財政預算評審若干問題的思考

●程立萍

財政預算評審若干問題的思考

●程立萍

財政預算評審是財政職能的重要組成部分，它隨著績效預算的要求而產生，其目標是規(guī)范財政公共資金的合理使用，提高財政公共資金使用效果。除財政投資以外的財政預算評審起步較晚，2014年財政部投資評審中心更名為預算評審中心后，我國部分?。ㄊ校┫嗬^開展此項工作。相比審計、會計等工作，財政預算評審具有政策性強，存在一定的非精準性等特點。由于評審規(guī)范尚不完善，理論框架尚未形成，評審工作存在一定的困難。因此，在工作實踐中，需要完善規(guī)范體系，構建理論框架，加強隊伍建設，提高預算評審質量。

財政預算評審 預算評審規(guī)范 預算評審準則

在我國，財政預算評審已如火如荼地在財政管理實踐中開展，然而，財政預算評審理論研究遠遠滯后于工作實踐，理論框架和體系尚屬空白，評審工作的開展和評審質量的提高深受影響。為對深入持久的預算評審工作開展做好基礎支撐，有必要從理論上做些研究和探討。本文試從預算評審的發(fā)展現狀出發(fā)，就財政預算評審的含義、目標、特點、存在的問題及建議等方面進行探討，以期拋磚引玉，呼吁同仁參與預算評審理論問題的討論，為逐步構建預算評審理論體系創(chuàng)建環(huán)境基礎。

一、財政預算評審的含義及目標

財政預算評審是財政部門對財政性資金的支出預算進行評估與審核的行為，是財政職能的重要組成部分。廣義的財政預算評審，包括財政支出全部內容（包括財政投資、部門預算〈基本支出和項目支出〉、專項資金）的預算評估與審核。我國開展財政投資評審工作較早，制度體系、業(yè)務規(guī)范等較為完善，本文所提財政預算評審，主要是指財政投資以外的預算支出評審。

財政預算評審的目標，是基于預算管理的要求而提出的。黨的十八屆三中全會確立了全面深化改革的總目標，決定銳意推進各項改革，對改進預算管理制度提出了明確要求。實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度，全面推進預算績效管理是深化財稅體制改革，建立現代公共財政制度的迫切需要。預算績效管理要求提高財政公共資金使用效果，改進政府部門績效，因此要求健全預算編制、預算監(jiān)督和績效評價各環(huán)節(jié)的相互制約和相互協(xié)調機制。預算評審屬于預算編制階段的范疇，是績效預算管理的前端工作，總體目標是規(guī)范財政公共資金的合理使用，提高財政公共資金使用效果。具體目標是提高預算編制質量，優(yōu)化預算資源配置，合理節(jié)約使用財政資金，健全相關制度，完善政策體系。

二、財政預算評審的產生和發(fā)展

財政是國家治理的基礎和重要支柱，預算是財政的核心。現代國家治理需要改進預算管理制度，建立現代財政制度。作為一項實踐活動，財政預算評審是隨著績效預算的要求產生的。財政預算評審的前身可以追溯到財政投資評審。財政投資評審的雛形是建國初期，財政部所屬的建設銀行對政府投資基本建設項目的概、預、決算審核管理。1994年，建設銀行改制為國務院直屬單位，財政部委托建設銀行代行基本建設審查管理。1998年，財政部收回建設銀行對基本建設項目概、預、決算的審查及監(jiān)管職能。投資評審中心的產生與當年國務院實施積極的財政政策密不可分。正是由于1998年國家加大對財政性投資的管理力度，財政部內的一個新建機構—投資評審中心才應運而生。此后，各省市也相繼成立投資評審機構，陸續(xù)開展對基本建設項目概、預、決算的審查及監(jiān)管工作。到本世紀初期，我國部分省市為了加強預算管理，在開展基本建設項目投資評審工作的基礎上，先后開展部門預算支出項目預算評審工作。2014年9月26日，國務院以國發(fā)〔2014〕45號印發(fā)了《關于深化預算管理制度改革的決定》，提出全面推進深化預算管理制度的改革，而積極推進預算公開，改進預算管理和控制，是完善政府預算體系的重要內容。2014年8月31日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于修改 〈中華人民共和國預算法〉的決定》，《中華人民共和國預算法》根據本決定作相應修改，重新公布。決定明確了實行績效預算管理的要求，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度，各級預算應當遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。隨著形勢的發(fā)展，2014年財政部投資評審中心更名為預算評審中心，其職責包含部門預算項目評審、研究項目支出標準等。要求加強預算編制過程的審核把關，使預算評審成為預算編制過程中的必經程序，提高預算編制的科學性。此后，部分?。ㄊ校┰u審工作開始轉型，相繼將評審機構更名為預算評審中心，開展預算評審工作。迄今，全國已有10多個省（市）的評審機構更名為預算評審中心。

三、財政預算評審的特點

（一）具有社會管理和經濟管理雙重屬性

國家財政隨國家的產生而產生，而財政預算是國家財政發(fā)展到一定階段的產物。財政預算是財政體系的重要組成部分，是國家財政的核心，是政府調節(jié)經濟和社會發(fā)展的重要工具，是履行政府職責，反映社會經濟發(fā)展目標的計劃，體現政府的財政活動范圍和政策手段，由政府編制，經立法機關審批，具有鮮明的法定性，財政預算的產生必須要經過嚴格的法定程序，嚴格依照法律法規(guī)確定收支范圍和方向。

財政預算評審是應預算管理的要求而產生的，發(fā)展到今天，已然成為財政預算管理的必要環(huán)節(jié)，屬于預算管理的范疇。財政預算管理作為政府的一項重要職能，是現代國家公共財政體制建設的基本內容，財政活動的合理安排和科學規(guī)范不僅是政府政策意向的直接體現，更是關系到整個宏觀經濟的運行，對國民經濟的健康發(fā)展至關重要。從這個層面上來看，財政預算評審是一項政策性很強的工作，必須服從于財政管理的要求。因此，預算評審是一項定量與定性相結合的工作，對于預算支出涉及到的一系列不可量化的政策性因素，需要對預算支出與政策目標的關聯(lián)度進行判斷。而充分領會政策精神，把握評審判斷要領，有時存在一定困難。

（二）評審結果存在一定的非精準性

預算管理是對未來的活動和財務結果進行預測和籌劃，并通過對執(zhí)行過程的監(jiān)控，對比分析實際完成情況與預算目標之間的差異，及時改善和調整各項管理活動，幫助決策者實現有效管理和戰(zhàn)略目標。財政預算是以財政分配活動為管理對象，按照法律程序編制和執(zhí)行的政府財政收支計劃，是政府管理財政活動的一種重要工具。但是，預算編制屬于預算管理的前端工作，是對未來的活動進行預測和籌劃，而未來的活動可能發(fā)生變化，預測因素存在一定的不確定性，從而導致預算編制和預算評審具有相對模糊性。雖然預算編制要求準確化、精細化，但基于對象的未來性和預測性，與會計、審計等工作相比，難以做到100%精準。

（三）評審標準存在一定的變動性

在目前尚未建立評審原則及評審標準的情況下，對于已建立項目支出標準的項目，預算評審可以依據項目支出標準進行。為深化部門預算改革，規(guī)范項目支出定額標準管理，提高預算科學化精細化管理水平，財政部全面啟動預算標準體系建設，先后印發(fā)了《中央本級項目支出定額標準管理暫行辦法》的通知（財預〔2009〕403號）、《中央本級項目支出定額標準體系建設實施方案》的通知（財預〔2009〕404號）、《關于加快推進中央本級項目支出定額標準體系建設的通知》（財預 〔2015〕132號），并加緊制定一系列項目支出標準，各省（市）也根據各自的特點，制定相應支出標準。然而，同一內容的支出，在不同地區(qū)、不同項目、不同時期，可能不完全一致，因而同一支出標準并非適合所有的項目，需要針對不同地區(qū)、不同項目、不同時期，并考慮經濟社會發(fā)展變化等因素對支出標準做出調整。誠然，項目支出標準管理的原則之一是動態(tài)優(yōu)化，即在保持標準相對穩(wěn)定的前提下，結合經濟社會發(fā)展和技術水平變化，對標準實施動態(tài)優(yōu)化，但因調整的及時性受到一定程度的限制，從而導致在預算評審過程中，有必要根據評審時的具體情況對某些項目支出標準進行適當修正。特別是，項目支出標準體系還不完善，預算評審原則尚未制定，預算評審標準體系亦未形成，大多項目基本沒有統(tǒng)一的預算評審標準，因此，預算評審標準存在一定的變動性。

四、財政預算評審的現狀及面臨的困難

（一）法規(guī)制度尚不完善，理論框架尚未形成

如前所述，在我國，財政預算評審是應國家治理的要求而產生的，是社會發(fā)展到一定階段的必然產物。因起步較晚，且沒有國外經驗借鑒，實際操作中邊摸索、邊實踐。財政部先后制定了評審流程、評審范圍、評審內容、評審方式、評審隊伍管理等相關制度，規(guī)范評審工作，各?。ㄊ校└鶕陨硪螅仓贫岁P于評審范圍、內容、流程等方面的相關制度，對評審工作的開展起到了積極作用。然而，預算評審工作的法規(guī)制度還不完善，《中華人民共和國預算法》中，雖然要求建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度，但并沒有明確要求開展財政預算評審?！吨腥A人民共和國預算法實施條例》（修訂草案送審稿）（財發(fā)〔2015〕7號）中，明確提出“各級政府財政部門應當建立和完善以績效為導向的項目支出預算評審制度。各部門、各單位應當按照本級政府財政部門的規(guī)定開展預算評審”，但目前尚未發(fā)布施行。目前財政部公開發(fā)布的文件有《關于加強中央部門預算評審工作的通知》（財預〔2015〕90號）、《關于充分發(fā)揮預算評審中心職能作用切實加強預算管理的通知》（財辦預〔2015〕21號）。近期，財政部預算評審中心著力研究制定信息化建設、陳列展覽、公益性演出等類型的項目支出標準，并準備出臺相關辦法、指導意見和規(guī)程等。但是，面向全國范圍的業(yè)務指導方面的文件、制度仍較缺乏，制度體系還很不完善。從全國來看，尚未建立一套完善的財政預算評審規(guī)范體系，也沒形成完整的理論框架，更沒發(fā)展成為一門學科。相比會計、審計等相關領域，財政預算評審還很年輕，實際操作相對理論研究更為成熟，理論研究遠遠滯后于工作實踐。在實際工作中，由于沒有統(tǒng)一的評審準則，很多情況下缺乏具體評審標準，理論支撐單薄，造成專家意見分歧，項目單位不同意評審意見，難以定論。

（二）評審隊伍勝任能力參差不齊，評審經驗和理論知識較缺乏

從預算評審實施的環(huán)節(jié)看，各?。ㄊ校┎僮骰疽恢?，包括審核預算文本、組織現場查看、召開專家評審會等程序；從組織方式看，各?。ㄊ校┎僮鞑槐M相同，少數?。ㄊ校┲饕揽繂挝粌炔康膶I(yè)評審隊伍自行評審，多數?。ㄊ校┲饕俏猩鐣薪闄C構委托評審，但均要借助專家力量發(fā)表專業(yè)評審意見。無論如何組織評審，最終的評審結論均來自單位內部的專業(yè)評審人員、專家和中介機構三個方面的意見。

從內部專業(yè)評審人員看，評審業(yè)務水平不一。全國已經開展預算評審的省（市）中，只有少數開展預算評審工作較早的?。ㄊ校?，內部評審人員具備較高的專業(yè)評審水平，多數省（市）的部分內部評審人員，如前所述，是由于評審工作的轉型而由其他工作轉為開展預算評審工作，因此專業(yè)不對口（特別是工程類項目、裝飾裝修類項目、陳列展覽類項目等），加之因參與預算評審工作時間較短導致的實踐經驗缺乏，對項目特點及要求把握不到位，在預算評審時難以做出結論性判斷。

從評審專家看，制度環(huán)境尚不健全，專業(yè)支撐不夠。目前專家隊伍的來源渠道是相關領域的專業(yè)人員，多數?。ㄊ校┙⒘藢＜?guī)欤▊€別省（市）尚未建立），專家?guī)煲?guī)模大小不一，有的?。ㄊ校＜胰藬狄堰_6千人以上，有的不到百人。由于目前全國并沒有對評審專家的統(tǒng)一標準和條件要求，入庫標準和入庫方式不統(tǒng)一，部分?。ㄊ校＜议T檻限制較低，全國各?。ㄊ校┚恍枰Y格考試或其他途徑，僅憑單位推薦或自薦后審核材料入庫，導致專家素質良莠不齊。同時，對于專家的職責、評審工作要求、法律責任、職業(yè)道德等均沒有形成約束力較強的制度，加之多數專家評審經驗不足，評審理論知識缺乏，嚴重影響評審質量。

從中介機構看，對不同類型項目的勝任能力不均衡。全國各省（市）基本是通過公開招標的方式選取中介機構，多數省（市）建立了中介機構庫。對于工程類、裝飾裝修類等專業(yè)性較強的項目，因包括費用在內的各種行業(yè)標準等規(guī)范體系較完善，中介較易勝任此類項目的評審工作，但對于一次性的大型項目、陳列展覽類項目等，由于費用標準不完善，中介較難勝任，多數需要依靠專家發(fā)表專業(yè)意見。同時，在管理方面，對于中介的職責、評審專業(yè)要求、發(fā)表意見的獨立性等執(zhí)業(yè)規(guī)范，全國尚未統(tǒng)一意見，評審嚴肅性受到限制，評審質量和評審效果受到影響。

（三）項目單位對評審認識不到位，項目申報工作不規(guī)范

目前各省（市）針對預算部門的預算評審規(guī)章制度健全程度不一，但多數省（市）尚不健全，制度層級不高，深度不夠，特別是針對預算支出項目申報方面的規(guī)范性文件較少，相關懲罰措施與考核措施不到位，致使申報要求不明確，項目單位認識不夠，配合度不高，甚至存在對預算評審工作的對立情緒。從申報材料看，相當數量的項目，項目單位申報內容不真實，存在蒙混過關心理，目的是爭取到更多的財政資金，導致預算評審工作中的貓鼠現象較為普遍。從項目實施方案看，多數項目實施方案不完善，項目活動起始點不清楚，目標點不具體，活動內容不量化、不可考，模棱兩可現象普遍，存在渾水摸魚心理預期，導致預算不夠（無法）細化，不能按照費用的經濟內容劃分預算金額，出現一筆預算金額按照一項活動列示，一筆金額多達幾百萬元的情況。從項目規(guī)劃看，多數項目缺乏長期和整體規(guī)劃，中期規(guī)劃項目也不能按照要求申報，存在某一項目內容在不同部門重復申報、某個項目拆分在多個項目中分散申報等現象，導致審核重點難以把握，評審難度增加，難以定論。

（四）評審手段落后，評審效率受到限制

現行的評審手段基本上是傳統(tǒng)的手工模式，或使用評審軟件的半手工模式。在手工或半手工模式下，項目單位申報紙質或電子文本，評審人員、專家及中介審核紙質或電子文本，利用計算機撰寫評審報告，將評審意見的紙質或電子文件反饋項目單位。使用了評審軟件的?。ㄊ校浖δ懿粔驈姶?，僅限于部分環(huán)節(jié)的電子處理，多數省（市）未建立項目庫，沒有實現從項目申報、評審人員（專家）審核、撰寫評審報告、反饋評審結果、評審結果利用、評審數據分析等全部工作程序的計算機處理，無法通過計算機對項目情況進行縱向和橫向對比，更難以通過對相關數據的分析，對預算支出存在的問題進行深層次的研究，遠遠沒有實現評審工作信息化，大數據概念尚未應用到評審工作領域，致使評審效率不能有突破性的提高。

五、提高預算評審工作質量和效率的措施及建議

（一）完善法規(guī)體系，強化制度支撐

完善的法規(guī)制度是做好預算評審工作的前提和保障。相關部門應加強評審基礎支撐體系建設，對現行的各類政策法規(guī)、規(guī)章制度進行分類匯總梳理，逐步健全和完善法規(guī)體系，為評審工作提供制度支撐。為提高評審工作的科學性和規(guī)范性，需要建立相關專業(yè)規(guī)范，包括申報規(guī)范、評審準則、評審標準、評審規(guī)程等，使評審工作流程化和專業(yè)化。健全針對預算部門的預算評審規(guī)章制度，提升制度層級和深度，進一步明確申報要求，規(guī)范申報程序和申報文本內容，明確相關懲罰與考核措施，提高項目單位對評審工作的認識，密切配合開展評審工作，確保申報文本的質量。還應建立評審人員執(zhí)業(yè)規(guī)范，包括專家和中介機構的選擇標準、職責權限、執(zhí)業(yè)準則等，以明確評審專家和中介機構的使用要求，確保評審人員的評審工作有據可依。

（二）著力理論研究，構建框架體系

系統(tǒng)的理論體系是深入持久開展預算評審工作的基礎。在預算評審工作理論研究顯著滯后于實踐的情況下，應加快進行理論研究，以更好地指導評審實踐。首先應重視理論研究。評審工作是理論與實踐的有機結合體，評審實踐早于理論研究，但理論對實踐有著不可忽視的指導作用，必須充分認識評審理論研究的重要性。其次制定研究規(guī)劃。有關部門應制定理論研究方面的規(guī)劃，如五年研究規(guī)劃或三年研究規(guī)劃，按照時間節(jié)點分別制定研究提綱，如可以根據內容的宏觀和微觀性，結合評審需求，考慮在不同時期分別研究預算評審的目標、評審對象、評審內容、評審方法、評審程序、評審工作底稿、評審報告要素、評審工作的維度、評審產出內容等。最后開展理論研究。有關部門根據規(guī)劃，安排專人或委托院校潛心研究，或通過開展征文活動，發(fā)動評審人員廣泛進行理論探討。經過一定時期的理論研究，逐步形成評審工作的理論框架，最后形成完整的理論體系。條件成熟的情況下，可以考慮在相關院校開設財政預算評審課程，為評審工作的深入、持續(xù)開展做好鋪墊。

（三）加強隊伍建設，提高勝任能力

建立一支業(yè)務范圍廣、專業(yè)能力強、數量規(guī)模大的評審隊伍，是提高預算評審工作質量的關鍵。在評審過程中，需要積極儲備和積累不同領域、不同行業(yè)的專業(yè)技術人才，為評審工作提供人力資源保障。對于內部評審人員，通過實踐鍛煉，積累經驗，提升水平；通過加強培訓,開展業(yè)務交流,參與理論探討和研究，進一步領會評審工作的內涵和相關要求，把握評審規(guī)律，提升能力。對于專家隊伍，通過拓寬專業(yè)范圍，明確條件要求，提高專家入庫標準，增加專家數量，擴大專家規(guī)模，滿足不同項目的評審需要；通過制定專家使用辦法，探索跨?。ㄊ校┑膶＜沂褂媚Ｊ?，完善專家淘汰機制，提升專家總體水平。對于中介機構，通過有針對性的培訓加強業(yè)務指導，通過實踐鍛煉培育中介市場。

（四）加快信息化建設，提高評審質量和效率

先進的計算機技術是有效開展預算評審工作的必要條件。預算評審工作雖然起步較晚，但是采用的技術、方法、手段及工作模式完全可以跟上時代步伐。在計算機技術發(fā)展迅猛，數據處理技術高度發(fā)達，計算機技術應用遍及多種領域的今天，預算評審應著眼高起點，借助先進的計算機技術開展工作。有關部門應積極研究制定評審軟件的開發(fā)方案，軟件功能要求等相關規(guī)定，設計開發(fā)簡便實用、功能強大、前瞻性突出的評審軟件，充分利用計算機數據處理的強大功能，運用大數據理論，對預算支出項目的中長期規(guī)劃做出最合理和恰當的判斷，極大地提高評審質量和工作效率，切實發(fā)揮評審工作在預算管理工作中的作用。

總之，預算評審作為預算管理的必要環(huán)節(jié)，已彰顯其不可忽視的作用，隨著預算公開的深入，將愈加重要。針對存在的問題，加快完善規(guī)范體系，重視并進行理論研究，著力加強人才培養(yǎng)，充分利用計算機技術，對于預算評審工作的持續(xù)深入開展，將十分必要?！?/p>

（作者單位：上海市財政專項資金評審中心）

[1]財政部條法司.中華人民共和國預算法修改前后對照表[M].北京：中國財政經濟出版社，2014.

[2]李方旺.積極謀劃新常態(tài)下的預算評審工作[J].中國財政，2015，（22）.

（本欄目責任編輯：范紅玉）