出口管制法律制度基本問題探析

何婧

摘要：為研究出口管制法律制度的特點(diǎn)和本質(zhì)等基本問題，為建立和完善出口管制法律制度提供有益參考，在探究出口管制法律制度歷史演進(jìn)的基礎(chǔ)上分析其特點(diǎn)和本質(zhì)。研究認(rèn)為，出口管制法律制度具有政治性、常態(tài)性、變動性、矛盾性的特點(diǎn)；出口管制法律制度在本質(zhì)上是貿(mào)易政策的一種法律工具。

關(guān)鍵詞：出口管制；法律制度；貿(mào)易政策；法律工具

中圖分類號：D996

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：16716248（2016）03013105

[GK-2！-2]

出口管制是指一國為達(dá)到特定的政治、軍事和經(jīng)濟(jì)目的，對其國內(nèi)公司和個人的出口進(jìn)行審議和控制的過程或行為，是管制制度在貿(mào)易出口領(lǐng)域的具體運(yùn)用[1]。對出口管制法律制度追本溯源，探尋其歷史和特點(diǎn)，有助于深入挖掘和理解這一法律制度的本質(zhì)。

一、出口管制法律制度的歷史演進(jìn)

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，國家之間貿(mào)易往來日益密切，出口管制對商業(yè)實踐產(chǎn)生的限制性影響也逐漸顯現(xiàn)。盡管在中國，出口管制法律制度從20世紀(jì)90年代才被逐漸知悉，但是出口管制已經(jīng)存在了兩千多年。

（一）出口管制的起源（前432年～工業(yè)革命）

出口管制的前身是貿(mào)易限制和禁運(yùn)，二者的共同點(diǎn)是對貿(mào)易施加約束。歷史上有記載的貿(mào)易限制措施事件發(fā)生在公元前432年。在伯羅奔尼撒戰(zhàn)爭中，雅典領(lǐng)袖伯里克利對斯巴達(dá)盟國邁加拉施加了貿(mào)易禁運(yùn)，禁止對方靠近雅典市場和港口，以懲罰對方殺死1名雅典特使或在雅典人視為豐收女神德墨忒爾的土地上耕作的行為[2]。由此看來，出口管制最早是作為貿(mào)易報復(fù)工具而產(chǎn)生的。

在漫長的歷史發(fā)展中，出口管制在宗教法令領(lǐng)域得到了更多的應(yīng)用。1179、1215、1245、1304、1454年的羅馬教廷都禁止向穆斯林擁有的土地出口軍用和兩用商品，違反者將被逐出教會或者處以拘禁[3]。1620年，托斯卡尼大公根據(jù)羅馬教令，命令貿(mào)易商禁止向巴巴里的穆斯林進(jìn)行戰(zhàn)略出口，并將禁止出口的商品限定為：武器、鐵、金屬絲、錫、鋼、任何類型的金屬、粉末、軍火、木材、麻料、繩子以及能夠制作繩子的材料[3]。被禁止出口的商品具有很強(qiáng)的軍事屬性，出口管制從單純的宗教措施演變成了重要的戰(zhàn)略手段，形成了軍事出口管制的雛形。

以技術(shù)革新為起點(diǎn)，工業(yè)化時代萌芽，傳統(tǒng)的手工勞動逐漸被取代，以機(jī)械化為標(biāo)志的制造業(yè)蓬勃發(fā)展，作為領(lǐng)軍國家英國的生產(chǎn)力迅速提高。自然而然地，為了保護(hù)和維持技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢，出口管制也開始大量運(yùn)用于工業(yè)領(lǐng)域。16世紀(jì)末英國形成了具有領(lǐng)先優(yōu)勢的標(biāo)準(zhǔn)化鑄鐵工業(yè)，1610年英國上議院規(guī)定，未經(jīng)許可出口大炮、炮銅、鐵礦石、鐵礦、鐵珠，視為重罪[4]。工業(yè)強(qiáng)大的國家也必然開始謀求軍事大國地位，一旦將重要的新式武器開發(fā)成功，攻擂者就會成為守擂者，掌握先進(jìn)武器的國家就會通過出口管制限制武器和技術(shù)轉(zhuǎn)讓。英國限制武器出口并規(guī)定違法行為入刑，反映了出口管制的作用日益重要。

（二）出口管制的形成（工業(yè)革命～第一次世界大戰(zhàn)）

英國工業(yè)革命的浪潮席卷了西歐和北美，美國通過一系列重要發(fā)明為產(chǎn)業(yè)化變革奠定了堅實的基礎(chǔ)。美國綜合國力的急速上升與英國企圖重新統(tǒng)治美國的威脅交織，兩國矛盾達(dá)到頂峰，國民對立情緒升級。1807年6月，在切薩皮克海灣口，英國軍艦Leopard號艦長要求登上美國海軍護(hù)衛(wèi)艦Chesapeake號并搜查英國逃兵，Chesapeake號艦長拒絕后，Leopard號向Chesapeake號開槍，打死3人，打傷17人，隨后Chesapeake號艦長投降[3]。英國人抓走了4名船員，其中3名是美國人[3]。在Chesapeake號靠岸并將消息傳開之后，憤怒的美國人宣稱開戰(zhàn)[3]。

隨著Chesapeake號事件的發(fā)酵，英美兩國關(guān)系急劇惡化。美國試圖通過外交途徑解決問題，但并未奏效。美國總統(tǒng)杰弗遜轉(zhuǎn)而考慮采用經(jīng)濟(jì)手段制裁英國。1807年12月22日，杰弗遜在《禁運(yùn)法》中提出了 “和平壓制”的建議[5]。根據(jù)《禁運(yùn)法》的規(guī)定，美國政府禁止任何船只自由離開美國港口前往外國口岸[3]。

禁運(yùn)是在英美關(guān)系最為緊張時期采取的極端手段，只能起到臨時性的避免直接軍事沖突的作用。國際關(guān)系和國際政治是不斷變化的，而發(fā)展經(jīng)濟(jì)和擴(kuò)大貿(mào)易仍然是新興國家積累實力的主旋律。美國很快就嘗到了這一特殊措施的苦果，在實施《禁運(yùn)法》的第二年，美國出口貿(mào)易額從108億美元驟跌至2 200萬美元[3]。麥迪遜總統(tǒng)就職后，立刻放棄《禁運(yùn)法》，著手與英國通過傳統(tǒng)的外交途徑解決問題。與政治關(guān)系和外交手段相比，《禁運(yùn)法》付出的經(jīng)濟(jì)成本過高，而收效甚微。《禁運(yùn)法》作為對外貿(mào)易政策的失敗案例，使出口管制暫時喪失了吸引力，轉(zhuǎn)入低潮階段。此后，作為國際貿(mào)易大國的美國超過一個世紀(jì)沒有出于外交政策或安全原因在和平時期使用出口管制措施。盡管出口管制的形成經(jīng)歷了挫折，但也經(jīng)過英美之間的貿(mào)易紛爭得到了充分發(fā)展。

（三）出口管制的確立（第一次世界大戰(zhàn)～第二次世界大戰(zhàn)）

在經(jīng)歷了《禁運(yùn)法》的災(zāi)難性實驗之后，美國只有在戰(zhàn)時或者國家緊急狀態(tài)時禁止某些商品向特定目的地出口。在和平時期，更多采用的是關(guān)稅、配額等更為柔和的經(jīng)濟(jì)手段來服務(wù)國際貿(mào)易發(fā)展和外交關(guān)系需要。

美國邁入世界強(qiáng)國行列，英美關(guān)系逐漸改善，帝國主義矛盾愈演愈烈，使得美國轉(zhuǎn)變了出口管制的重點(diǎn)和方向，建立本國出口管制體系的期望日益高漲。1917年10月，美國國會通過了《與敵國貿(mào)易法》。根據(jù)《與敵國貿(mào)易法》的規(guī)定，美國總統(tǒng)有權(quán)對敵對國實施經(jīng)濟(jì)封鎖和貿(mào)易禁運(yùn)，這是最為嚴(yán)厲的貿(mào)易干涉措施。通過《與敵國貿(mào)易法》，美國將政治問題與國際貿(mào)易聯(lián)系起來，將分辨敵國與貿(mào)易限制結(jié)合起來，為貿(mào)易問題政治化建立了合法的依據(jù)，也為此后大行單邊制裁埋下了伏筆。1935年，美國國會通過了《中立法》。該法要求美國總統(tǒng)在認(rèn)定戰(zhàn)爭狀態(tài)之后，不僅對武器和軍品，還要對所有交戰(zhàn)國的“戰(zhàn)爭工具”施加禁運(yùn)，總統(tǒng)被賦予了決定何為武器、軍品、戰(zhàn)爭工具的自由裁量權(quán)[6]。這兩部法律的制定既為貿(mào)易限制措施披上了合法的外衣，也為出口管制理念的深入和擴(kuò)散培養(yǎng)了環(huán)境。

1940年7月，美國著手發(fā)展《出口管制法》。根據(jù)《出口管制法》規(guī)定，政府部門開始對基本戰(zhàn)爭物資的出口進(jìn)行限制或者施加許可證要求。此后，該法不斷進(jìn)行修訂和延期。1945年，美國軍隊和軍品委員會建議建立永久性的出口管制立法[3]。

1949年2月26日，美國國會終于通過了1949年《出口管制法》。該法明確規(guī)定了管理許可證的政府部門，以及政府部門必須遵循的程序，系統(tǒng)地建立起以許可證為核心的出口管制法律制度。該法的出臺標(biāo)志著現(xiàn)代意義上的出口管制法律制度正式確立。

（四）出口管制的發(fā)展（第二次世界大戰(zhàn)～前蘇聯(lián)解體）

這一階段出口管制的特點(diǎn)在于，從個別國家立法向國際多邊機(jī)制發(fā)展。這是由于，一方面，考慮到國內(nèi)立法的局限性，美國開始有意識地將出口管制法律制度推向世界。另一方面，美蘇兩極對立格局形成之后，作為資本主義領(lǐng)軍國家的美國力圖爭奪國際規(guī)則的主導(dǎo)權(quán)。多邊機(jī)制應(yīng)當(dāng)首先以雙邊談判為起點(diǎn)，在爭取盡可能多的國家認(rèn)同之后，集合一定數(shù)量的國家達(dá)成協(xié)議，以初始協(xié)議和機(jī)制作為核心，吸納更多國家加入進(jìn)來。美國也遵循了這一做法。

早在1948年夏天，美國就開始與一些歐洲國家開啟出口管制的雙邊磋商。雙邊磋商的最終目的是建立一個自愿性的、多國參與的協(xié)定。美國代表曾經(jīng)提出，將出口管制納入北大西洋公約組織框架內(nèi)的建議[7]。比起建立一個全新的出口管制機(jī)制，將出口管制融入現(xiàn)有的組織框架是更為簡而易行的方法。但是英國代表表示，西方世界應(yīng)當(dāng)建立起出口管制的永久框架[7]。這一觀點(diǎn)得到了多數(shù)國家認(rèn)同。1949年11月起，美國、英國、法國、意大利、荷蘭、比利時，以及作為觀察員的挪威和丹麥，開始討論出口管制的一系列問題，包括建立一個永久性組織[3]。

1950年，除了冰島之外的所有北大西洋公約組織成員國，加上非成員國日本，建立起了世界上第一個多邊出口管制體系，即巴黎統(tǒng)籌委員會（以下簡稱巴統(tǒng)）。二戰(zhàn)之后，東西方陣營涇渭分明。1951年起，巴統(tǒng)明確了旨在封鎖前蘇聯(lián)的商品和技術(shù)禁運(yùn)清單。由于不滿中國對朝鮮戰(zhàn)爭的干涉，1952年西方世界又將目標(biāo)瞄準(zhǔn)了中國，建立了旨在對中國軍事和技術(shù)能力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁的中國委員會，并且在巴統(tǒng)三大清單之外增加了16項禁止向中國出口的商品。此后很長一段時期，遏制主義成為巴統(tǒng)和西方各國出口管制的核心思維。但是，依靠馬歇爾援助計劃實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的西歐各國，促進(jìn)國際貿(mào)易發(fā)展的愿望遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于美國，希望突破限制向共產(chǎn)主義國家出口商品的熱情日益高漲，美歐出口管制立場分歧逐漸擴(kuò)大。1990年，伊拉克入侵科威特，加劇了區(qū)域緊張局勢，大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散成為最大威脅，防擴(kuò)散取代遏制主義成為出口管制最重要的目標(biāo)。1991年底，前蘇聯(lián)解體，持續(xù)了四十年的冷戰(zhàn)宣告結(jié)束，被美國視為最大敵人的威脅解除。巴統(tǒng)已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)時的國際關(guān)系和局勢變化，終于在1994年被終止。

（五）出口管制的完善（前蘇聯(lián)解體～

至今）

盡管巴統(tǒng)由于歷史原因而結(jié)束，但出口管制的理念和作用仍然被接受和繼承下來，新的多邊出口管制機(jī)制—《瓦森納安排》隨之應(yīng)運(yùn)而生?！锻呱{安排》意圖通過成員國間的信息通報機(jī)制提高出口管制的透明度，加強(qiáng)互相監(jiān)督，在很大程度上修正了巴統(tǒng)的不足?！锻呱{安排》并不針對任何國家或國家集團(tuán)，避免了政治性對出口管制的干擾，參與國家的范圍更加廣泛。除此之外，出口管制分別在核、導(dǎo)彈、生化領(lǐng)域有所建樹，形成了核供應(yīng)國集團(tuán)、導(dǎo)彈及其技術(shù)控制制度、澳大利亞集團(tuán)等多邊機(jī)制，出口管制的范圍和廣度不斷拓展。

出口管制另一個重要的變化是，以防擴(kuò)散為核心的出口管制理念被廣泛認(rèn)同和接受，出口管制立法從美國擴(kuò)展到世界，再輻射到曾經(jīng)受到壓迫的國家。俄羅斯和中國等曾經(jīng)深受出口管制不平等待遇的國家制定了本國的出口管制法律法規(guī)。印度和日本等新興貿(mào)易國家也紛紛效仿美歐的做法，建立起了本國的出口管制法律體系。

至此，出口管制在國際和國內(nèi)層面分別通過多邊機(jī)制和國內(nèi)立法進(jìn)行規(guī)范，出口管制法律制度不斷完善。

二、出口管制法律制度的特點(diǎn)

從歷史演進(jìn)的過程來看，筆者認(rèn)為出口管制法律制度具有以下特點(diǎn)。

（一）政治性

出口管制最初是由于國家之間的相互報復(fù)而產(chǎn)生的，帶有強(qiáng)烈的對抗色彩。冷戰(zhàn)時期，美國對以前蘇聯(lián)為首的共產(chǎn)主義國家采取的出口管制政策，體現(xiàn)了明顯的“遏制”思維。各國制定出口管制法律法規(guī)，莫不是從防擴(kuò)散、國家安全、外交政策等角度出發(fā)，意圖通過出口管制法律制度實現(xiàn)特殊目的，而這些目的都是主權(quán)國家首要考慮的政治利益。出口管制法律制度，不是為了調(diào)整國際貿(mào)易關(guān)系而產(chǎn)生的，而是根據(jù)政治需要產(chǎn)生和發(fā)展的。政治性特點(diǎn)最突出的體現(xiàn)就是單邊制裁，一個國家可以完全根據(jù)自己的政治或外交需要，對另一個國家實施制裁，并通過立法將單邊制裁合法化。

（二）常態(tài)性

美國在1949年出臺《出口管制法》之前，出口管制都是作為臨時性措施存在的。在此之前，出口管制的適用被嚴(yán)格限制在戰(zhàn)爭時期和國家緊急狀態(tài)，是相對合理的。二戰(zhàn)結(jié)束之后，美蘇兩級對立格局形成，東西方進(jìn)入了長期對峙時期。相對于軍事打擊的高昂成本和外交談判的艱難耗時，出口管制法律制度具有有效和迅速的優(yōu)勢，因此受到了以美國為首的西方國家青睞。直至1991年前蘇聯(lián)解體，冷戰(zhàn)持續(xù)了40年。出口管制從臨時性措施轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)性措施，與冷戰(zhàn)的長期持續(xù)密切相關(guān)。此后，世界又進(jìn)入了新的防擴(kuò)散時期，各國均意識到防擴(kuò)散任務(wù)的長遠(yuǎn)和艱巨，出口管制法律制度因此在和平時期繼續(xù)被保留下來，在新的歷史環(huán)境下發(fā)揮經(jīng)常性的作用。

（三）變動性

出口管制的產(chǎn)生、形成、確立、發(fā)展和完善，都與歷史環(huán)境和重大事件密切相關(guān)。出口管制不是一成不變的。出口管制的規(guī)則、政策和進(jìn)程隨著政治、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)環(huán)境的改變而持續(xù)進(jìn)化。以美蘇關(guān)系為例，二戰(zhàn)結(jié)束時美蘇矛盾達(dá)到頂峰，美國對前蘇聯(lián)實行了嚴(yán)格的出口管制。然而，在局勢相對平穩(wěn)和盟友的強(qiáng)烈要求下，美國曾經(jīng)一度減輕了對前蘇聯(lián)的出口管制。1979年前蘇聯(lián)入侵阿富汗之后，美國再次加緊了對前蘇聯(lián)的出口管制。1991年前蘇聯(lián)解體之后，美國采取了拉攏的策略，不再將矛頭直指對方，而是邀請俄羅斯加入出口管制多邊機(jī)制。由于美國國內(nèi)立法與出口管制多邊機(jī)制的一致性，俄羅斯享受多邊機(jī)制成員國待遇，等同于美國出口管制對俄羅斯松綁。由于帶有政治性的主觀色彩，各國出口管制法律也隨著歷史的轉(zhuǎn)折不時地進(jìn)行調(diào)整，在放松和加緊之間來回變化，美國對伊朗制裁的轉(zhuǎn)變就是明顯的佐證。美國多部法律都有針對伊朗專門性制裁的規(guī)定，其中2012年《伊朗自由和防擴(kuò)散法》和2012年《減輕伊朗威脅和敘利亞人權(quán)法》是兩部最重要的法律。但是，2015年伊朗在核問題上作出重大讓步，美伊關(guān)系迅速破冰。根據(jù)核問題六國達(dá)成的《聯(lián)合全面行動計劃》，自2015年底起美國通過修訂立法的方式落實《聯(lián)合全面行動計劃》中作出的承諾，逐漸減輕對伊朗制裁的力度和修改對伊朗制裁的規(guī)定。

（四）矛盾性

出口管制具有的政治性特點(diǎn)使得部分利益集團(tuán)將政治利益作為主要和優(yōu)先的考慮因素，甚至不惜犧牲經(jīng)濟(jì)利益。而出口管制同時也是管理貿(mào)易的法律手段，必將運(yùn)用于貿(mào)易之中，而貿(mào)易的本性是追逐經(jīng)濟(jì)利益。政治目的和經(jīng)濟(jì)利益之間的矛盾是天生和固有的，難以調(diào)和。立法主體要考慮政治目的，市場主體要追逐利潤，二者之間的立場也是沖突的。出口管制法律制度存在著天然的矛盾。

三、出口管制法律制度的本質(zhì)

探究出口管制法律制度的本質(zhì)，應(yīng)當(dāng)從理論基礎(chǔ)出發(fā)。出口管制的理論基礎(chǔ)包括工具性理論、信號理論、利益集團(tuán)理論、制度性理論。出口管制的工具性理論是指，出口管制包括經(jīng)濟(jì)制裁的目的在于，通過對被管制的國家造成最大可能性的經(jīng)濟(jì)傷害來實現(xiàn)被管制國家的政策變遷[8]。因為出口產(chǎn)品通過溢出效應(yīng)導(dǎo)致國外的軍事技術(shù)得到改進(jìn)，增加了美國的安全防衛(wèi)成本，因此，采用出口管制就可以限制某些產(chǎn)品和技術(shù)的出口或者限制對某些國家的出口，預(yù)防這些被管制的國家增強(qiáng)政治和軍事實力，從而減少本國的軍事費(fèi)用的開支或者引起被管制國家的制度變遷[8]。

筆者贊同工具性理論的觀點(diǎn)，認(rèn)為出口管制本質(zhì)上是貿(mào)易政策的一種法律工具。出口管制不是獨(dú)立存在的，而是為了實現(xiàn)特定目的而存在的。如果失去了特定目的，出口管制就失去了存在的依據(jù)和基礎(chǔ)。從目前來看，還沒有為了出口管制而實行的出口管制存在。工具是達(dá)到、完成或促進(jìn)某一事物的手段，也是可以被利用的方法。出口管制作為橋梁，為連接特定目的和結(jié)果提供了途徑。

出口管制的工具性本質(zhì)也在學(xué)術(shù)界得到了一定程度的認(rèn)可。1947年《美國新聞和世界報道》的一篇報道就暗示政府可以利用出口管制限制對前蘇聯(lián)的貿(mào)易，出口管制體系將逐漸成為政治騷擾的來源[3]。有學(xué)者認(rèn)為，對外貿(mào)的管制往往被用來作為外交政策的重要工具[8]。也有學(xué)者從美國的角度出發(fā)總結(jié)了出口管制的工具性作用，將其歸納為：美國國內(nèi)政治斗爭的工具，美國干涉別國內(nèi)政的工具，美國團(tuán)結(jié)其西方盟國、防范非西方國家的政策工具，利用出口管制阻止經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)國家科技進(jìn)步的工具[9]。

四、結(jié)語

出口管制法律制度的歷史演進(jìn)過程與世界歷史的發(fā)展高度契合。重大歷史事件的發(fā)生與出口管制的變化相互聯(lián)系，重大歷史事件的發(fā)生是出口管制變化的基礎(chǔ)，出口管制的變化也反映了重大歷史事件的發(fā)生。出口管制法律制度的發(fā)展既與歷史演進(jìn)相符，又與歷史轉(zhuǎn)折一致。

歷史上，各個國家試圖利用出口管制和其他經(jīng)濟(jì)制裁來實現(xiàn)戰(zhàn)略目的[2]?，F(xiàn)代意義上的出口管制不再局限于戰(zhàn)爭或國家緊急狀態(tài)時的臨時措施，已經(jīng)在和平時期作為常規(guī)手段發(fā)揮著重要作用[2]。許多國家試圖通過向軍事和政治對手實施包括出口管制在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)制裁，以實現(xiàn)期望的國家目標(biāo)[2]。出口管制法律制度的政治性、常態(tài)性、變動性、矛盾性特點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)全球化時代愈加鮮明。

出口管制已成為各個國家多方面和跨學(xué)科歷史的一部分，出口管制的國際貿(mào)易政策和多重國內(nèi)外政治因素影響了各個國家的貿(mào)易和外交政策[2]。認(rèn)清出口管制法律制度的工具性本質(zhì)，能夠為建立和完善出口管制法律制度提供有益的參考，具有重要的指引作用。

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