城市社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)為例

城市社會(huì)治理的難點(diǎn)在社區(qū)治理。而在社區(qū)治理中，最受關(guān)注的議題始終是社會(huì)多元力量如何在社區(qū)層面上實(shí)現(xiàn)合作治理。在此方面上海市的社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)具有重要借鑒意義。在過(guò)去十年的社區(qū)建設(shè)中，上海以“黨建引領(lǐng)”為中心，在社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)資源整合、基層群眾自治等層面形成了政府、政黨、社會(huì)等多元力量合作治理的體系。

（一）社區(qū)治理的政府角色：權(quán)力下沉與開(kāi)放式平臺(tái)構(gòu)建

上海市的社區(qū)建設(shè)是在強(qiáng)化街道作為一級(jí)政府權(quán)限的背景下啟動(dòng)的。改革開(kāi)放以來(lái)，為應(yīng)對(duì)作為特大型城市和精細(xì)化管理的要求，上海市于1995年開(kāi)始“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的試點(diǎn)，其重點(diǎn)是權(quán)力重心下移，按照市區(qū)體制建立內(nèi)部專業(yè)委員會(huì)，對(duì)區(qū)部分派駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行歸口管理，通過(guò)“融條于塊”，強(qiáng)化街道作為一級(jí)區(qū)域政府的管理權(quán)限。[5]在“強(qiáng)街道”的基礎(chǔ)上，“后單位”背景下上海市社區(qū)建設(shè)沒(méi)有大幅度調(diào)整“街—居”為主線的城市基層管理體制，而是進(jìn)一步強(qiáng)化“街—居”體制，形成了“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”。

1.行政和社會(huì)綜合管理的網(wǎng)格化下沉

社區(qū)作為生活共同體領(lǐng)域形成以后，為了應(yīng)對(duì)區(qū)域治理的難題，上海市于2003年6月開(kāi)始提出社區(qū)治理網(wǎng)格化的治理轉(zhuǎn)型策略，并于2004年后逐步在上海推行。[6]社區(qū)治理網(wǎng)格化主要是解決在“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的行政治理體系下，社區(qū)治理的行政力量無(wú)法有效下沉到基層的問(wèn)題。主要做法是在街道區(qū)域下，將整個(gè)街道劃分為若干片區(qū)，也叫社區(qū)治理網(wǎng)格。同時(shí)在網(wǎng)格中形成兩個(gè)層面的機(jī)制：一是將派出所、環(huán)衛(wèi)所、城管分隊(duì)、房地板、地段醫(yī)院交巡警等部門力量按照網(wǎng)格進(jìn)行配備，明確責(zé)任區(qū)域，在人事和行政力量上保證網(wǎng)格的有效運(yùn)作；二是在全市層面通過(guò)市民服務(wù)熱線，在街道層面通過(guò)社群事務(wù)協(xié)調(diào)站、網(wǎng)格化辦公室等形成各個(gè)部門的協(xié)同聯(lián)系，打破既有的各條線部門之間“各自為政”的現(xiàn)象。

2.社會(huì)公共服務(wù)機(jī)制的開(kāi)放式平臺(tái)構(gòu)建

在社區(qū)綜合治理網(wǎng)格化的基礎(chǔ)上，上海市在街道建立基本公共服務(wù)的窗口和平臺(tái)，形成了以“五個(gè)中心”為內(nèi)容的社區(qū)公共服務(wù)體系。①2006年，上海市明確提出在社區(qū)推進(jìn)“三個(gè)中心”建設(shè)，將社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)文化活動(dòng)中心建設(shè)作為社區(qū)建設(shè)的抓手和突破口。一是社區(qū)事務(wù)受理中心，主要是為方便街道社區(qū)居民辦理市、區(qū)有關(guān)職能部門落實(shí)在街道的各類行政事務(wù)，如醫(yī)療保障、勞動(dòng)保障、社會(huì)救助、外來(lái)人口管理、計(jì)劃生育等及戶籍管理、工商管理、稅務(wù)管理等設(shè)立在同一場(chǎng)所，進(jìn)行“一門式”綜合受理。二是社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心。主要是將社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)普及到街道里弄，將原有地段醫(yī)院改制成社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，基本達(dá)到居民步行15分鐘，就能到衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。三是社區(qū)文化活動(dòng)中心。主要是為社區(qū)群眾提供書(shū)報(bào)閱讀、團(tuán)隊(duì)活動(dòng)、教育培訓(xùn)、娛樂(lè)健身、影視放映、展覽展示、文化體育、思想道德等公益文化服務(wù)。②根據(jù)《上海市社區(qū)文化活動(dòng)中心管理暫行辦法》設(shè)立有社區(qū)學(xué)校、社區(qū)圖書(shū)館、健身活動(dòng)室、娛樂(lè)活動(dòng)室、團(tuán)隊(duì)活動(dòng)室、展覽陳列室，和具備放映數(shù)碼電影、舉辦文藝表演、開(kāi)展聯(lián)誼活動(dòng)等條件的多功能廳。四是社區(qū)生活服務(wù)中心，主要定位是在社區(qū)服務(wù)上回應(yīng)百姓所需，彌補(bǔ)市場(chǎng)之缺，就近為社區(qū)居民提供基本生活的托底服務(wù)、不同人群的多元服務(wù)、特殊對(duì)象的專業(yè)服務(wù)、困難群體的公益服務(wù)和健康生活的體驗(yàn)服務(wù)。③根據(jù) 《浦東新區(qū)社區(qū)生活服務(wù)中心建設(shè)運(yùn)營(yíng)規(guī)范實(shí)施指南》，社區(qū)生活服務(wù)中心可以開(kāi)設(shè)“社區(qū)助老服務(wù)、社區(qū)助殘服務(wù)、婦女兒童及家庭服務(wù)、社區(qū)青少年服務(wù)、優(yōu)撫對(duì)象服務(wù)、特定人群服務(wù)、居民自助互助服務(wù)、社區(qū)便民便利”8個(gè)方面的服務(wù)。五是黨建服務(wù)中心或黨群服務(wù)中心，主要定位是為基層黨組織和黨員的政治生活提供各類服務(wù)。

（二）社區(qū)治理的政黨角色：以“區(qū)域化”為核心的治理體系

上海實(shí)踐的特殊之處在于，由于上海市街道作為一級(jí)準(zhǔn)政府地位的強(qiáng)化，街道黨工委也因此成為具有更強(qiáng)勢(shì)地位和更豐富資源的一級(jí)黨委，由此形成了推動(dòng)社區(qū)治理的 “黨建引領(lǐng)”經(jīng)驗(yàn)。

1.“黨建引領(lǐng)”作為社區(qū)治理體系的軸心

在推動(dòng)社區(qū)層面的協(xié)商共治方面，上海市一直強(qiáng)調(diào)黨組織的中心作用，由街道黨工委承擔(dān)起協(xié)調(diào)和推動(dòng)社會(huì)各方力量參與社區(qū)治理的核心作用。在以政黨為領(lǐng)導(dǎo)核心推進(jìn)社區(qū)治理的過(guò)程中，主要有兩種方式：一是以黨組織體系為依托，通過(guò)黨建工作體系吸納社會(huì)力量參與；二是構(gòu)建一個(gè)法定的社會(huì)參與和協(xié)商的平臺(tái)，黨組織通過(guò)這一協(xié)商平臺(tái)中發(fā)揮作用。上海采用的是第一種方式，在武漢、安徽等地社區(qū)建設(shè)中采用的第二種方式。

在社區(qū)建設(shè)的改革試點(diǎn)中，2014年以前是將街道工委升級(jí)為社區(qū)黨工委，新成立的社區(qū)黨工委在班子中增加居民區(qū)、駐區(qū)單位、“兩新”組織和區(qū)職能部門在社區(qū)的派出機(jī)構(gòu)的代表；其次在社區(qū)黨工委的領(lǐng)導(dǎo)下，成立社區(qū)委員會(huì)，由社區(qū)黨工委主要負(fù)責(zé)人、市（區(qū)）黨代表、市（區(qū)）人大政協(xié)代表、社區(qū)知名人士、居民代表、駐區(qū)單位代表等組成，作為社區(qū)議事、評(píng)議、監(jiān)督機(jī)構(gòu)。④社區(qū)委員會(huì)下設(shè)市政管理、社會(huì)保障、社會(huì)發(fā)展、綜合治理四個(gè)委員會(huì)，對(duì)社區(qū)管理和社區(qū)建設(shè)發(fā)揮參與、合作、議事、評(píng)議、監(jiān)督的作用。在此基礎(chǔ)上，為了在實(shí)際工作中落實(shí)社區(qū)治理的多元共治，黨組織以黨建工作為引領(lǐng)進(jìn)行了不同方式的創(chuàng)新和探索以推進(jìn)社區(qū)治理。

2.網(wǎng)格化黨建：黨組織引領(lǐng)社區(qū)建設(shè)的探索之一

在單位制解體以后，隨著流動(dòng)黨員、新經(jīng)濟(jì)組織、新社會(huì)組織的大量出現(xiàn)，黨組織首先面臨的主要挑戰(zhàn)是黨的組織覆蓋能力的減弱，隨之而來(lái)是黨的工作覆蓋能力和影響能力的下降。但同時(shí)，新形勢(shì)下的社會(huì)治理又要求更全面的社會(huì)公共服務(wù)、更全面的社會(huì)利益綜合和更全面的社會(huì)多元參與。因此，黨組織推動(dòng)社會(huì)治理的第一個(gè)反應(yīng)是推動(dòng)黨組織體系的全覆蓋。2004年《中共上海市委關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)黨建和社區(qū)建設(shè)工作的意見(jiàn)》的首要目標(biāo)就是社區(qū)黨建全覆蓋。在具體的工作中，全覆蓋的基本方法：一是推動(dòng)兩新組織建黨，推動(dòng)黨建工作的組織覆蓋和工作覆蓋；二是通過(guò)黨員在居住地報(bào)到的“雙報(bào)到”機(jī)制推動(dòng)居民區(qū)黨建；三是在前面兩項(xiàng)工作的基礎(chǔ)上，梳理黨的組織體系，形成“社區(qū)黨工委+社區(qū)行政組織黨組/社區(qū)綜合黨委/居民區(qū)黨委”的“1+3”機(jī)制；2014年以后原有的“1+3”機(jī)制進(jìn)一步改革為“街道黨工委+行政黨組/社區(qū)黨委”的“1+2”模式。社區(qū)黨建的全覆蓋和網(wǎng)格化不僅健全了黨的組織體系，而且起到了基層黨組織“劃塊明責(zé)”的作用，黨的組織體系也通過(guò)網(wǎng)格化的形式深入到社區(qū)基層。

3.區(qū)域化黨建：黨組織引領(lǐng)社區(qū)建設(shè)的探索之二

社區(qū)治理本質(zhì)上是要整合各類社會(huì)資源解決好區(qū)域治理的問(wèn)題，因此黨組織在社區(qū)治理中不得不面對(duì)治理資源不足的問(wèn)題。作為解決這一問(wèn)題的反應(yīng)，社區(qū)黨工委首先是整合區(qū)域內(nèi)駐區(qū)單位資源，由此形成了區(qū)域化大黨建模式。其主要做法，一是社區(qū)黨工委重點(diǎn)吸納駐區(qū)單位黨組織負(fù)責(zé)人形成大工委體制；二是推進(jìn)駐區(qū)單位黨支部和社區(qū)黨支部的雙結(jié)對(duì)；三是在黨建網(wǎng)格化的基礎(chǔ)上推進(jìn)組團(tuán)式服務(wù)群眾工作。2010年世博會(huì)以后，上海市區(qū)域化黨建工作進(jìn)一步向區(qū)縣、居委會(huì)兩個(gè)方向深化，在區(qū)一級(jí)，通過(guò)“黨建聯(lián)席會(huì)”“區(qū)域黨建促進(jìn)會(huì)”等形式發(fā)揮駐區(qū)單位在社會(huì)治理中的作用；在居委會(huì)一級(jí)，探索了社區(qū)黨支部兼職委員制度。盡管區(qū)域化大黨建強(qiáng)調(diào)聯(lián)合駐區(qū)單位、社會(huì)組織、等多種形式的黨建資源。但由于駐區(qū)單位中主要是大型國(guó)企、事業(yè)單位等黨組織的設(shè)置和黨建功能發(fā)揮比較完善，因此目前區(qū)域化黨建的核心實(shí)際是重點(diǎn)整合大型單位和國(guó)有單位資源，以單位資源補(bǔ)給區(qū)域治理的不足。

4.樞紐化黨建：黨組織引領(lǐng)社區(qū)建設(shè)的探索之三

事實(shí)上，盡管區(qū)域化黨建有效地將單位資源導(dǎo)入到社區(qū)治理中來(lái)，但運(yùn)用這些資源并將其轉(zhuǎn)化為惠及社區(qū)居民的服務(wù)項(xiàng)目的仍然是黨政的組織體系。社會(huì)力量作為社區(qū)治理的重要主體之一仍然缺位。由于認(rèn)識(shí)到這一問(wèn)題，上海市部分區(qū)縣開(kāi)始了“樞紐型社會(huì)組織管理”的常識(shí)性探索。如靜安區(qū)成立社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，之后又分類別相繼成立了5個(gè)社區(qū)（街道）和勞動(dòng)、文化、教育（系統(tǒng)）社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，形成“1+5+X”樞紐模式。同時(shí)在社聯(lián)會(huì)中以“黨建”促“社建”，成立社聯(lián)會(huì)黨總支加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的引導(dǎo)，同時(shí)也加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的各類服務(wù)。街道層面對(duì)樞紐型黨建的探索，主要是通過(guò)社區(qū)生活服務(wù)中心，引導(dǎo)社會(huì)組織提供社區(qū)服務(wù)。所謂樞紐型黨建，是指黨組織要作為引導(dǎo)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的樞紐，將社會(huì)組織的服務(wù)項(xiàng)目與社區(qū)治理的需求對(duì)接起來(lái)。從這一目標(biāo)看，樞紐型黨建還遠(yuǎn)未成形，一方面各區(qū)縣的探索還沒(méi)有形成黨組織培育和服務(wù)社會(huì)組織的成熟機(jī)制，社會(huì)組織踴躍參與社會(huì)治理的局面還沒(méi)有形成；另一方面活躍在街道層面的社會(huì)組織仍然主要是半官方的社會(huì)組織。但即便如此，樞紐型黨建仍不失為未來(lái)黨組織培育社會(huì)力量的一個(gè)有意義的探索方向。

（三）社會(huì)治理的基層角色：居委會(huì)為主體的協(xié)商自治平臺(tái)

上海市的社區(qū)建設(shè)是在不改變?cè)?“街-居”體制上推進(jìn)的。從這一意義上說(shuō)，居委會(huì)構(gòu)成了社區(qū)治理的基層角色。在國(guó)家法律體系中，居委會(huì)的基本定位是基層群眾自治組織，在最狹義的“生活區(qū)域”內(nèi)承擔(dān)著通過(guò)基層民主構(gòu)建協(xié)商自治平臺(tái)的角色；在這一平臺(tái)上，社區(qū)黨支部發(fā)揮著主導(dǎo)作用；而另一方面，居委會(huì)還是街道深入社區(qū)的基層組織，承擔(dān)著一定的行政職能。因此，在社區(qū)居委會(huì)的層面，形成了共治體系、行政體系和黨組織體系三層面交叉融合的治理體系。

1.從三駕馬車到“1+5”的共治體系

在政治層面，居委會(huì)被界定為基層群眾自治組織，一方面居委會(huì)通過(guò)選舉的方式選出居委會(huì)負(fù)責(zé)人；另一方面居委會(huì)以“居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)”為三駕馬車搭建了協(xié)商共治的平臺(tái)，在各地的探索中，許多居委會(huì)的重要決策事項(xiàng)都通過(guò) “三駕馬車”的協(xié)商共治平臺(tái)來(lái)作出決策。在上海，隨著社區(qū)自治的推進(jìn)，三駕馬車已發(fā)展成為“1+5+x”的共治體系。即社區(qū)黨組織整合居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)、駐區(qū)單位黨代表、社區(qū)民警以及若干群眾團(tuán)隊(duì)的共治體系。在此基礎(chǔ)上，居委會(huì)還形成了規(guī)范的議事制度，不僅有社區(qū)共治聯(lián)席會(huì)議，而且逐漸發(fā)展出了居民代表評(píng)議會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)的社區(qū)“三會(huì)制度”。

2.“居委會(huì)——社工站”的行政體系

在行政層面，一定程度上社區(qū)仍然是街道的下一級(jí)組織，承擔(dān)著大量的街道下派的行政類事務(wù)，據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，居委會(huì)每年承擔(dān)的街道下派任務(wù)達(dá)150多項(xiàng)，因而使居委會(huì)出現(xiàn)了“行政化”傾向，居委會(huì)作為居民協(xié)商自治的功能被弱化。為了解決這一問(wèn)題，上海市曾進(jìn)行居委會(huì)和社工站分離的試點(diǎn)，即在居委會(huì)內(nèi)設(shè)置專職社工組成的社工站，直接承擔(dān)街道下派的行政事務(wù)，而居委會(huì)黨支部書(shū)記和主任不再參與社工站事務(wù)。通過(guò)將居委會(huì)從行政事務(wù)中解脫出來(lái)，解決居委會(huì)過(guò)度行政化的問(wèn)題。但在實(shí)踐過(guò)程中，居委會(huì)與社工站相分離的模式并沒(méi)有帶來(lái)預(yù)期效應(yīng)。調(diào)研中，一些居委會(huì)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，由于與街道關(guān)系更密切，社工站在社區(qū)的地位反而比居委會(huì)高，居委會(huì)的地位被弱化，社工站甚至能夠指揮居委會(huì)。出于此負(fù)面效應(yīng)，在經(jīng)歷了一段時(shí)間試點(diǎn)后，居委會(huì)又和社工站合二為一，將社工站納入居委會(huì)管理，從而加強(qiáng)居委會(huì)的地位和資源能力。

3.“黨組織——樓組代表”的黨建體系

在黨建體系層面，一方面，居民區(qū)黨組織在區(qū)域化大黨建的總體格局下，通過(guò)駐區(qū)單位黨組織擔(dān)任黨支部兼職委員的方式，通過(guò)聯(lián)系會(huì)議等平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)單位資源對(duì)區(qū)域治理的補(bǔ)給。另一方面，居民區(qū)黨組織也不斷通過(guò)兩種不同方式發(fā)展自身的組織體系，第一種方式是通過(guò)樓組長(zhǎng)體系形成 “黨組織—樓組代表”的黨建體系，有的居民區(qū)在樓組層面形成了樓組長(zhǎng)加上宣傳員、調(diào)解員、安全員、社保員、衛(wèi)生員的“五大員”的組織架構(gòu)；第二種方式是通過(guò)聯(lián)系和培育群眾性團(tuán)隊(duì)來(lái)發(fā)展黨的組織體系，形成“黨組織—群眾性團(tuán)隊(duì)”的黨建體系，群眾性團(tuán)隊(duì)目前仍主要以老年人和自?shī)首詷?lè)的組織為主。需要指出的是，在許多居民區(qū)，群眾性團(tuán)隊(duì)中的積極分子與樓組代表有一定程度上的重合，即群眾團(tuán)隊(duì)的積極分子同時(shí)也是樓組代表。

三、單位化體系面對(duì)生活共同體：反思城市社區(qū)治理存在的問(wèn)題

以上海的經(jīng)驗(yàn)看，“黨建引領(lǐng)”充分發(fā)揮了以政黨為中心的政治優(yōu)勢(shì)，在社區(qū)治理中取得重要的成績(jī)和社會(huì)影響。但是，在城市基層社會(huì)治理的最小單元上，居委會(huì)在實(shí)際工作過(guò)程中卻仍然面臨著一系列新的問(wèn)題和困境。

（一）表面的原因：治理責(zé)任與治理資源的矛盾

社區(qū)治理問(wèn)題在居委會(huì)的專兼職干部中的普遍反映是資源不足?！熬游瘯?huì)要承擔(dān)大量的工作，而我們手中的資源人財(cái)物都沒(méi)有，很多工作有時(shí)候是有心無(wú)力?！睆睦碚撋险f(shuō)，社會(huì)治理首先就是要在職業(yè)共同體之外，不依賴職業(yè)資源完成對(duì)生活共同體的治理，包括基本的社會(huì)保障、多元的社會(huì)服務(wù)、公共環(huán)境和資源的維護(hù)等等。因此，在職業(yè)體系外如何整合資源是社會(huì)治理生成過(guò)程中首先面對(duì)要問(wèn)題。

為了解決資源問(wèn)題，作為居委會(huì)的上一級(jí)，街道主要通過(guò)兩種方式補(bǔ)給居委會(huì)的資源不足問(wèn)題：一是以行政資源補(bǔ)給，做大做強(qiáng)居委會(huì)，包括居委會(huì)人員列入事業(yè)編制，增加居委會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)，特別是黨建經(jīng)費(fèi)；二是以單位資源補(bǔ)給，強(qiáng)化區(qū)域化黨建，通過(guò)雙結(jié)對(duì)、社區(qū)兼職委員等方式增加居委會(huì)擁有的整合性資源總量?？梢哉f(shuō)，上海市在居委會(huì)方面，不論是人員還是經(jīng)費(fèi)方面保障都比較充分。

（二）資源性困境：主體性社會(huì)治理資源的缺位

以街道黨工委為主體加強(qiáng)對(duì)居委會(huì)工作的資源補(bǔ)給，使得各個(gè)居委會(huì)都催生了若干個(gè)“惠民”的服務(wù)項(xiàng)目，包括老年人服務(wù)、特殊群體照顧、社區(qū)教育、公共衛(wèi)生等多個(gè)方面。但各個(gè)項(xiàng)目仍屬于示范性、試點(diǎn)性，社區(qū)治理問(wèn)題并沒(méi)有從整體上得到改善。面對(duì)這個(gè)問(wèn)題，在調(diào)研中，居委會(huì)的反應(yīng)是“工作量大、人手不足”。目前，居委會(huì)主要依靠專兼職工作人員、社區(qū)積極分子和少數(shù)志愿者開(kāi)展工作，就目前的工作量而言已經(jīng)“不堪重負(fù)”。從這個(gè)“資源困境”來(lái)看，居委會(huì)對(duì)作為“生活共同體”的社區(qū)的治理需要兩類資源，其一是支撐性資源，即啟動(dòng)項(xiàng)目、實(shí)施項(xiàng)目、發(fā)展項(xiàng)目的物質(zhì)資源，也就是“錢”；其二是主體性資源，即策劃項(xiàng)目、執(zhí)行項(xiàng)目、項(xiàng)目服務(wù)所需要的主體力量，也就是“人”。從目前來(lái)看，社區(qū)治理仍然面對(duì)“資源匱乏”的困境，但這個(gè)資源主要是主體性資源，即社區(qū)治理的社會(huì)參與不足。

（三）組織化困境：社區(qū)原子化與社會(huì)資本薄弱

如上所述，當(dāng)前社會(huì)治理的主要問(wèn)題在于主體性資源缺乏，即社區(qū)治理的社會(huì)力量的缺位。一是由于社會(huì)組織發(fā)展長(zhǎng)期受到抑制，沒(méi)有社會(huì)組織參與社會(huì)治理的渠道，二是在純粹以生活共同體存在的“社區(qū)”，居民并不會(huì)自發(fā)地聯(lián)系起來(lái)形成社會(huì)組織，而是社會(huì)組織很少存在或根本不存在，居民個(gè)體之間處于原子化的隔絕狀態(tài)，沒(méi)有有效的社會(huì)聯(lián)系。因此，社區(qū)的組織化困境首先是在居民生活區(qū)社會(huì)組織化程度低，社會(huì)資本缺乏；其次才是缺乏社會(huì)組織參與社會(huì)治理的渠道和機(jī)制。在這個(gè)意義上，就構(gòu)建社區(qū)治理體系來(lái)說(shuō)，就面臨兩個(gè)根本任務(wù)：一是推動(dòng)社會(huì)的組織化，發(fā)育社會(huì)資本；二是構(gòu)建社會(huì)組織參與社會(huì)治理的渠道和平臺(tái)。在以純粹的“生活共同體”存在的社區(qū)，面臨的首要問(wèn)題是在社區(qū)黨支部領(lǐng)導(dǎo)下如何推動(dòng)組織化、如何發(fā)育社區(qū)資本的問(wèn)題。

（四）行政化困境：居委會(huì)作為治理主體的錯(cuò)位

如上所述，居委會(huì)在社區(qū)治理中的定位應(yīng)該是聯(lián)系和組織社區(qū)居民，推動(dòng)社區(qū)治理的共商共治。然而，目前上海市基層社區(qū)居委會(huì)發(fā)揮的作用卻表現(xiàn)為是“類行政化”：第一，居委會(huì)承擔(dān)了街道下移的許多行政工作；第二，居委會(huì)從街道獲得資金支持以實(shí)施示范性的便民服務(wù)項(xiàng)目；第三，社區(qū)居民將居委會(huì)看作政府在基層的派出機(jī)構(gòu)；第四，居委會(huì)也在通過(guò)設(shè)立樓組長(zhǎng)等方式發(fā)展自身的“類行政化”的組織體系。

“行政化”給社區(qū)居委會(huì)帶來(lái)了兩大困境：第一，居委會(huì)越是難以擺脫“行政化”趨勢(shì)，就越難以完成其在社區(qū)治理中發(fā)揮協(xié)調(diào)各方的作用，社區(qū)多元共治的體系就難以真正形成。第二，居委會(huì)越是難以擺脫“行政化”趨勢(shì)，在實(shí)際工作中就越是缺乏“人財(cái)物”等各類資源。

四、發(fā)揮黨建引領(lǐng)優(yōu)勢(shì)優(yōu)化城市社區(qū)治理體系的戰(zhàn)略路徑

為了進(jìn)一步解決城市社區(qū)治理體系中的問(wèn)題，構(gòu)建更完善的社區(qū)治理體系，“黨建引領(lǐng)”的社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)也在不斷地探索和改革，例如上海市在2014年推動(dòng)社區(qū)建設(shè)的“1+6”改革，推動(dòng)社區(qū)管理向社區(qū)居委會(huì)下移，包括重組街道行政體系，明確街道的社區(qū)治理功能，促進(jìn)管理資源下移，加強(qiáng)社區(qū)居委會(huì)的工作力量等等。但是，“黨建引領(lǐng)”的社會(huì)治理模式在基層動(dòng)員、廣泛參與和多元共治方面等多個(gè)方面需要進(jìn)一步拓展。

（一）構(gòu)建社會(huì)治理體系的目標(biāo)是“社會(huì)辦社會(huì)”

所謂社會(huì)治理體系構(gòu)建，其目標(biāo)就是構(gòu)建一個(gè)政黨主導(dǎo)、多元參與的治理體系。在社區(qū)的層面，這個(gè)治理體系就是要在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，讓社會(huì)力量（包括社會(huì)組織和居民個(gè)人）成為社區(qū)治理的主體，完成增強(qiáng)社會(huì)聯(lián)系、提供公共服務(wù)、調(diào)解社會(huì)矛盾、治理公共問(wèn)題的四重使命。在單位制時(shí)期，上述四重使命主要是一個(gè)一個(gè)封閉的“單位”承擔(dān)，即單位辦社會(huì)；在改革開(kāi)放的轉(zhuǎn)型初期，上述四重使命主要是依靠政黨推動(dòng)和政府托底，即政府辦社會(huì)；那么，未來(lái)構(gòu)建社會(huì)治理體系的目標(biāo)就是要依靠社會(huì)自身的力量完成這四重使命，即社會(huì)辦社會(huì)。而社會(huì)辦社會(huì)的關(guān)鍵是發(fā)揮各類社會(huì)組織的功能。社區(qū)建設(shè)20年的實(shí)踐證明，只有在社會(huì)中形成一定的組織網(wǎng)絡(luò)，國(guó)家治理社會(huì)的功能和項(xiàng)目才能夠被社會(huì)力量所承接；同時(shí)，只有形成一定的社會(huì)組織，原子化和離散化的居民個(gè)體才能夠凝聚成能夠參與社會(huì)治理和社會(huì)服務(wù)的主體性力量。

（二）從“社會(huì)參與的政治化”到“社會(huì)參與的具體化”

上海的經(jīng)驗(yàn)有在街道層面的社區(qū)委員會(huì)、在居委會(huì)層面“1+5”聯(lián)席會(huì)議等等。這種機(jī)制實(shí)際上是在政治層面的制度探索，由多種社會(huì)力量參與協(xié)商議事甚至一定程度上參與決策，而后有黨或政府的組織體系負(fù)責(zé)實(shí)施和執(zhí)行。這實(shí)際是社會(huì)參與的政治化。未來(lái)社區(qū)治理體系構(gòu)建要進(jìn)一步在具體工作層面探索社會(huì)組織參與社區(qū)治理項(xiàng)目的微觀機(jī)制 （如社會(huì)組織如何在社區(qū)內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)，社會(huì)組織如何參與社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，社會(huì)組織如何承擔(dān)社區(qū)托管項(xiàng)目等等），使社會(huì)力量能夠參與社區(qū)治理的具體過(guò)程，可稱之為“社會(huì)參與的具體化”。

（三）發(fā)揮基層黨組織在社區(qū)治理體系中的樞紐型作用

在培育和引導(dǎo)社會(huì)力量參與社會(huì)治理的過(guò)程中，基層黨組織必須轉(zhuǎn)變工作方式，將“行政化”的工作策略轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)揮“樞紐化”的功能。所謂黨組織的“樞紐化”功能包括三方面內(nèi)容：第一，樞紐化意味黨組織不應(yīng)自己承擔(dān)社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，而是在社區(qū)需求和項(xiàng)目供給方之間搭建橋梁使其對(duì)接，以實(shí)現(xiàn)“社會(huì)辦社會(huì)”的目標(biāo)，因此黨組織一方面要了解居民的真實(shí)需求，更重要的一方面是物色和尋找合適的能夠承擔(dān)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)組織，并在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中起到監(jiān)督和協(xié)助作用。第二，樞紐化還意味著基層黨組織作為一個(gè)樞紐必須能夠培育社會(huì)組織，與社會(huì)組織之間形成平等的合作關(guān)系，使社會(huì)組織能夠更好的成長(zhǎng)。第三，由于居民個(gè)體原子化現(xiàn)象在社區(qū)普遍存在，因此樞紐化還意味著基層黨組織還應(yīng)是居民個(gè)體活動(dòng)和參與的樞紐，同時(shí)在組織居民活動(dòng)的過(guò)程中承擔(dān)起聯(lián)系群眾、組織群眾、服務(wù)群眾的功能。

[1][2]李泉：《治理思想的中國(guó)表達(dá)：政策、結(jié)構(gòu)與話語(yǔ)轉(zhuǎn)變》，中央編譯出版社，2014年，第33、56頁(yè)

[3]俞可平：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009年，第43頁(yè)

[4]孫曉莉：《多元社會(huì)治理模式探析》，《理論導(dǎo)刊》2005年第 5期，第 7～9頁(yè)

[5]朱健剛：《城市街區(qū)權(quán)力變遷：強(qiáng)國(guó)家與強(qiáng)社會(huì)模式》，《戰(zhàn)略與管理》1997年第4期，第42～53頁(yè)

[6]陳家剛：《社區(qū)治理網(wǎng)格化建設(shè)的現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策思考》，《蘭州學(xué)刊》2010年11期，第35～40頁(yè)

（責(zé)任編輯：張曉月）

The System of Party-lead Urban Community Governance:ShanghaiExperience

LiWeili

Community governance is increasingly putting emphasis on resources integration and multidisciplinary participation with the development of life community.In this context,the party-led model is used firstly into the community construction in Shanghai.The coremechanism of thismodel is tomobilize and integrate various subjects and resources into community governance through the influences of political party.In this model,the gridding,regionalized and pivotal party construction system has been formed in the area of political party while gridding and platform management system has been formed in government level.Besides,neighborhood committee has been established the autonomy system in which the community consultation is the core concept.The combination of three systems contributes to Shanghaiparty-ledmodel.

party-lead,community governance,life community,pivot organization

復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院 上海 200433

馬克思主義理論研究和建設(shè)工程重大研究項(xiàng)目：“‘四個(gè)全面’戰(zhàn)略布局研究”（批準(zhǔn)號(hào)：2015MAD004）。