市人大常委會研究室

堅持真監(jiān)督 做到真支持著力增強監(jiān)督工作針對性實效性

市人大常委會研究室

監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予人大及其常委會的一項重要職權(quán)。人大及其常委會的監(jiān)督，是代表國家和人民進行的具有法律效力的監(jiān)督。為了更好地履行人大的監(jiān)督職能，增強監(jiān)督工作針對性實效性，市人大常委會研究室進行了專題調(diào)研，認真總結(jié)開展監(jiān)督工作的做法和經(jīng)驗，提出進一步加強改進工作的對策建議。

一、基本情況

近年來，我市人大常委會緊緊圍繞“五位一體”總體布局、“四個全面”戰(zhàn)略布局天津?qū)嵤┖腿嗣袢罕娖毡殛P(guān)心的問題，堅持監(jiān)督與支持相統(tǒng)一，綜合運用多種監(jiān)督方式，加大工作力度，支持和促進“一府兩院”依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，確保行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到正確行使，確保憲法法律得到有效實施，推動中央和市委重大決策部署貫徹落實。

圍繞推動京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施強化監(jiān)督。京津冀協(xié)同發(fā)展是習(xí)近平總書記親自謀劃、推動的重大國家戰(zhàn)略，天津參與其中、服務(wù)其中、受益其中。常委會深入貫徹落實黨中央、國務(wù)院《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，積極參加京津冀三省市人大常委會生態(tài)環(huán)境聯(lián)合視察，開展了環(huán)境保護法、水污染防治法、清潔生產(chǎn)促進法、氣象法執(zhí)法檢查，聽取審議了水污染防治工作報告，視察了京津冀重污染天氣聯(lián)合會商機制運行和禁煤區(qū)建設(shè)、水污染防治情況，努力實現(xiàn)生態(tài)環(huán)保率先突破。

圍繞預(yù)算審查強化監(jiān)督。加強預(yù)算審查監(jiān)督是黨的十八大和十八屆三中全會做出的重大決策部署。常委會持續(xù)加強對政府預(yù)算決算審查監(jiān)督，每年聽取計劃、預(yù)算、審計方面的專項報告，推進政府全口徑預(yù)算決算編制，確保市人民代表大會對公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障基金預(yù)算進行審查，并在次年審查和批準(zhǔn)全口徑?jīng)Q算。改進審計查出問題整改情況向人大常委會報告制度，建立審計查出問題清單、問題整改結(jié)果清單，并要求被審計單位主要負責(zé)人到會聽取審議意見，強化了審計整改責(zé)任落實和結(jié)果運用，促進了審計查出問題整改工作制度化、長效化。建設(shè)市人大常委會預(yù)算審查監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，與市財政局國庫集中支付系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，對市級預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行實行實時查詢、全程監(jiān)督，及時協(xié)調(diào)解決“預(yù)警信息”反映的問題，將間接的程序性監(jiān)督提升為直接的實質(zhì)性監(jiān)督，變事后監(jiān)督為事前、事中、事后全過程監(jiān)督。

圍繞加快改革創(chuàng)新發(fā)展強化監(jiān)督。常委會聽取審議了“十二五”規(guī)劃綱要實施中期評估、“十三五”規(guī)劃綱要編制、深化財稅體制改革、大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新、中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革發(fā)展、國有企業(yè)改革、市政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革等工作報告，開展了中小企業(yè)促進法、產(chǎn)品質(zhì)量法、專利促進與保護法、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法和信息化促進條例執(zhí)法檢查，視察了重大項目建設(shè)質(zhì)量安全、促進科技成果轉(zhuǎn)化、市級重點工程招投標(biāo)、高校創(chuàng)新人才培養(yǎng)等情況。

圍繞生態(tài)文明建設(shè)強化監(jiān)督。建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠大計。常委會把保障和促進生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入依法履行監(jiān)督職責(zé)的各個方面。聽取審議了生態(tài)市建設(shè)、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境質(zhì)量狀況和環(huán)境保護目標(biāo)完成情況、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、垃圾處理等報告。作出了關(guān)于批準(zhǔn)劃定永久性保護生態(tài)區(qū)域的決定，以地方立法的形式劃定生態(tài)保護紅線，并連續(xù)兩年開展執(zhí)法檢查，為天津可持續(xù)發(fā)展提供了有力法治保障。開展了水法、環(huán)境教育條例、市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例執(zhí)法檢查，視察了郊區(qū)縣綠化工程建設(shè)，組織津沽環(huán)保行活動，支持推動大氣、河道、市容、村貌綜合治理，努力使我市的天更藍、地更綠、水更清。

圍繞群眾普遍關(guān)心的熱點問題強化監(jiān)督。常委會聽取審議了傳染病防治、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、學(xué)校安全、公共文化服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)民增收、社區(qū)建設(shè)管理情況、預(yù)防未成年人犯罪、基本醫(yī)療保險制度建設(shè)等報告，開展了食品安全法、義務(wù)教育法、職業(yè)教育法、老年人權(quán)益保障法、歸僑僑眷權(quán)益保護法、道路交通安全法、控制吸煙條例執(zhí)法檢查，視察了保障房建設(shè)、全民健身、少數(shù)民族權(quán)益保障、臺灣同胞投資保護等情況，有力促進了我市社會各項事業(yè)發(fā)展，進一步改善和保障民生，維護了廣大人民群眾的合法權(quán)益。

圍繞促進司法公正強化監(jiān)督。司法是維護社會公平正義的最后防線，司法公正對社會公正具有重要引領(lǐng)作用。常委會積極推進司法體制改革，聽取審議了市高級人民法院關(guān)于司法公開提高司法公信力、民生司法保障、加強法院隊伍司法能力建設(shè)情況報告，聽取審議了市人民檢察院開展預(yù)防職務(wù)犯罪、反貪污賄賂、控告申訴檢察情況的報告，并加強對落實情況的跟蹤反饋，支持和促進“兩院”更好地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，切實維護社會公平正義，社會反響很好。

二、主要做法和特點

市人大常委會本著與時俱進、開拓創(chuàng)新的精神，堅持真監(jiān)督、做到真支持，積極探索新途徑新方法，完善體制機制，著力提高監(jiān)督工作水平，主要在以下四個方面進行了探索和改進：

一是，堅持圍繞中心、服務(wù)大局開展監(jiān)督檢查。人大工作是黨和國家工作的重要組成部分，只有放在全局工作中去謀劃、去推進，才能大有作為，取得黨和人民滿意的效果。常委會堅持把推動中央和市委重大部署的落實作為監(jiān)督工作重中之重。本屆市人大常委會開展的監(jiān)督項目，無論是推進京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施、加快改革創(chuàng)新、強化生態(tài)文明建設(shè)，還是深化預(yù)算審查監(jiān)督、保障和改善民生、促進司法公正，都與落實重大國家戰(zhàn)略、推進全市改革發(fā)展穩(wěn)定的重點工作緊密結(jié)合，與人民群眾普遍關(guān)注的問題密切相關(guān)。根據(jù)形勢的發(fā)展變化，還及時增加監(jiān)督項目。比如，針對嚴(yán)重霧霾天氣，市人大常委會組織市人大代表對京津冀重污染天氣聯(lián)合會商機制運行和禁煤區(qū)建設(shè)情況進行了視察，對農(nóng)作物秸稈綜合利用和水稻秸稈代煤供暖情況進行了專題調(diào)研，兩次審議了《關(guān)于農(nóng)作物秸稈綜合利用和露天禁燒的決定》，并提請2017年1月召開的市十六屆人大六次會議審議通過，有效推動了京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，形成群防群治的良好氛圍，促進美麗天津建設(shè)取得新成效。

二是，綜合利用多種方式，拓展監(jiān)督的廣度和深度。加強監(jiān)督前期的調(diào)查研究，明確監(jiān)督工作的重點。綜合運用聽取專項工作報告、專題詢問、執(zhí)法檢查、視察調(diào)研等監(jiān)督形式，堅持人大檢查與政府自查相結(jié)合、市和區(qū)縣人大常委會聯(lián)動、分組檢查和集中座談相結(jié)合、規(guī)定檢查和隨機抽查相結(jié)合、明查與暗訪相結(jié)合，輕車簡從，深入基層、貼近實際，既看先進典型，更看困難和問題較多的地方，察實情，出實招。及時把監(jiān)督工作中提出的意見建議交由“一府兩院”及有關(guān)部門認真落實，加強跟蹤問效。對重要監(jiān)督項目，要求承辦單位向常委會正式報告整改落實情況，推動監(jiān)督工作的實效性有了新的提高。注重監(jiān)督與立法相結(jié)合，在開展科技成果轉(zhuǎn)化、信息化、水污染防治、職業(yè)教育、道路交通安全管理等監(jiān)督工作時，既著力支持促進“一府兩院”有關(guān)部門改進工作，也注意發(fā)現(xiàn)和研究需要立法解決的問題，為制定修改相關(guān)法規(guī)做了前期準(zhǔn)備。

2016年9月28日，市十六屆人大常委會第二十九次會議在聽取并審議實施《天津市水污染防治條例》情況的報告時，進行專題詢問。攝影/馬宬

三是，探索創(chuàng)新監(jiān)督工作的方式方法。在幾年來實踐探索的基礎(chǔ)上，不斷深化專題詢問工作，采取了事先準(zhǔn)備問題和現(xiàn)場即興提問、追問相結(jié)合的方式，有效防止了走過場、形式主義現(xiàn)象，增強了專題詢問的深度和針對性。每次專題詢問均由本市主要媒體進行紀(jì)實報道，積極回應(yīng)了人民群眾關(guān)切，有力推動了“一府兩院”加強和改進工作。在開展產(chǎn)品質(zhì)量法、安全生產(chǎn)法執(zhí)法檢查時，首次增加了詢問環(huán)節(jié)；在開展老年人權(quán)益保障法執(zhí)法檢查中，增加了征求意見環(huán)節(jié)，直接向人大代表和人民群眾征求意見建議，增強了針對性、互動性、實效性。在聽取審議有關(guān)報告中，增加了多媒體展示環(huán)節(jié)，為審議提供了有益參考。

四是，注重加強監(jiān)督工作制度建設(shè)。按照監(jiān)督法的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我市人大工作實際，市人大常委會對經(jīng)常性監(jiān)督形式進行了細化和補充，制定了聽取和審議專項工作報告辦法、備案審查規(guī)范性文件辦法，修訂了加強經(jīng)濟工作監(jiān)督的規(guī)定、預(yù)算審查監(jiān)督條例，修改了加強對法律法規(guī)實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定。結(jié)合開展群眾路線教育實踐活動，制定實施了《關(guān)于改進執(zhí)法檢查視察和調(diào)研活動、增強針對性實效性的意見》，嚴(yán)格按中央八項規(guī)定精神開展監(jiān)督工作。制定了《天津市人大代表分專題參與常委會監(jiān)督工作辦法》，明確了邀請代表參與的監(jiān)督工作項目，規(guī)范了程序和保障措施，更好發(fā)揮代表在監(jiān)督工作中的作用。

三、進一步加強監(jiān)督工作的思考及建議

第一，堅持在黨領(lǐng)導(dǎo)下開展監(jiān)督工作。堅持人民代表大會制度，堅定人大工作的正確政治方向，核心是堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是做好包括監(jiān)督在內(nèi)的人大各項工作的根本保證。要繼續(xù)圍繞中心、服務(wù)大局，研究確定好監(jiān)督工作重點，加強對事關(guān)全市改革發(fā)展穩(wěn)定中的重大事項監(jiān)督，推動中央和市委重大決策部署的貫徹落實。堅持請示報告制度，特別是對監(jiān)督工作涉及全局和社會穩(wěn)定的敏感問題，及時向市委請示，堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下行使好監(jiān)督權(quán)。建議各級黨委進一步加強和完善對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，及時研究和解決人大監(jiān)督工作中遇到的重點難點問題，并對“一府兩院”自覺接受人大監(jiān)督提出要求，營造支持人大依法實施監(jiān)督的體制氛圍。

第二，準(zhǔn)確把握監(jiān)督與支持的關(guān)系。人大和“一府兩院”都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下行使職權(quán)的國家機關(guān)，在全局工作中分工不同、職責(zé)不同，但出發(fā)點和目標(biāo)是完全一致的。人大實行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督，就是要把監(jiān)督“一府兩院”工作同支持他們依法履行職責(zé)結(jié)合起來，堅持真監(jiān)督，做到真支持，確保法律法規(guī)得到有效實施，確保行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到正確行使。要敢于擔(dān)當(dāng)，依紀(jì)、依法、依規(guī)，進行實打?qū)?、硬碰硬、有力有威有效地監(jiān)督，實事求是指出存在的問題，提出改進工作的意見，真正成為“法治鋼印”，確?！耙桓畠稍骸币婪ㄐ姓?、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法。同時又大力支持“一府兩院”改進工作，寓支持于監(jiān)督之中，寓監(jiān)督于支持之中，把糾正偏差與支持工作統(tǒng)一起來，更好地推動各項工作任務(wù)落實，真正形成在市委領(lǐng)導(dǎo)下團結(jié)一致、共謀發(fā)展的強大合力。

第三，科學(xué)選擇監(jiān)督項目。人大面臨的監(jiān)督工作，無論是法律監(jiān)督，還是工作監(jiān)督，范圍廣、內(nèi)容多，無法做到逐一監(jiān)督。這就要求人大在監(jiān)督項目的確定上下一番功夫。按照議大事、抓重點、求實效的思路，堅持圍繞中心、突出重點、彰顯民生的選題原則，抓住主要矛盾，分清輕重緩急，圍繞事關(guān)“四個全面”戰(zhàn)略布局和“五位一體”總體布局天津?qū)嵤┑闹卮笫马?，圍繞群眾關(guān)心社會關(guān)注的重大問題、代表議案建議的內(nèi)容、群眾來信來訪集中反映的問題等，確定監(jiān)督工作項目。在選擇監(jiān)督項目過程中，注重廣泛征集建議，通過發(fā)放監(jiān)督議題征集函和在廣播電視、網(wǎng)絡(luò)、報刊等媒體上發(fā)布公告等形式，向“一府兩院”、人大代表、人民群眾廣泛征求意見建議，使監(jiān)督議題最大限度地集中民智、體現(xiàn)民意。

第四，用足用好法定監(jiān)督方式。監(jiān)督法總結(jié)了我國幾十年監(jiān)督工作的成功經(jīng)驗，確定了七種監(jiān)督方式，規(guī)范了各種監(jiān)督程序，為開展監(jiān)督工作提供了廣闊的運用空間。一是進一步提高常委會審議質(zhì)量。緊密圍繞監(jiān)督議題，深入實際搞好前期調(diào)研，組織常委會組成人員提前閱讀報告，為審議工作做好準(zhǔn)備。特別是對專業(yè)性、技術(shù)性強的專項報告，可通過引入第三方進行調(diào)查評估，形成評估報告，為常委會組成人員審議提供參考，有利于組成人員抓住問題要害，提出有理有據(jù)的意見建議。保障審議時間，讓更多的組成人員發(fā)表意見，確保報告審得深、議得透。二是抓住執(zhí)法檢查的重點。把重點放在執(zhí)法部門承擔(dān)的主體責(zé)任上，檢查具體條款的落實情況，推動有關(guān)方面嚴(yán)格執(zhí)法，保障相關(guān)法律法規(guī)在我市的有效實施。三是深化專題詢問。緊緊圍繞全市重點工作和群眾關(guān)心的熱點難點問題，擴大選題內(nèi)容和數(shù)量。建議對重大問題，由“一府兩院”相關(guān)負責(zé)同志到場回答詢問。在執(zhí)法檢查、工作視察過程中，積極引入詢問環(huán)節(jié)，進一步增強監(jiān)督實效。四是完善備案審查各項制度。加快健全內(nèi)部溝通反饋機制，充分發(fā)揮法制委員會和其他專門委員會及機關(guān)工作部門的作用，強化主動審查，進一步提高審查效率，及時糾正或撤銷與上位法相抵觸和不適當(dāng)?shù)膬?nèi)容或文件，切實維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威。五是既善于運用聽取和審議專項工作報告、執(zhí)法檢查、工作視察等監(jiān)督手段，也善于運用質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職等監(jiān)督手段，做到剛?cè)岵?，綜合發(fā)力，務(wù)求取得實際效果。

第五，切實抓好整改反饋落實。這是增強人大監(jiān)督工作實效的重要環(huán)節(jié)，也是推動解決重點難點問題的有效手段。在三個方面加大工作力度：一是對“一府兩院”反饋報告的時限、主要內(nèi)容提出更加明確的要求，防止出現(xiàn)反饋報告隨意性大、內(nèi)容空泛、流于形式等問題。二是人大有關(guān)專門委員會要加強跟蹤檢查，推動有關(guān)方面認真落實常委會監(jiān)督工作所提意見，同時對反饋報告進行前期審議，作出客觀評價，也可以采取滿意度測評等方式。三是根據(jù)實際需要，可以把“一府兩院”的反饋報告提請常委會審議，也可以圍繞報告中的重點問題進行專題詢問，確保所提意見落到實處。

第六，加大監(jiān)督工作公開力度。增強人大監(jiān)督工作的透明度，是國家法律制度和人大性質(zhì)的內(nèi)在要求，也是深化監(jiān)督工作的重要方面，有利于廣大人民群眾及時、全面地了解人大常委會和“一府兩院”對群眾切身利益問題的態(tài)度和作為，有利于人大及其常委會自覺接受人大代表和人民群眾監(jiān)督，自加壓力、提升監(jiān)督工作水平。一是擴大監(jiān)督公開的內(nèi)容，找準(zhǔn)依法公開和人民群眾普遍關(guān)注的結(jié)合點，更多地公開實質(zhì)性內(nèi)容，將人大監(jiān)督的主要成果，包括對審議意見處理情況報告等及時向社會公開，體現(xiàn)人大監(jiān)督的深度和力度。二是推進監(jiān)督過程的公開，向社會公布人大監(jiān)督各個重要環(huán)節(jié)的有效信息，讓人民群眾了解人大監(jiān)督的計劃、過程和結(jié)果，允許媒體進行有重點、持續(xù)的跟蹤式的系列報道。三是整合公開的渠道，繼續(xù)把原有公開方式做實，發(fā)揮好人大網(wǎng)站、人大代表履職網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺、新聞媒體的作用，也可以嘗試對常委會監(jiān)督工作進行電視、網(wǎng)絡(luò)直播，進一步增強人大監(jiān)督的權(quán)威性、公信度和影響力。

第七，努力提高常委會組成人員、專委會組成人員和機關(guān)工作人員職業(yè)化專業(yè)化水平。繼續(xù)把加強政治理論和業(yè)務(wù)知識學(xué)習(xí)擺在更加重要的位置，統(tǒng)籌“三個層面”的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，幫助常委會組成人員和專委會組成人員、人大代表、人大機關(guān)工作人員，進一步增強責(zé)任感、使命感，提高依法履職、為民履職意識，多從人大的角度、法治的角度、人民的角度去想問題、做工作；進一步提高人大制度理論水平、法律知識水平和履職能力水平，為完成好黨和人民交給的任務(wù)奠定堅實基礎(chǔ)；進一步知情知政，了解掌握被監(jiān)督者的有關(guān)情況，努力做到信息對稱，使人大工作能夠更好地監(jiān)督支持“一府兩院”工作，發(fā)揮好在全局工作中的重要作用。積極爭取黨委的支持，暢通干部引進交流機制，進一步優(yōu)化常委會組成人員、專門委員會組成人員和機關(guān)工作人員的知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)，切實提高做好監(jiān)督工作的能力和水平。