城市養(yǎng)犬

柴浩放

養(yǎng)犬管理是一項涉及城市管理、城市文明、城市環(huán)境，事關(guān)居民群眾生活和安全的重要工作。鑒于養(yǎng)犬管理的重要性，全國的省會城市和地市級城市大都制訂了相關(guān)的養(yǎng)犬管理條例或辦法?？傮w來看，這些“條例”或“辦法”的相同之處主要是通過“限養(yǎng)”減少養(yǎng)犬帶來的社會問題。但是，從實踐層面來看，無論是“條例”還是“辦法”，執(zhí)行中暴露出來的局限性問題越來越多，需要結(jié)合實際進行系統(tǒng)梳理。

一、“限養(yǎng)”管理背離實際，“黑戶犬”剛性增長

雖然經(jīng)過多年探索，城市養(yǎng)犬管理的制度化、法治化建設(shè)取得了一定的成績，多數(shù)省會城市及計劃單列市已將養(yǎng)犬管理上升至地方法規(guī)層面，但是現(xiàn)實的實施情況卻與立法的初衷相悖，概況而言，各地的養(yǎng)犬管理“條例”或“辦法”沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。比如，2006年深圳市出臺的《深圳市養(yǎng)犬管理條例》，在2014年深圳市人大的執(zhí)法檢查中被列為六大“僵尸”條例之一[1]。

養(yǎng)犬管理的傳統(tǒng)思維是嚴格限制，限制措施一般包括犬種限制、高額費用登記、高額年檢費用以及罰款等等，力求通過經(jīng)濟杠桿的調(diào)節(jié)作用降低犬只存量。但是，從實際執(zhí)行的情況來看，這一工作開展得并不理想。比如，哈爾濱市在養(yǎng)犬管理的相關(guān)規(guī)定中明確禁養(yǎng)大型犬，小型犬登記費用4000元/年；對未登記擅自養(yǎng)犬的，除對犬只進行撲殺外，還要對當事人給予4000-6000元的高額罰款。然而，實際執(zhí)行的情況又如何呢？哈爾濱市的 “黑戶犬”剛性增長，從開始實行集中免疫登記時的2萬余只到現(xiàn)在干脆無人給犬只辦理登記和年檢手續(xù)。2007年，廣州全市有犬只大約10萬只，但全市依法注冊的犬只僅有842只[2]，“高額收費”的限養(yǎng)規(guī)定難以收到預(yù)期效果，限制養(yǎng)犬的規(guī)定成了一紙空文。

全國各地城市養(yǎng)犬管理的“條例”或“辦法”已制訂十多年，如今來看，無論內(nèi)容還是條款，已明顯滯后于現(xiàn)實發(fā)展的需要。雖然近期有些城市對養(yǎng)犬管理的條例進行了修訂，但是無論內(nèi)容還是條款仍然延續(xù)了“限養(yǎng)”的思路。由于犬只登記率低，管理方不掌握總量、衛(wèi)生防疫部門難以開展疫病預(yù)防和干預(yù)、處罰條款難以落實等法規(guī)空轉(zhuǎn)問題仍很普遍。

城市養(yǎng)犬按年度收取管理費是養(yǎng)犬戶質(zhì)疑的焦點之一。一是質(zhì)疑收費的合理性；二是質(zhì)疑收費后支出的合理性。養(yǎng)犬戶普遍認為只是為了收費而收費，沒有提供任何有效的服務(wù)；三是過高的收費只能導(dǎo)致更多的“黑戶犬”，給管理帶來更大的難度。但是在管理一方看來，立法收費的依據(jù)一是養(yǎng)犬行為需要政府規(guī)范；二是收取管理費體現(xiàn)出了對養(yǎng)犬的不鼓勵態(tài)度。上述思路的邏輯其實需要推敲。實際上，養(yǎng)犬管理的支出更多地是針對城市不文明的養(yǎng)犬行為，養(yǎng)犬戶只要文明養(yǎng)犬就不會增加社會管理的負擔(dān)。因此，管理成本的分擔(dān)應(yīng)該更加細化，主要針對不文明的養(yǎng)犬行為，并使其成為規(guī)范養(yǎng)犬行為的手段。

二、傳統(tǒng)養(yǎng)犬管理思維受到多重挑戰(zhàn)

（一）不規(guī)范養(yǎng)犬成為城市管理頑疾

現(xiàn)有的城市養(yǎng)犬管理條款看似針對養(yǎng)犬可能出現(xiàn)的問題，但是因為脫離實際并未發(fā)揮應(yīng)有的作用。近年來，隨著寵物犬的剛性增長，犬只隨地便溺等不文明的養(yǎng)犬行為給城市環(huán)境衛(wèi)生管理帶來的壓力日益增加，因養(yǎng)犬引發(fā)的鄰里糾紛、人身傷害經(jīng)常見諸報端。特別是養(yǎng)犬帶來的狂犬病等疫病更是對公共衛(wèi)生安全造成威脅。

（二）管理職能錯位和區(qū)域錯位并存

很多城市的養(yǎng)犬管理條款大多將城市的主城區(qū)列為養(yǎng)犬的重點限制區(qū)。這類地區(qū)的群體由于收入水平較高，更早地接受和融入到了寵物文化中，養(yǎng)犬的意愿很高，區(qū)域錯位給養(yǎng)犬管理帶來更多的挑戰(zhàn)。雖然養(yǎng)犬管理涉及公安、城管、衛(wèi)生防疫等多個部門，但是現(xiàn)實中卻普遍存在“多個部門管不好一條犬”的問題。其現(xiàn)實的管理困境是：當面對涉及環(huán)境衛(wèi)生的不文明養(yǎng)犬行為時，城管、環(huán)衛(wèi)部門要么難以界定責(zé)任者，要么無執(zhí)法權(quán)；公安作為養(yǎng)犬管理的主要部門，又無暇顧及輕微的不文明行為。

鑒于不文明養(yǎng)犬行為的存在，公眾對養(yǎng)犬的態(tài)度呈“兩極化”趨勢。哈爾濱市的最新版《養(yǎng)犬管理條例》立法經(jīng)歷了三年時間，其中的民意表達最為明顯。在哈爾濱市對新的《養(yǎng)犬管理條例》征求意見期間，先后有13萬人次通過不同途徑表達了自己的意見，比如禁養(yǎng)范圍、收費標準、違法處罰等諸多條款都經(jīng)過了激烈的討論，社會各方的不同意見屢次交鋒，并且一度趨于白熱化和非理性化。

三、寵物犬快速增長凸顯特定社會發(fā)展規(guī)律的作用

雖然養(yǎng)犬不是每個家庭的必選項，但是從整體來看仍然具有一定的規(guī)律可循。養(yǎng)犬行為與人均收入水平、人口年齡結(jié)構(gòu)、家庭人口結(jié)構(gòu)、居住形態(tài)等存在非常緊密的關(guān)系。

（一）生活水平的不斷提高促進寵物犬進入家庭

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)動物醫(yī)學(xué)院的一項調(diào)查資料顯示，當一個國家人均GDP達到3000-8000美元時，以犬（占比85%）為代表的寵物會加速進入家庭，相關(guān)產(chǎn)業(yè)也會快速發(fā)展。2015年，我國人均GDP已超過8000美元大關(guān)。北京、上海、廣州、深圳等特大城市，人均GDP均已達到或超過1.7萬美元。2015年，我國家養(yǎng)寵物以犬（占比85%）為代表，存量已經(jīng)高達1.5億只，與之對應(yīng)發(fā)展的是寵物市場的交易額（包括日常消費品）達到了500億元，2016年的規(guī)模已接近1000億元大關(guān)。

（二）人口和家庭結(jié)構(gòu)變化引發(fā)養(yǎng)犬需求

養(yǎng)犬家庭占比較高的是54-65歲的空巢家庭、家中有8歲以下的兒童以及四口以上的家庭。而在高密度社區(qū)和租住公寓的人群中，養(yǎng)犬家庭占比較低[3]。從老齡化比較顯著的城市來看，擁有犬只的家庭占比為：北京7.59%、上海4.6%，全國平均為1.7%。而從國外的情況來看，比如美國，占比為55.6%，日本為29.4%。

2015年，全國1%人口抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報顯示，我國老齡人口比例為16.15%，已整體進入老齡化社會。全國主要城市按戶籍計算的老齡化率則更高。北京60歲以上人口占比為22.3%，廣州16.7%，南京19.96%，杭州20.3%，老齡人口的數(shù)量和老齡化的速度均居世界第一。據(jù)世界衛(wèi)生組織預(yù)測，2050年，中國老齡化率將達到35%，成為世界上老齡化人口最高的國家。此外，與老齡化并行的則是老齡人口的空巢比率。據(jù)國家衛(wèi)計委發(fā)布的2015年《中國家庭發(fā)展報告》統(tǒng)計，中國老齡人口的空巢率達50%?？梢灶A(yù)計，作為彌補老齡化人口情感需求的主要手段之一，寵物仍會“大踏步”地進入中國家庭。

（三）對犬的認知改變促其進入家庭

傳統(tǒng)養(yǎng)犬更多地看重看家護院的作用。而現(xiàn)今，寵物犬的作用更多地體現(xiàn)在陪伴及精神慰藉方面。寵物犬具有一定的社會支持效應(yīng)，表現(xiàn)在養(yǎng)寵物犬的人身體更健康、生活滿意度更高?，F(xiàn)代社會中，犬的角色的變化結(jié)合西方寵物文化的引入和擴散，使城市人口對犬的認知和對待犬的方式發(fā)生了重大改變，犬的“工具性”減弱，日益成為“家庭成員”。這些都是寵物犬進入城市家庭的促進因素。醫(yī)學(xué)和心理學(xué)的研究將寵物與人類的益處歸納為6點：減壓、改善情緒、幫助社交、預(yù)防中風(fēng)、防止過敏、提高免疫力和有助于孩子成長[4]。

國外的研究也表明，寵物擁有者去看醫(yī)生的次數(shù)少，其使用的醫(yī)療資源也少。國內(nèi)基于北京的樣本研究也顯示，北京的“空巢養(yǎng)犬父母”比“空巢不養(yǎng)犬父母”，身體更健康，生活滿意感更高[5]。因為養(yǎng)寵物，兒童的同情心水平、親社會導(dǎo)向都較高，親社會導(dǎo)向更強，更容易與他人建立友誼，對家庭氛圍的感知力也更敏銳。

四、轉(zhuǎn)換視角應(yīng)對養(yǎng)犬衍生問題

城市養(yǎng)犬管理是一個系統(tǒng)工程，需要在順應(yīng)居民群眾養(yǎng)犬需求的同時，規(guī)范引導(dǎo)養(yǎng)犬行為，堅決遏制并嚴格處置犬類傷人等惡性事件?？偟脑瓌t是滿足需求、服務(wù)主導(dǎo)、分類管理、規(guī)范引導(dǎo)、嚴格執(zhí)法。

自2000年以來，我國很多城市對有關(guān)養(yǎng)犬的管理條例或辦法進行了修訂，刪除了“限制”二字，但是在總體條款的框架上仍體現(xiàn)出一定的“限制”色彩。此后，有些城市對養(yǎng)犬的管理條例進行了第二輪修訂，呈現(xiàn)出一些積極的變化，主要表現(xiàn)在條款進一步細化，更具操作性，同時突出服務(wù)色彩，使條例或辦法更具人性化。

在實踐層面，上海、廣州、深圳等城市的管理創(chuàng)新也呈現(xiàn)出了一些積極的效果。比如深圳市，通過一系列舉措使被稱為“僵尸”條例的《養(yǎng)犬管理條例》獲得了新生。

深圳市的具體做法是：方便養(yǎng)犬人、簡化辦證手序，取消300元的辦證費用，將“一站式”辦證網(wǎng)點擴大到有資質(zhì)的寵物醫(yī)院。同時在社區(qū)進行養(yǎng)犬自治試點，對情節(jié)嚴重的典型涉犬案件及時曝光并納入個人誠信記錄，形成強大的輿論壓力。一系列舉措的實施受到養(yǎng)犬戶的歡迎，養(yǎng)犬家庭開始主動到管理部門為寵物犬登記備案。

（一）發(fā)揮養(yǎng)犬對社會的正面作用

城市養(yǎng)犬由“限養(yǎng)”向“引導(dǎo)”轉(zhuǎn)變，寬嚴結(jié)合，體現(xiàn)出了發(fā)揮家庭養(yǎng)犬的正面效應(yīng)。與此同時，嚴格限制不規(guī)范養(yǎng)犬行為，對養(yǎng)犬按犬種進行嚴格管理，放松對小型、體型較大的溫馴犬種的限制，堅決杜絕飼養(yǎng)攻擊性犬種，特別是在主城區(qū)。

相關(guān)的管理配套措施由限制向引導(dǎo)規(guī)范轉(zhuǎn)變。一是下調(diào)登記和管理費，這是大勢所趨。從近年來的情況看，不少城市的收費水平經(jīng)歷了兩次調(diào)整過程，總的特點是下調(diào)費用。實際上，收費非但沒有形成對養(yǎng)犬行為的限制，未起到門檻作用，還造成了法規(guī)空轉(zhuǎn)，有損法律法規(guī)的權(quán)威性和嚴肅性。在此，筆者建議，犬只登記的管理費用可否按照成本價征收或者免予征收。二是修訂“不友好”的條款內(nèi)容。比如，在一些地方的管理條例中，針對領(lǐng)養(yǎng)被收容流浪動物的行為時，要求領(lǐng)養(yǎng)人支付領(lǐng)養(yǎng)前的飼養(yǎng)費用。這一做法看似無邏輯問題，但是卻不利于營造領(lǐng)養(yǎng)的良好氛圍。應(yīng)當看到，領(lǐng)養(yǎng)是值得鼓勵的消化流浪動物的行為，其社會效果優(yōu)于商業(yè)繁殖。三是適時出臺相關(guān)的寵物保護條例，反對蓄意虐待寵物，鼓勵領(lǐng)養(yǎng)行為。

（二）以養(yǎng)犬人為責(zé)任主體，強化文明規(guī)范養(yǎng)犬

養(yǎng)犬亂象的根本原因在于飼養(yǎng)者的文明素養(yǎng)不高，治理對象理應(yīng)是人而不是犬。養(yǎng)犬的責(zé)任主體應(yīng)該是飼養(yǎng)者，對其所養(yǎng)犬只造成的社會危害應(yīng)給予嚴厲處罰。管理部門應(yīng)將養(yǎng)犬問題視為發(fā)展中的問題，需要一個逐步完善、社會逐漸形成共識的過程。但是在這一發(fā)展過程中，首先應(yīng)通過規(guī)范養(yǎng)犬行為，不斷提高公民的文明素質(zhì)，堅決遏制犬只傷人等惡性事件，這是規(guī)范養(yǎng)犬的必由之路。

（三）建立多維參與的養(yǎng)犬管理網(wǎng)絡(luò)

雖然城市養(yǎng)犬的管理職責(zé)更多地賦予了公安部門，但是現(xiàn)實發(fā)展的需要卻是行政資源的限制。實踐表明，公安部門沒有能力對養(yǎng)犬進行精細化管理。而“運動式”的養(yǎng)犬管理則又很難達到治本的目的，遠遠不能滿足日常管理的需求。在此建議，強化公安部門對禁養(yǎng)犬種查處、犬只傷人等特定行為的管理職能，弱化其一般的管理職能，交由城管、環(huán)衛(wèi)等部門代償。

面對普遍存在的不規(guī)范不文明的養(yǎng)犬行為，以及執(zhí)法難、取證難等頑疾，亟需建立行政主管部門、街道（社區(qū)）、物業(yè)、居民共同參與的多維治理網(wǎng)絡(luò)，通過自上而下的管理與當事方平行自治相結(jié)合，追求社會最大公約數(shù)，消除養(yǎng)犬隱患，約束不文明行為。

五、借鑒香港特別行政區(qū)模式

香港特別行政區(qū)養(yǎng)犬管理的模式以服務(wù)為導(dǎo)向，規(guī)定凡是飼養(yǎng)五個月大或以上的寵物犬必須申領(lǐng)牌照。但是登記手續(xù)十分簡便，既可以在為犬只注射狂犬病疫苗或植入微型芯片時一并申請辦理，然后到漁農(nóng)署轄下的任何一家動物管理中心或發(fā)牌中心領(lǐng)取，也可以通過寵物醫(yī)院或動物保護協(xié)會代為領(lǐng)取。養(yǎng)犬牌照有效期限三年，費用僅為80港幣，雖然注冊費用低，但是對規(guī)范養(yǎng)犬行為極其嚴格，處罰也十分嚴厲。由于登記手續(xù)簡便、費用低廉、服務(wù)到位，加上嚴厲的處罰，因此很少有 “黑戶犬”。這是因為一旦寵物犬上了牌照就已經(jīng)植入了芯片，管理部門可根據(jù)牌照編號查找到主人的資料，不僅避免犬只走失或被遺棄，而且也為管理部門實施行政管理提供了便利。

參考文獻

[1]王磊.““僵尸””法規(guī)，能否起死回生[N]，羊城晚報，2015-5-28.

[2]周樂瑞. 廣州養(yǎng)狗費將下降[N]，羊城晚報，2007-9-25.

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[5]鄭日昌，寵物犬對“空巢父母”身心健康影響的研究，心理科學(xué)[J].2005（6）：1297-1300.

（責(zé)任編輯：李靜敏）