公辦高校法人決策機關(guān)的理論邏輯和制度構(gòu)造

屈茂輝+王駿

摘要： 公辦高校既為法人，其法人意思的形成和實現(xiàn)均有賴于學校內(nèi)部機關(guān)，其中學校黨委作為執(zhí)政黨基層組織，統(tǒng)一領(lǐng)導學校工作，對學校重大事項行使決策權(quán)，形成法人意思，構(gòu)成公辦高校法人治理結(jié)構(gòu)中的決策機構(gòu)，具有堅實的法理基礎(chǔ)，是公辦高校領(lǐng)導體制長期反復探索實踐的改革經(jīng)驗結(jié)晶，并已為法律最終確認。探索完善基于“黨委領(lǐng)導下的校長負責制”的公辦高校法人治理結(jié)構(gòu)，首要的是明確公辦高校黨委的法人決策機構(gòu)地位，學校其它機構(gòu)如校務委員會、董事會、教職工代表大會等均不成其為決策機構(gòu)，同時應厘清黨委決策與校長負責制、黨委書記職責及學術(shù)組織職權(quán)的關(guān)系等關(guān)鍵問題。

關(guān)鍵詞：公辦高校；法人；決策機構(gòu)；黨委決策

中圖分類號：G640

文獻標識碼：A

文章編號：1672-0717（2017）01-0033-09

一、問題的提出

自我國步入改革開放軌道，《民法通則》明確規(guī)定法人制度后，我國公辦高校即明確界定為事業(yè)單位法人①。盡管事業(yè)單位涉及的法人分類問題是當下民法典總則起草過程中的爭議點之一，但包括公辦高校在內(nèi)的事業(yè)單位所具有之法人地位并無爭議②。然而，至今懸而未決的問題是，如何確定公辦高校法人治理結(jié)構(gòu)中的法人機關(guān)尤其是決策機構(gòu)，這不僅關(guān)系到公辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的理論和制度體系構(gòu)建，也關(guān)系到民法典中不同類型法人之機關(guān)的設定等重大理論和實踐問題，誠有必要進行深入研討。

縱觀30余年的高校管理體制改革，其核心是圍繞高校的領(lǐng)導體制進行的。1998年制定的《高等教育法》明確規(guī)定了公辦高校實行“黨委領(lǐng)導下的校長負責制?！雹劬头杀举|(zhì)而言，公辦高校的領(lǐng)導體制即什么是學校的決策機構(gòu)④。但是，在各公辦高校落實《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》關(guān)于建設現(xiàn)代大學、制定大學章程的過程中，大都回避了學校黨委在法人治理結(jié)構(gòu)中的法律地位問題，僅沿用通行表述將黨委定義為學校的領(lǐng)導核心，負責統(tǒng)一領(lǐng)導學校工作，僅有少數(shù)高校章程明確規(guī)定黨委為學校決策機構(gòu)⑤，據(jù)說有的高校為此還發(fā)生了激烈的爭論。也就是說，在實踐中，如何界定黨委在公辦高校法人治理結(jié)構(gòu)中的法律地位，尚未形成統(tǒng)一的認識和做法。

與此相應的是，自1990年7月以后關(guān)于公辦高校決策機構(gòu)的研究①，也主要是圍繞黨委領(lǐng)導的具體實現(xiàn)方式這一問題展開的，并因機構(gòu)設置形式的差異而存在分歧。一種觀點主張在學校黨委之外建立全新的決策機構(gòu)，并引入政府、教師、學生等多元利益主體參與決策。具體做法又有差異，有的認為“成立大學辦學委員會或校務委員會，也可以建立大學董事會或理事會”作為公辦高校的最高決策機構(gòu)，學校黨委僅是大政方針的領(lǐng)導并非決策機構(gòu)[1]；有的主張設立以學校黨委會為主導的大學委員會作為公辦高校的決策機構(gòu)[2]；也有的主張由學校黨委常委、校務委員會主要成員、教授委員會主要成員、教職工代表大會主要成員以及教師代表、學生代表、校外代表等組成“全委會”，“全委會是在學校黨委領(lǐng)導下的常設最高行政決策機構(gòu)”[3]；更為激進者則主張由“教授委員會行使決策權(quán)?！盵4]另一種觀點則主張在現(xiàn)行黨委領(lǐng)導體制的框架內(nèi)，通過增加校內(nèi)外成員，以實現(xiàn)更多的代表性。例如，黨委“委員應包括校內(nèi)外兩個部分的黨員”，校外黨員可以由黨政機構(gòu)、企事業(yè)單位、所在社區(qū)的黨員代表構(gòu)成，校內(nèi)黨員應包括教授、教輔行政人員、學生、學校領(lǐng)導、基層學術(shù)組織負責人中的黨員代表[5]?？陀^而論，上述觀點均有一定的建設性，但都只著眼于公辦高校決策機構(gòu)的具體制度設計，未涉及到公辦高校黨委的決策機構(gòu)地位，忽略了黨委在公辦高校法人治理結(jié)構(gòu)中應有的法律地位這一前提性問題。

公辦高校黨委法律地位在實踐和認識上的模糊，帶來的直接后果是黨委的行為邊界不明，其中最突出的就是黨委（特別是黨委書記）與校長的權(quán)限劃分問題。我國現(xiàn)實中的學校黨委書記作為黨委負責人與校長均具有相同的行政級別，加之存在交叉任職的情形，使得二者往往呈現(xiàn)出一種平行狀態(tài)[6]。這不僅在法律地位上極易產(chǎn)生模糊甚至錯誤的認識，而且在實際工作中可能產(chǎn)生摩擦和沖突，由此給學校工作和發(fā)展帶來嚴重的影響。

因此，在“黨委領(lǐng)導下的校長負責制”這一法定框架內(nèi)，探索完善具有中國特色的公辦高校法人治理結(jié)構(gòu)②，首要問題就是應當在公辦高校大學章程中明確學校黨委的決策機構(gòu)地位。

二、黨委決策的法理基礎(chǔ)

依照《民法通則》和《高等教育法》的規(guī)定，我國公辦高校為獨立法人③。而法人，無論是人的集合還是財產(chǎn)的集合，其運行有賴于內(nèi)部機關(guān)，需要形成自身的獨立意思，執(zhí)行自身的各項事務，只有通過機關(guān)，法人才能成為法律主體，形成統(tǒng)一的意思，參與法律交往[7]。公辦高校既為法人，其意思的形成和實現(xiàn)均有賴于學校內(nèi)部機關(guān)，以形成完善的法人治理結(jié)構(gòu)。

秉承法人權(quán)力分立與制約的法理，雖然各國法人治理結(jié)構(gòu)的具體實踐各有不同，但是法人治理一般由三要素構(gòu)成：一是法人意思的形成，二是法人意思的實現(xiàn)，三是對法人行為的監(jiān)督，由此法人治理結(jié)構(gòu)一般包括三類機關(guān)，分別是決策機構(gòu)、執(zhí)行機關(guān)和監(jiān)督機關(guān)。其中，決策機構(gòu)直接對法人財產(chǎn)的出資人負責，是法人內(nèi)部的最高權(quán)力機關(guān)，其依職權(quán)做出決議形成法人意思，但并不親自去實施這些決議④；執(zhí)行機關(guān)對內(nèi)向決策機構(gòu)負責，對外代表法人，負責具體實現(xiàn)和執(zhí)行法人意思；監(jiān)督機關(guān)則負責對法人意思的形成和實現(xiàn)進行監(jiān)督，以約束決策機構(gòu)和執(zhí)行機關(guān)的權(quán)力。法人治理結(jié)構(gòu)充分體現(xiàn)了分權(quán)、制約和平衡的法律理念，也是法人獲得完整而獨立法律人格的前提，其中決策機構(gòu)位于最高層級，其設置是前提性的，而執(zhí)行機關(guān)從屬于決策機構(gòu)并對決策機構(gòu)負責。

我國公辦高校作為事業(yè)單位法人，由國家出資舉辦，學校通過其管理層具體組織人才培養(yǎng)、科學研究和社會服務。在這一關(guān)系中，學校舉辦方與管理層也可能存在利益訴求上的不一致，為確保實現(xiàn)公辦高校的既定目的事業(yè)，避免學校管理層的不當行為損害學校的利益，實現(xiàn)權(quán)力的有效制約與平衡，客觀上需要建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，其中決策機構(gòu)是首要的。

從西方現(xiàn)代大學的實踐來看，盡管各國大學制度有著一定的差異，但均有一個具體明確的決策機構(gòu)。在美國大學的典型法人治理結(jié)構(gòu)中，董事會為校內(nèi)的最高權(quán)力機關(guān)和決策機構(gòu)，負責挑選和任免校長、批準預算、討論大學未來規(guī)劃，并對大學事務發(fā)揮最高層次的監(jiān)督作用[8]。在作為英國古典大學典型代表的牛津大學中，董事會是實際上的最高權(quán)力機關(guān)，享有修訂大學法規(guī)、制定規(guī)章、任命校長及選舉大學其它官員的權(quán)力①。在法國大學內(nèi)部的三大委員會中②，校務委員會居于核心地位，扮演著決策機構(gòu)的角色。值得一提的還有日本國立大學法人化改革③。改革完成后，理事會成為日本國立大學的最高決策機構(gòu)④?？梢?，現(xiàn)代大學制度必然要求構(gòu)建一個以決策機構(gòu)為首的法人治理結(jié)構(gòu)。

我國公辦高校以發(fā)展社會主義的高等教育事業(yè)為宗旨，遵循憲法確定的基本原則，與國家政治體制相適應，是中國特色現(xiàn)代大學制度的載體。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位是《中華人民共和國憲法》這一國家根本大法明文規(guī)定的⑤，確立了“作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨在‘憲法上的‘合憲性”，“作為憲法所肯定的治國理政的‘四項基本原則之一，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導成為憲法文本所確立的一項重要憲法原則?！盵9]黨的領(lǐng)導首先是對國家的領(lǐng)導，也包括對社會各階層、各領(lǐng)域的領(lǐng)導，這要求各級黨委在同級各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導核心作用，集中精力抓好大事，總攬全局、協(xié)調(diào)各方，在支持各方獨立負責地開展工作的同時，保證各方步調(diào)一致地實現(xiàn)黨的執(zhí)政意圖和主張[10]。黨委對公辦高校的領(lǐng)導是堅持黨的領(lǐng)導的必然結(jié)論。為此，《高等教育法》將堅持黨的領(lǐng)導這一憲法原則，進一步貫徹到了高等教育領(lǐng)域，并體現(xiàn)為公辦高校所實行的“黨委領(lǐng)導下的校長負責制”。對“黨的領(lǐng)導”這一概念的認識和理解，關(guān)鍵點在于： 黨的領(lǐng)導并不簡單的一種既定“地位”。黨的領(lǐng)導首先是一種活動，其次是一種關(guān)系，最后才是體現(xiàn)在這種關(guān)系中的一種地位狀態(tài)[11]。換言之，黨委在公辦高校的領(lǐng)導地位不是空泛和抽象的，而是建立在所實施的具體活動之上，具體表現(xiàn)為公辦高校黨委作為黨的基層組織對學校重大事項的決策行為。在我國公辦高校中，黨委對上是中國共產(chǎn)黨的基層組織，直接對上級黨委負責，是執(zhí)政黨在學校的代言人以及連接學校舉辦方與管理層的紐帶，是執(zhí)政黨領(lǐng)導地位的具體實現(xiàn)形式；對下則處于最高領(lǐng)導地位，統(tǒng)一領(lǐng)導學校工作，發(fā)揮領(lǐng)導核心作用，對學校重大問題進行討論并作出決定⑥，自然是學校的最高權(quán)力機關(guān)。

具體而言，按照《高等教育法》及《中國共產(chǎn)黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》等規(guī)定⑦，公辦高校黨委的職權(quán)可分為兩類，一類是與執(zhí)政黨基層組織在相關(guān)領(lǐng)域中發(fā)揮領(lǐng)導作用相適應的獨有權(quán)力，包括學校辦學方向、黨務、思想政治、群眾組織、統(tǒng)一戰(zhàn)線事項；另一類職權(quán)所指向的是事關(guān)學校改革發(fā)展穩(wěn)定、基本管理制度、校內(nèi)機構(gòu)設置和負責人任免、年度經(jīng)費預算以及教學、科研、行政管理中的重大事項。對于前者，黨委享有無可爭議的“領(lǐng)導”權(quán)，相關(guān)事務由黨委直接決策并組織實施；對于后者，黨委享有“決定”或“確定”的權(quán)力，相應事項由黨委獨立決策，校長僅有擬議權(quán)或建議權(quán)并負責按黨委決策具體分解和實施。雖然校長有權(quán)直接決定學校年度工作計劃、教學科研活動、學生管理、預算執(zhí)行、規(guī)章制訂、教工聘任等非重大事項，但亦不得違背黨委決策。

因此，作為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政黨地位在公辦高校的自然延伸和實現(xiàn)方式，黨委在公辦高校的最高權(quán)力機關(guān)地位及其職權(quán)界定，表明其行使的是決策權(quán)，通過對學校一切重大事項做出最終決定，形成公辦高校的法人意思，完全契合法人決策機構(gòu)的應有之義，從而構(gòu)成了公辦高校黨委決策機構(gòu)地位的堅實法理基礎(chǔ)，并由此成為中國特色現(xiàn)代大學制度的重要內(nèi)涵之一。

三、黨委決策的歷史依據(jù)

建國以來，公辦高校領(lǐng)導體制幾經(jīng)更迭，有關(guān)政策和法律也歷經(jīng)多次變動，經(jīng)過長期的改革實踐，最終確立了公辦高校黨委的決策機構(gòu)地位。

建國初期，公辦高校實行的是校長負責制①。校長在學校負全面領(lǐng)導責任，“學校中的黨組織和學校行政互相都沒有領(lǐng)導和指導關(guān)系?！盵12]當時，這主要是借鑒蘇聯(lián)“一長制”的做法，黨政分工明確，工作效率較高，符合國民經(jīng)濟恢復和開始大規(guī)模經(jīng)濟建設的實際需要，但是也出現(xiàn)了行政領(lǐng)導欠缺必要監(jiān)督，權(quán)力過度集中的問題，隨后“八大”通過的《中國共產(chǎn)黨章程》正式規(guī)定：基層黨組織對本單位起領(lǐng)導作用，校長負責制實際上被取消了[13]。此后一段時期，高校先后實行的是黨委領(lǐng)導下的校務委員會負責制和黨委領(lǐng)導下的以校長為首的校務委員會負責制②。

文化大革命期間，高校工作受到嚴重沖擊，處于不正常狀態(tài)。文化大革命結(jié)束后，為糾正文革期間的一些錯誤做法，恢復高等學校的正常教學工作秩序，教育部于1978年10月通知各地試行《全國高等院校暫行工作條例》，規(guī)定高校實行黨委領(lǐng)導下的校長分工負責制，取消了原來的校務委員會，學校工作中的重大問題一定要經(jīng)黨委討論，黨委做出決定后，由校長負責主持執(zhí)行，校長是學校行政負責人，對外代表學校，對內(nèi)主持學校的經(jīng)常工作[12]。

隨著我國改革開放的逐漸深入，高校領(lǐng)導體制也在不斷進行改革，有的高校開始嘗試實行校長負責制③。但在這一時期，由于受多種因素影響，不同程度地出現(xiàn)了對黨在高校中地位的模糊認識，“甚至把共產(chǎn)黨組織視為學校里一般的社團組織，在心目中根本沒有共產(chǎn)黨的地位，更談不上認識黨的領(lǐng)導作用了”[14]。為糾正這一現(xiàn)象，黨在公辦高校的領(lǐng)導地位再次被強調(diào)，黨中央、國務院先后出臺文件，規(guī)定高等學校實行黨委領(lǐng)導下的校長負責制，學校的重大問題由黨委集體討論決定，校長統(tǒng)一組織實施④。

經(jīng)過長期反復的探索和實踐，黨委在公辦高校中的領(lǐng)導地位最終以法律形式正式確定下來。1998年制定的《高等教育法》第30條規(guī)定，“國家舉辦的高等學校實行中國共產(chǎn)黨高等學?；鶎游瘑T會領(lǐng)導下的校長負責制”。

公辦高校黨委的決策機構(gòu)地位是在“委員會制”和“一長制”間反復權(quán)衡的結(jié)果，是公辦高校領(lǐng)導體制長期改革經(jīng)驗的結(jié)晶。校長負責制作為“一長制”，在實踐中受到校長個人政治水平、道德素質(zhì)、認知能力等因素限制，成敗系于一人，難免有失偏頗，但具有責任明確、決策高效的特點，適于處理學校的經(jīng)常性事務，而黨委決策作為“委員會制”，盡管決策效率不如“一長制”，但能夠分散權(quán)力，集思廣益，避免個人獨斷專行和決策失誤，后者對于重大事項決策是至關(guān)重要的。正是在實踐中反復權(quán)衡利弊，才舍棄了單純的校長負責制，將二者結(jié)合起來，確定了“黨委領(lǐng)導下的校長負責制”這一模式，既能有效避免學校重大決策出現(xiàn)偏差和失誤，也能確保日常性事務能夠得到高效執(zhí)行。

“中國特色現(xiàn)代大學制度是主動適應中國社會政治、經(jīng)濟、文化特點和改革發(fā)展趨勢的大學制度，”[15]而其中國特色的來源之一就是作為長期改革經(jīng)驗結(jié)晶的“黨委領(lǐng)導下的校長負責制”，以及由此所確立的公辦高校黨委的決策機構(gòu)地位。長期改革實踐的歷史經(jīng)驗表明，唯有確立黨委在公辦高校的決策機構(gòu)地位，才能有效確保高等教育的社會主義方向及公辦高校的改革、發(fā)展和穩(wěn)定，才能進一步完善中國特色現(xiàn)代大學制度。

四、公辦高校法人決策機構(gòu)之其他機構(gòu)排除

在公辦高?，F(xiàn)有體制中，黨委之外還有若干其他相關(guān)機構(gòu)，例如校務委員會、校長辦公會、董事會、理事會及教職工代表大會。不少觀點主張以此類機構(gòu)作為公辦高校決策機構(gòu)，這是在明確公辦高校黨委的決策機構(gòu)地位時必須厘清的問題。

（一）校務委員會

有觀點認為，應在公辦高校設立校務委員會作為決策機構(gòu)，并以此完善公辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)，但是這一觀點缺乏歷史、法律及現(xiàn)實基礎(chǔ)。

從歷史發(fā)展來看，校務委員會制度曾短暫推行和存在過，主要是在建國之初至文化大革命之前，在此期間先后實行過黨委領(lǐng)導下的校務委員會負責制和黨委領(lǐng)導下的以校長為首的校務委員會負責制。即使在這一特定歷史時期，校務委員會也是在黨的領(lǐng)導下開展工作，并不是高校的最高決策機構(gòu)。文化大革命結(jié)束后，因高校先后推行校長負責制及黨委領(lǐng)導下的校長負責制，校務委員會作為高校的一項基本制度和安排就不復存在了。

從現(xiàn)行法律規(guī)定來看，校務委員會并非公辦高校的必設機構(gòu)，公辦高校所實行的“黨委領(lǐng)導下的校長負責制”，亦不包含校務委員會的角色和地位，將校務委員會作為學校法人治理結(jié)構(gòu)中的決策機構(gòu)缺乏依據(jù)。退一步講，即便允許公辦高校設立校務委員會，按照堅持黨的領(lǐng)導的憲法原則，校務委員會的法律地位也不能超越學校黨委，只能在其下，受學校黨委的領(lǐng)導。就此而言，所謂的校務委員會與公辦高校中的其他機構(gòu)并無二致。在這一領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系中，從屬于學校黨委的校務委員會就不可能成為公辦高校的最高權(quán)力機關(guān)和決策機構(gòu)。從現(xiàn)有做法來看，在目前已經(jīng)教育部核準公布的高校章程中，規(guī)定設立校務委員會的僅是少數(shù)①，并且在已明確規(guī)定設立校務委員會的章程中，均無一例外地將校務委員會界定為學校咨詢機構(gòu)，就學校重要事項和重大決策提出參考性的意見和建議，并無決定權(quán)，不可能成為決策機構(gòu)②。

因此，欲以校務委員會取代公辦高校黨委決策機構(gòu)地位的觀點，忽視了中國特色現(xiàn)代大學制度的基本內(nèi)涵，否定了公辦高校黨委的領(lǐng)導地位，缺乏合理正當?shù)囊罁?jù)。

（二）董事會（理事會）

在探討公辦高校法人治理結(jié)構(gòu)改革問題時，有觀點認為應當參照美國大學體例設立董事會（或理事會）作為公辦高校的決策機構(gòu)，黨委或參與其中，或發(fā)揮監(jiān)督作用。其實，這種觀點也是不正確的。

在美國大學中，作為最高決策機構(gòu)和與社會聯(lián)接紐帶的董事會，對推動大學發(fā)展確實發(fā)揮了重要作用。校董們通常包括各行各業(yè)的成功人士，他們在反映社會的需求、興趣從而指引大學沿著正確的方向前進方面具有一種集體性的能力，在財務、基建、人事以及大型機構(gòu)的管理等方面，許多校董比校長更有經(jīng)驗，因而能夠在這些方面提供十分有用的建議，特別是在幫助大學籌款方面，校董們經(jīng)常提供有益的幫助，有時甚至扮演一個領(lǐng)導者的角色。當然，這一機制本身也存在很多問題，“因為校董們大多缺乏學術(shù)生活方面的經(jīng)歷，而且董事會開會的次數(shù)太少以至于無法了解許多情況，所以他們也有很多缺陷。”[8]更何況，我國的政治與法律傳統(tǒng)與英美法系大相徑庭，植根于英、美、法傳統(tǒng)的外行董事會制度能否在我國公辦高校發(fā)揮其本來應有的功效，是不可奢望的，即便在我國公辦高校中設置類似機構(gòu)，也不能否定黨的領(lǐng)導地位，更不能取代學校黨委的決策機構(gòu)地位。

正因如此，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》將探索建立高等學校理事會或董事會，作為擴大社會合作的途徑之一，以此健全社會支持和監(jiān)督學校發(fā)展的長效機制。教育部《普通高等學校理事會規(guī)程（試行）》也將理事會界定為“國家舉辦的普通高等學校根據(jù)面向社會依法自主辦學的需要，設立的由辦學相關(guān)方面代表參加，支持學校發(fā)展的咨詢、協(xié)商、審議與監(jiān)督機構(gòu)，是高等學校實現(xiàn)科學決策、民主監(jiān)督、社會參與的重要組織形式和制度平臺”。

所以，中國特色現(xiàn)代大學制度不能照搬西方大學傳統(tǒng)的董事會（理事會）制度，董事會（理事會）更不可能取代黨委的決策機構(gòu)地位，但是可以通過合理途徑發(fā)揮其作為公辦高校與社會聯(lián)結(jié)橋梁的積極作用，成為黨委決策的咨詢機構(gòu)。

（三）教職工代表大會

有觀點認為，我國公辦高校應當以教職工代表大會為決策機構(gòu)，這也是不正確的。

按現(xiàn)行法律規(guī)定，公辦高校教職工代表大會是學校工會組織教職工參與學校民主管理和監(jiān)督的基本形式。高等學校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，維護教職工合法權(quán)益①。

從其職權(quán)來看，公辦高校教職工代表大會不能承擔學校決策之職。學校教職工代表大會的職權(quán)主要包括聽取有關(guān)學校章程制定、發(fā)展規(guī)劃、教職工隊伍建設、教育教學改革、校園建設以及其他重大改革和重大問題解決方案的報告，并提出意見和建議，討論通過學校提出的與教職工利益直接相關(guān)的福利、校內(nèi)分配實施方案以及相應的教職工聘任、考核、獎懲辦法等。但是，對于教職工代表大會提出的意見和建議，可由學校合理吸收采納，也可以不采納，只是不能吸收采納的，應當做出說明②。 盡管教職工代表大會對涉及教職工切身利益的事項有審議權(quán)，相關(guān)事項以其討論通過為必要而非充分條件，但是教職工代表大會對事關(guān)學校的重大改革和重大問題卻只有建議權(quán)，無決策權(quán)。

從其與黨委的關(guān)系來看，公辦高校教職工代表大會仍須遵循包括堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導在內(nèi)的憲法基本原則，接受學校黨委的領(lǐng)導。對此，《中國共產(chǎn)黨普通高等學校基層組織工作條例》進一步明確規(guī)定，學校黨委的職責之一就是領(lǐng)導學校教職工代表大會③。學校黨委與教職工代表大會之間是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，后者應遵行黨委的重大決策，無法居于最高權(quán)力機構(gòu)的地位。

所以，公辦高校教職工代表大會只是學校黨委領(lǐng)導下的組織之一，僅對其職權(quán)范圍內(nèi)的有關(guān)事項分別行使建議權(quán)和審議權(quán)，但均不屬于決策范疇，不能將其與公辦高校決策機構(gòu)混為一談。

此外，還有人主張公辦高校決策機構(gòu)為校長主持的校長辦公會，其實校長辦公會是校長行使其職權(quán)的特定形式④，內(nèi)含于校長負責制，對于后者與黨委決策的關(guān)系問題將在后文述及。

五、黨委履職決策機構(gòu)的三個關(guān)鍵問題

黨委在公辦高校的決策機構(gòu)地位既已確定，其決策范圍和界限即應予明確，這需要在公辦高校章程中理順學校黨委與其他權(quán)力主體的權(quán)責關(guān)系。

（一）黨委決策與校長負責的關(guān)系

黨政分工是鄧小平同志建設有中國特色社會主義理論的重要內(nèi)容，正是在這種思想的推動之下，我國建立了行政首長負責制和各種形式的工作責任制[16]。校長負責制是行政首長負責制的具體形態(tài)，也是黨政分工的具體形式。黨委決策與校長負責制的關(guān)系問題，實質(zhì)上就是在“黨委領(lǐng)導下的校長負責制”框架下，黨委領(lǐng)導與校長負責的分工問題，厘清這一問題對正確理解黨委的決策機構(gòu)地位具有重要意義。

對于校長負責的內(nèi)容，法律有其規(guī)定?！陡叩冉逃ā返?1條規(guī)定，“高等學校的校長全面負責本學校的教學、科學研究和其他行政管理工作”?？梢姡^校長負責，是指全面負責學校涉及教學、科研、行政的“管理”工作。

從政治學視角考察，黨委“領(lǐng)導”不同于校長“管理”。所謂“領(lǐng)導”，內(nèi)含了政黨的作用，調(diào)整黨委與以校長為首的行政間的關(guān)系，黨委統(tǒng)一領(lǐng)導包括學校行政在內(nèi)的公辦高校工作，這是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政黨地位在公辦高校的實現(xiàn)形式，但黨委“領(lǐng)導”并不等于直接管理，黨委“領(lǐng)導”應通過以校長為首的行政管理來實現(xiàn)，所以應支持校長獨立負責的行使管理職權(quán)，并由校長作為公辦高校法定代表人，對外代表學校，對內(nèi)負責管理學校的具體工作。在具體實現(xiàn)方式上，二者也有差異。黨委“領(lǐng)導”是委員會制，實行集體領(lǐng)導與個人分工負責相結(jié)合，按少數(shù)服從多數(shù)和集體領(lǐng)導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則決策，而校長負責“管理”則是一長制，在廣泛聽取校長辦公會議或校務會議與會人員意見基礎(chǔ)上，由校長對討論研究的事項作出決定。所以，在公辦高校中，黨委應處于超脫和駕馭全局的地位，黨委的領(lǐng)導是政治方向的領(lǐng)導和重大事項上的決策，而校長受黨委領(lǐng)導，通過學校行政管理實現(xiàn)黨委決策[17]。

從有關(guān)政策和法律規(guī)定來看①，對黨委決策和校長負責加以區(qū)分的基本思路是清楚的。涉及公辦高校辦學方向、黨務、思想政治、群眾組織、統(tǒng)一戰(zhàn)線的事項，是黨委獨有的職權(quán)范圍，與執(zhí)政黨基層組織在相關(guān)領(lǐng)域中發(fā)揮領(lǐng)導作用相適應，而黨委與校長在學校改革發(fā)展、管理、制度規(guī)章、機構(gòu)設置、人事任免事項上則有明顯的權(quán)力界分。就后一類事項而言，從權(quán)力的性質(zhì)來看，涉及黨委職權(quán)的提法有兩種，分別是“決定”和“確定”，這表明黨委就相應事項有最終決定權(quán)，其性質(zhì)為決策權(quán)。相比之下，校長職權(quán)也有兩類提法，一類是“擬訂”、“推薦”，另一類是“制定”、“組織”、“實施”、“執(zhí)行”、“任免”、“聘任”、“解聘”。對于前者，校長只有擬議權(quán)或建議權(quán)，無決定權(quán)；對于后者，校長在不違背黨委決策的前提下有獨立的決定權(quán)，構(gòu)成執(zhí)行中的決策，其性質(zhì)為執(zhí)行權(quán)。

從權(quán)力的指向來看，黨委決策所指向的是學校重大問題，例如學校改革發(fā)展穩(wěn)定、基本管理制度、校內(nèi)機構(gòu)設置和負責人任免、年度經(jīng)費預算以及教學、科研、行政管理中的重大事項，但并不直接及于學校日常管理事務；對于前述重大事項，校長只有擬議權(quán)和建議權(quán)，由黨委決策，而校長的直接決定權(quán)針對的是年度工作計劃、教學科研活動、學生管理、預算執(zhí)行、規(guī)章制訂、教職工聘任等非重大事項，屬于執(zhí)行黨委決策的范疇。

黨委領(lǐng)導與校長負責的分野，與法人治理結(jié)構(gòu)中決策機構(gòu)與執(zhí)行機關(guān)的理論和實踐相契合。黨委對公辦高校重大事項行使決策權(quán)，形成法人意思，但并不直接去實施決策，而是交由校長具體分解和執(zhí)行，實現(xiàn)法人意思，校長在這一過程中，負責執(zhí)行黨委決策，并按照黨委決策內(nèi)容直接對學校相關(guān)日常事務做出決定。由此而言，黨委是決策機構(gòu)，行使決策權(quán)，校長是執(zhí)行機關(guān)，行使執(zhí)行權(quán)，從而形成了黨委決策、校長執(zhí)行的格局。

但是，現(xiàn)有政策和法律對黨委決策與校長執(zhí)行的權(quán)限規(guī)定卻失之于籠統(tǒng)，實踐中二者的具體界限遠談不上清晰明確，極易產(chǎn)生沖突，這是在公辦高校黨委決策機構(gòu)地位問題上極易產(chǎn)生模糊甚至錯誤認識的重要原因。2011年頒行的《教育部關(guān)于進一步推進直屬高校貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》僅規(guī)定，凡“三重一大”事項必須經(jīng)“學校領(lǐng)導班子”集體研究決定②，卻未對所謂“學校領(lǐng)導班子”進行明確界定，無助于黨委與校長職權(quán)范圍的界分。2014年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于堅持和完善普通高等學校黨委領(lǐng)導下的校長負責制的實施意見》在已有政策和法律的基礎(chǔ)上，對黨委和校長的職權(quán)做了補充規(guī)定，但仍不足以完全厘清二者關(guān)系。

因此，切實而可行的辦法應是，由公辦高校根據(jù)有關(guān)政策和法律，結(jié)合自身實際情況，在各自章程中盡可能以列舉形式對學校黨委和校長的職權(quán)內(nèi)容加以細化規(guī)定，再輔之以相應明確可行的議事規(guī)則①，方能從根本上解決黨委和校長權(quán)責不清的問題。

（二）黨委決策與黨委書記職責的關(guān)系

黨委書記由于負責主持黨委會議及黨委其它工作，是事實上和邏輯上的黨委第一負責人，易與“一長制”中的負責人相混淆，須加以厘清。

黨委作為公辦高校的法人機關(guān)，由若干成員組成，是集體而非個人，黨委書記只是黨委成員之一。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》和《中國共產(chǎn)黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》，高等學校黨的委員會由黨員大會或黨員代表大會選舉產(chǎn)生；黨的委員會對黨員大會或黨員代表大會負責并報告工作；規(guī)模較大、黨員人數(shù)較多的高等學校，根據(jù)工作需要，經(jīng)上級黨組織批準，黨的委員會可設立常務委員會；常務委員會由黨的委員會全體會議選舉產(chǎn)生，對黨的委員會負責并定期報告工作。因此，公辦高校黨委是由學校黨員大會或黨員代表大會選舉產(chǎn)生，并視實際需要，由黨委選舉產(chǎn)生常務委員會，黨委及其常務委員會均是由被選舉的黨員組成，黨委書記只是其中一員，在這一點上，黨委書記與其它委員并無不同。

黨委實行民主集中制，以會議表決形式作出決議，形成統(tǒng)一的法人意思，是典型的委員會制而非一長制?！吨袊伯a(chǎn)黨黨章》和《中國共產(chǎn)黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》規(guī)定，民主集中制是黨的根本組織原則；黨的各級委員會實行集體領(lǐng)導和個人分工負責相結(jié)合的制度；凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定；黨組織討論決定問題，必須執(zhí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則，決定重要問題，要進行表決；任何黨員不論職務高低，都不能個人決定重大問題；不允許任何領(lǐng)導人實行個人專斷和把個人凌駕于組織之上。因此，黨委是典型的實行民主決策的委員會制，而非個人決斷的一長制，黨委決策機制以票決制為原則，委員一人一票，少數(shù)服從多數(shù)，黨委書記是程序意義上的會議召集人和主持人，而非凌駕其上，其所享有的表決權(quán)與其他委員并無不同。為此，《關(guān)于堅持和完善普通高等學校黨委領(lǐng)導下的校長負責制的實施意見》，再次強調(diào)黨委集體討論決定學校重大問題和重要事項，并進一步明確黨委書記以組織、協(xié)調(diào)、督促檢查的形式開展工作。

所以，黨委決策不是黨委書記個人決策，領(lǐng)導公辦高校的是作為法人機關(guān)的黨委而非個人，黨委堅持集體決策而非個人決斷。應當看到，當前公辦高校黨委運轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的各種問題，往往都和黨委決策程序不規(guī)范有關(guān)。因此，在厘清黨委與黨委書記關(guān)系的基礎(chǔ)上，需要進一步在公辦高校章程中明確并配套制定切實可行的黨委議事規(guī)則，規(guī)范決策過程，避免一言堂出現(xiàn)。

（三）黨委決策與學術(shù)組織決策的關(guān)系

大學離不開教授，學術(shù)組織是實現(xiàn)教授治學的途徑，源于大學制度的歷史實踐，是探討公辦高校法人治理結(jié)構(gòu)改革路徑時反復被提及的問題。

實踐中，學術(shù)組織主要表現(xiàn)為學術(shù)委員會、學位評定委員會、教授委員會等諸多形態(tài)，其中學術(shù)委員會居于核心和最高地位，統(tǒng)籌行使學術(shù)事務的相關(guān)職權(quán)②。因此，這一問題的實質(zhì)與其說是如何配置公辦高校中的學術(shù)組織及其權(quán)力，毋寧說是應如何準確界定學術(shù)委員會與黨委決策的關(guān)系。

公辦高校學術(shù)委員會應遵循“黨委領(lǐng)導下的校長負責制”這一基本制度。公辦高校學術(shù)委員會服務于發(fā)展社會主義高等教育事業(yè)及中國特色現(xiàn)代大學制度，則必然要接受黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導，按目前有關(guān)政策和法律之規(guī)定，公辦高校內(nèi)部組織機構(gòu)的設置，由黨委根據(jù)校長擬訂的方案做出決定，學術(shù)委員會作為學校內(nèi)部組織機構(gòu)，其設置當屬黨委決策的范疇。所以，發(fā)揮以學術(shù)委員會為核心的學術(shù)組織在學科建設、學術(shù)評價、學術(shù)發(fā)展和學風建設等方面的重要作用，須以接受黨委領(lǐng)導為前提，學術(shù)委員會的地位從屬于學校黨委，不應與作為決策機構(gòu)的學校黨委相提并論。

公辦高校學術(shù)委員會既以學術(shù)為本，其職權(quán)就應以學術(shù)為限，亦應遵從黨委對重大學術(shù)事務的決策。對于學術(shù)委員會的職權(quán)，《高等教育法》、教育部《高等學校學術(shù)委員會規(guī)程》已有原則性規(guī)定①。首先，對學科、專業(yè)及教師隊伍建設規(guī)劃、重大學術(shù)規(guī)劃、學科專業(yè)設置、學術(shù)機構(gòu)設置、成果評價標準、學位授予等學術(shù)事務，學校在決策前應提交學術(shù)委員會審議②，以學術(shù)委員會審議通過為學校決策的必要而非充分條件，這屬于審議權(quán)，并非最終決策權(quán)；其次，對人才人選、成果評獎、項目獎項設立等需要評價學術(shù)水平的事項，由學術(shù)委員會評定，這屬于在學校決策實施過程中對具體學術(shù)事務的決定權(quán)；其三，對于與學術(shù)事務相關(guān)的全局性、重大發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略、教研經(jīng)費的安排使用、教研重大項目資金的分配使用等事項，學校決策前應聽取學術(shù)委員會的咨詢意見，這屬于建議權(quán)范疇?？梢?，學術(shù)委員會并不享有決策權(quán)，其職權(quán)行使或在決策前，或在決策后，均服從于學校黨委決策，這與其受學校黨委領(lǐng)導的地位是相適應的。

因此，學術(shù)組織決策與學校黨委決策并不矛盾，前者從屬于后者，受后者領(lǐng)導，并遵從后者決策。當前，對公辦高校學術(shù)委員會職權(quán)范圍的規(guī)定，或者缺失，或者不盡清晰，往往造成混淆黨委決策權(quán)與學術(shù)組織職權(quán)的問題。為此，應在公辦高校章程中明確規(guī)定學術(shù)委員會的具體職權(quán)范圍，并配套制定有關(guān)學術(shù)組織之章程及議事規(guī)則③，進一步厘清學術(shù)組織與黨委決策的關(guān)系，以此作為探索教授治學有效途徑的制度基礎(chǔ)。

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