基于包容性視角的小鎮(zhèn)發(fā)展道路探索
——以浙江龍港鎮(zhèn)為例

黃彧，羅鵬庭，盧祥宇

基于包容性視角的小鎮(zhèn)發(fā)展道路探索
——以浙江龍港鎮(zhèn)為例

黃彧，羅鵬庭，盧祥宇

基于包容性發(fā)展視角，通過梳理浙江龍港鎮(zhèn)改革開放30余年的發(fā)展歷程，對比分析我國東部三大典型小鎮(zhèn)發(fā)展模式，深刻剖析了龍港鎮(zhèn)的包容性發(fā)展，為新時期我國眾多小鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，提升核心競爭力，最終實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化提供了新的思路。

包容性發(fā)展；小鎮(zhèn)經(jīng)濟；龍港

在2014年10月14日國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點已經(jīng)揭曉的名單中，首批“鎮(zhèn)改市”的試點名單僅有浙江龍港鎮(zhèn)和吉林二道白河鎮(zhèn)，龍港鎮(zhèn)終于圓了20余載的改市夢。龍港鎮(zhèn)的發(fā)展是我國目前上百個經(jīng)濟強鎮(zhèn)試圖展示自身實力的一個縮影，對于龍港發(fā)展模式更為深入的探究有利于從宏觀上把握我國新型城鎮(zhèn)化包容性發(fā)展的頂層設(shè)計。

一、文獻(xiàn)回顧

包容性發(fā)展衍生于發(fā)展經(jīng)濟學(xué)中包容性增長這一新概念，但迄今為止國內(nèi)外就包容性增長還沒有統(tǒng)一的解釋［1-7］，對包容性發(fā)展的研究尚處于起步階段?！妒澜绨l(fā)展報告2006：公平與發(fā)展》首次提出包容性，認(rèn)為機會不平等是對人類天賦的浪費，要建立具有包容性的制度，提供廣泛的機會。魏書威等人認(rèn)為包容性發(fā)展主要指圍繞人的全面發(fā)展目標(biāo)而在城市層面創(chuàng)造機會均等、機制公平及保障有效的環(huán)境，以推動城市在經(jīng)濟增長、人口發(fā)展、制度公平及生態(tài)協(xié)調(diào)“四位一體”中實現(xiàn)健康、持續(xù)發(fā)展［8］。王晉等人通過印度包容性發(fā)展經(jīng)驗，提出我國應(yīng)發(fā)展以內(nèi)需為主導(dǎo)的消費經(jīng)濟，擴大居民收入在GDP中的比重［9］。趙培紅等人分別從收入分配視角、包容性領(lǐng)導(dǎo)視角、經(jīng)濟政治良性互動視角和公平視角對包容性發(fā)展的路徑進(jìn)行了探索［10-13］。此外，也有學(xué)者如王超等人研究了我國少數(shù)民族連片特困地區(qū)的包容性發(fā)展［14］。

縱觀已有研究，大多學(xué)數(shù)者主要停留在宏觀上的理論探討和體制分析，從縣、鎮(zhèn)等更加微觀的角度對我國包容性發(fā)展的探討較缺乏。

二、龍港城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程

坐落在浙江蒼南北部的龍港鎮(zhèn)始建于1984年，全鎮(zhèn)總面積為58 km2，總?cè)丝? 812人，建鎮(zhèn)伊始還是5個相連的小漁村，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值僅300萬元，工業(yè)總產(chǎn)值僅240萬元。難以想象時至今日我們看到的“中國第一座農(nóng)民城”就是在這樣一個由小漁村組建的小鎮(zhèn)上發(fā)展起來的。通過梳理歷史資料，總結(jié)出龍港的發(fā)展歷經(jīng)了3次跨越和4個階段。

（一）龍港建鎮(zhèn)，農(nóng)民造城

改革開放之初，浙江溫州作為海防前線，所獲得的國家投資少，國家政策優(yōu)惠少。缺乏國家的政策關(guān)懷，要想建立好一座城鎮(zhèn)相當(dāng)困難。但是，龍港時任領(lǐng)導(dǎo)人大膽突破了制度禁區(qū)，緊緊依靠并利用好了人力和土地這兩大最基本、最原始的紅利。首先，允許農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶，打通了農(nóng)民造城的政策通道，集聚了人力資本，讓先行富裕起來的農(nóng)民涌入龍港鎮(zhèn)，形成了農(nóng)民造城的客觀條件。然后，提出“誰建設(shè)，誰投資，誰受益”的政策，利用征收公共設(shè)施費的方法出讓土地籌集建鎮(zhèn)資金，變相地通過借先行富裕的農(nóng)民之手出售土地使用權(quán)。至1986年底，短短兩年時間龍港建成房屋總面積達(dá)1.02×106m2，一座由農(nóng)民白手建造的“城市”平地而起。龍港鎮(zhèn)政府每年獲得“公共設(shè)施費”約1 000萬元，基本解決了龍港初期基礎(chǔ)建設(shè)所需的資金。這種政府行為本質(zhì)上就是對戶籍制度和土地有償使用制度的創(chuàng)新，這在當(dāng)時是一種突破。正是這些創(chuàng)新舉措，龍港鎮(zhèn)短短10年內(nèi)便獲得了長足的發(fā)展，完成了原始資本積累，為接下來的井噴式發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。打破常規(guī)，創(chuàng)新體制，以市場為導(dǎo)向，突出市場在資源配置中的重要作用，龍港“天下第一農(nóng)民城”的奇跡見證了中國農(nóng)民自下而上倒逼式改革的勝利，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民實現(xiàn)了白手起家、從無到有的第一次跨越。

（二）權(quán)利下放，加速發(fā)展

龍港鎮(zhèn)以溫州大力發(fā)展中心城市為契機，全鎮(zhèn)人民堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，開拓創(chuàng)新，奮發(fā)圖強，充分利用龍港水路交通方便、自然資源豐富、港口城市觀念先進(jìn)等優(yōu)勢，加快城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化建設(shè)。1995年龍港鎮(zhèn)被國務(wù)院11個部委列為全國小城鎮(zhèn)綜合改革試點鎮(zhèn)，1996年開始全面實施龍港小城鎮(zhèn)綜合改革。1995—2001年間，龍港鎮(zhèn)平穩(wěn)過渡到放權(quán)階段，政策導(dǎo)向從重點依托農(nóng)業(yè)徹底轉(zhuǎn)向為協(xié)調(diào)城市與農(nóng)村發(fā)展，并以城市發(fā)展為主。龍港鎮(zhèn)進(jìn)一步完善體制機制，設(shè)立鎮(zhèn)一級金庫，建立起鎮(zhèn)級財政預(yù)決算制度，鎮(zhèn)黨委書記兼任縣委常委并參與蒼南縣的決策。這一系列改革的本質(zhì)是固化人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)。制度創(chuàng)新使得各個行政事業(yè)單位的資金收支全部由鎮(zhèn)財政掌握，為龍港的發(fā)展提供了一個鎮(zhèn)級政府擁有權(quán)力最多、政府運作最寬松的黃金時期。

（三）轉(zhuǎn)變模式，創(chuàng)新發(fā)展

自2002年，龍港鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，加速產(chǎn)業(yè)升級換代，迎來了技術(shù)革新、觀念革新、政策革新的新時期?！笆濉逼陂g，龍港鎮(zhèn)通過拉動框架、增強功能、提升檔次、優(yōu)化環(huán)境，做大城市規(guī)模、深化城鎮(zhèn)功能，進(jìn)一步提升了龍港的集聚效應(yīng)和輻射力度，城鎮(zhèn)品位不斷提高。期間，以政府政策為基礎(chǔ)，以市場為導(dǎo)向的工業(yè)園區(qū)建設(shè)成為亮點。龍港先后規(guī)劃工業(yè)園區(qū)面積6 km2，建成示范印刷工業(yè)園區(qū)、小包裝印刷工業(yè)園區(qū)和城東綜合工業(yè)園區(qū)等3個工業(yè)園區(qū)，已建成園區(qū)面積有3 km2，260多家企業(yè)進(jìn)駐投產(chǎn)。2002年以來，全鎮(zhèn)又確定了“既不能忘本，又不能吃老本”的發(fā)展理念，提出了產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化與城市化良性互動的發(fā)展思路，集中精力抓產(chǎn)業(yè)提升和城市框架構(gòu)筑，以招商引資為突破口，以工業(yè)園建設(shè)為載體，改造升級傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。2004年龍港收獲了“中國印刷城”“中國禮品城”“中國印刷材料交易中心”“中國臺掛歷集散中心”4張“國”字號金名片，實現(xiàn)了從“農(nóng)民城”到“產(chǎn)業(yè)城”的第二次跨越。

（四）包容發(fā)展，強鎮(zhèn)崛起

2013年龍港鎮(zhèn)提出繼續(xù)發(fā)揚“造城精神”，打造鰲江流域區(qū)域中心城市，深入貫徹落實十八大會議精神，加快推進(jìn)龍港新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，謀求第三次跨越。根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的《浙江省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》，將打造龍港—鰲江這一浙江南部溫臺沿?！癟”字型城鎮(zhèn)連綿區(qū)，使之達(dá)到人口25萬人以上的中等城市規(guī)模。同時，《溫州市市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（1999-2020）》表明溫州城鎮(zhèn)體系將打造以溫州市區(qū)為中心的“溫州中心都市圈”，其中溫州市域南部以龍港—鰲江城市為中心?！笆濉逼陂g，龍港鎮(zhèn)緊密圍繞“人”和“城”這兩大主題，深入開展省級文明城鎮(zhèn)創(chuàng)建活動以提升城鎮(zhèn)居民素質(zhì)與品味；堅持城市化與產(chǎn)業(yè)化良性互動，全面實施“六六”發(fā)展戰(zhàn)略以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級、城市升級；穩(wěn)固“三大工程”（產(chǎn)業(yè)提升、招商引資和環(huán)境優(yōu)化）和“三項建設(shè)”（新農(nóng)村建設(shè)、平安創(chuàng)建和執(zhí)政能力）以加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程。同時，充分利用甌南大橋建成通車帶來的良好機遇，更好地整合鰲江兩岸的資源優(yōu)勢，堅持合理規(guī)劃、合理布局以促使社會經(jīng)濟平穩(wěn)高效發(fā)展。

三、龍港包容性發(fā)展分析

龍港模式的重大戰(zhàn)略意義在于以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為指導(dǎo)，包容性發(fā)展為中心，充分利用市場機制，打破了長期以來眾多地區(qū)單靠國家投資的發(fā)展模式，體現(xiàn)出“誰投資誰受益”的自主發(fā)展、主動進(jìn)步的理念。龍港模式對我國加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體，多元化配置生產(chǎn)資源，合理布局城鄉(xiāng)空間，深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有較好的借鑒價值。龍港鎮(zhèn)改革開放30年來的城鎮(zhèn)化進(jìn)程呈現(xiàn)出如下優(yōu)缺點。

（一）龍港模式的優(yōu)點

1.創(chuàng)新式發(fā)展

包容發(fā)展本質(zhì)要求開拓創(chuàng)新、與時俱進(jìn)的創(chuàng)新精神。龍港建鎮(zhèn)之初就打破了種種制度上的藩籬，通過三大制度改革，使大量農(nóng)民自理口糧入鎮(zhèn)，集體造城，興辦企業(yè)，在較短時期內(nèi)完成了原始資本的累積，加速了城市工業(yè)化、現(xiàn)代化腳步，成功地走出了一條農(nóng)村城鎮(zhèn)化的路子。龍港模式體現(xiàn)了包容性發(fā)展所強調(diào)的發(fā)展方式的創(chuàng)新突破。

2.公平式與共享式發(fā)展

龍港建鎮(zhèn)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下自發(fā)的人民運動，人人都可以把握機會、擁有權(quán)力。同時，隨著龍港崛起，其在蒼南、溫州、浙江甚至全國的影響越來越大，廣大農(nóng)民直接受益，農(nóng)村居民人均收入逐年增加。龍港模式體現(xiàn)了包容性發(fā)展強調(diào)發(fā)展過程的機會均等和成果共享。

3.益貧式發(fā)展

全面協(xié)調(diào)發(fā)展的最終結(jié)果是人性的發(fā)展。龍港建鎮(zhèn)以來逐年加大對基礎(chǔ)設(shè)施與教育的投入，著力打造民生工程，關(guān)注社會弱勢群體，改善底層人民生活質(zhì)量。包容發(fā)展所帶來的經(jīng)濟輻射、技術(shù)外溢和居民文化素養(yǎng)與意識形態(tài)的提升帶動了周邊各鎮(zhèn)的發(fā)展。

4.生態(tài)式發(fā)展

龍港鎮(zhèn)政府以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅持全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，不斷轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，打造資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，探索新型城鎮(zhèn)化建設(shè)之路，踐行“美麗中國”生態(tài)文明社會發(fā)展，建設(shè)“美麗新農(nóng)村”。龍港鎮(zhèn)通過一攬子的綜合整頓使得城鄉(xiāng)綜合環(huán)境明顯改善，建成市級生態(tài)鎮(zhèn)。龍港模式體現(xiàn)了包容性發(fā)展所強調(diào)的生態(tài)環(huán)保理念。

（二）龍港模式的缺點

1.龍港建制現(xiàn)狀與省市規(guī)劃體系不協(xié)調(diào)

龍港鎮(zhèn)現(xiàn)有人口49萬左右，預(yù)計2020年將達(dá)到70萬人，其人口規(guī)?，F(xiàn)已達(dá)到一個城市的規(guī)模，但龍港現(xiàn)有體制仍為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級。隨著龍港的快速發(fā)展，鎮(zhèn)級體制的權(quán)限愈加不能滿足社會發(fā)展的需要，這種“小馬拉大車”的現(xiàn)象首先直接導(dǎo)致了龍港鎮(zhèn)與蒼南縣之間的矛盾。龍港的強鎮(zhèn)擴權(quán)直接影響到蒼南縣的利益，致使龍港鎮(zhèn)的權(quán)利歸屬問題一直處于放權(quán)與收權(quán)的死循環(huán)中。自1994年我國財稅體制改革后，作為從整體上仍屬于欠發(fā)達(dá)地位的蒼南縣，其地方稅收過半來自于龍港，直接導(dǎo)致在龍港的建市運動中蒼南縣一直持反對票。

2.其他社會發(fā)展較經(jīng)濟發(fā)展相對滯后

龍港城鎮(zhèn)化進(jìn)程中在一定程度上過分注重于片面追求經(jīng)濟發(fā)展至上，導(dǎo)致經(jīng)濟迅猛發(fā)展的同時，其他社會發(fā)展相對滯后。此外，龍港產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整速度較慢，過分發(fā)展工業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)致使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，壓縮了以農(nóng)業(yè)為主的第一產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)能過剩的同時增加了農(nóng)村剩余勞動力，從而導(dǎo)致諸多社會問題。2013年，龍港鎮(zhèn)實現(xiàn)生產(chǎn)總值176.60億元，工業(yè)總產(chǎn)值337.50億元，其中規(guī)上工業(yè)產(chǎn)值145億元。工業(yè)占比大大壓縮了農(nóng)業(yè)占比，這種現(xiàn)象將直接體現(xiàn)在城鄉(xiāng)收入上，導(dǎo)致農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民貧富差距加劇。

四、東部其他典型地區(qū)的城鎮(zhèn)化與包容性發(fā)展

在市場化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，優(yōu)勝劣汰是常態(tài)。我們通過對我國東部地區(qū)最為代表性的蘇南、珠江與環(huán)渤海地區(qū)的橫向分析，力求列表展現(xiàn)不同地域小鎮(zhèn)發(fā)展的利弊以及各地區(qū)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中采取的不同的包容性發(fā)展策略。我國東部地區(qū)典型小鎮(zhèn)發(fā)展的特點對比分析見表1。

表1 我國東部地區(qū)典型小鎮(zhèn)發(fā)展的特點對比

顯然，江蘇模式（本次研究的江蘇模式主要指蘇南模式）注重創(chuàng)新驅(qū)動。回顧江蘇的發(fā)展歷程，蘇南模式主要是抓住了外資由珠江三角向長三角北移的重大歷史機遇，大力吸引外商投資，形成外資驅(qū)動；同時，學(xué)習(xí)溫州模式，大力培養(yǎng)民營企業(yè)，鼓勵中小企業(yè)競爭與發(fā)展，充分發(fā)揮市場規(guī)律，增強創(chuàng)新機制，加大私營企業(yè)和民營企業(yè)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的比重。

面對新經(jīng)濟形勢，廣東重新定位發(fā)展模式與戰(zhàn)略，鼓勵在穩(wěn)固外商投資規(guī)模的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展民營企業(yè)，充分發(fā)揮市場作用，優(yōu)勝劣汰，同時謀求體制突破。廣東“十二五”期間效仿龍港，加快強鎮(zhèn)擴權(quán)，積極試點，著力打造鎮(zhèn)級市，改變以“三來一補”為主的外向經(jīng)濟，力爭經(jīng)濟社會多元發(fā)展。

天津小鎮(zhèn)雖起步較晚，但天津強調(diào)秉承時代精神，大力建設(shè)特色小鎮(zhèn)，著力打造生態(tài)經(jīng)濟，增強產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟輻射范圍。天津小鎮(zhèn)的新型城鎮(zhèn)化包容性發(fā)展擁有政策主導(dǎo)下內(nèi)外資雙重驅(qū)動力，強調(diào)發(fā)揮市場機制，鼓勵民營企業(yè)與外資企業(yè)競相發(fā)展。只要能夠處理好以人為本的包容性發(fā)展，被譽為“中國經(jīng)濟第三增長極”的天津就會給我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和眾多小鎮(zhèn)發(fā)展帶來更多利好的消息。

五、案例啟示

本次研究通過對龍崗改革開放30多年來自費造城、小鎮(zhèn)崛起等發(fā)展歷程的梳理，為我國眾多正處在快速發(fā)展階段的小鎮(zhèn)提供了更廣闊的城鎮(zhèn)化思路。基于龍港模式，結(jié)合我國東部其他地區(qū)包容性發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)總結(jié)出以下幾點啟示：

第一，包容性發(fā)展有利于加速產(chǎn)業(yè)升級，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。隨著海外市場需求近乎飽和，我國經(jīng)濟增速放緩，我國應(yīng)加大鼓勵拉動國內(nèi)需求的消費，轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，通過新型城鎮(zhèn)化刺激國內(nèi)需求，促使經(jīng)濟合理發(fā)展。

第二，包容性發(fā)展有利于實現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。包容性發(fā)展的本質(zhì)是人的發(fā)展，要求以人為本。經(jīng)濟社會的發(fā)展不能僅僅依賴經(jīng)濟的單方面發(fā)展，其他發(fā)展也尤為重要。只有各方相互作用，相互協(xié)調(diào)才能使社會平衡發(fā)展。經(jīng)濟發(fā)展過于超前將反過來阻礙地區(qū)發(fā)展。

第三，包容性發(fā)展有利于打造區(qū)域經(jīng)濟一體化。龍港因體制創(chuàng)新而崛起，最后又因體制矛盾而改革，龍港之路正是我國諸多小鎮(zhèn)發(fā)展的一個縮影。在著力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，體制的創(chuàng)新，不僅是包容性發(fā)展的要求，也是解決區(qū)域矛盾，推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的不竭動力，更是加速區(qū)域經(jīng)濟一體化成敗的關(guān)鍵。

第四，包容性發(fā)展有利于加速轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。城市是國家發(fā)展的載體，當(dāng)前，我國仍存在許多與城市結(jié)構(gòu)分離的農(nóng)村。作為聯(lián)系城市與農(nóng)村的紐帶，小鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中起著至關(guān)重要的過度作用，小鎮(zhèn)建設(shè)的好壞將直接影響到城鎮(zhèn)化發(fā)展。只有以包容性發(fā)展為主線，著力改變小鎮(zhèn)發(fā)展模式，才能加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的難題。

綜上，未來中國經(jīng)濟的增長將愈加依靠深化新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，尤其是對小鎮(zhèn)的創(chuàng)新發(fā)展。這要求我們以包容性為核心，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線，著重強調(diào)民資和外資的有序競爭，協(xié)調(diào)發(fā)展；以科技創(chuàng)新為驅(qū)動，加速產(chǎn)業(yè)升級，提升地方企業(yè)競爭力；以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，堅持生態(tài)環(huán)保，重點發(fā)展低碳經(jīng)濟；以市場為中心，轉(zhuǎn)變政府職能，讓競爭更加充滿活力；以制度為標(biāo)尺，建立健全企業(yè)產(chǎn)權(quán)責(zé)任，規(guī)范企業(yè)混業(yè)經(jīng)營，大力扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，合理轉(zhuǎn)換和利用農(nóng)村剩余勞動力；以公平為底線，加大對小鎮(zhèn)發(fā)展的優(yōu)惠力度，加強民生保障，關(guān)注底層群眾。

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[14]王超，王志章.少數(shù)民族連片特困鄉(xiāng)村包容性旅游發(fā)展模式的探索：來自貴州六盤水山區(qū)布依族補雨村的經(jīng)驗數(shù)據(jù)[J].西南民族大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2013（7）.

（編輯：唐龍）

F291.4

A

1673-1999（2017）03-0058-04

黃彧（1992—），男，西南大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院2014級碩士研究生，研究方向為經(jīng)濟統(tǒng)計；羅鵬庭（1989—），男，西南大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院2014級碩士研究生，研究方向為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟；盧祥宇（1990—），男，西南大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院2014級碩士研究生，研究方向為國民經(jīng)濟。

2017-01-09