西部少數(shù)民族地區(qū)村小撤并政策問題研究

徐勇

摘要：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，國家對稅費(fèi)改革、農(nóng)村城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進(jìn)，農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員正顯著減少，由此而導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)齡人口減少，大部分邊遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村中小學(xué)的生源在逐年減少，產(chǎn)生了大量的小、微型學(xué)校。這種情況更加劇了教育資源分配的緊張程度。因此，國家出臺了旨在提高教育資源利用率、追求教育公平、規(guī)范教育管理和提高教育質(zhì)量的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的政策，希望改善目前農(nóng)村地區(qū)教育資源比較分散、教育質(zhì)量低下的狀況。自2001年起到2015年，經(jīng)過為期15年的調(diào)整，農(nóng)村地區(qū)的教育資源得到了整合，優(yōu)勢得以充分發(fā)揮，邊遠(yuǎn)地區(qū)的孩子們也能享受到與其他孩子同等的優(yōu)質(zhì)教育。盡管取得了以上優(yōu)勢，但在調(diào)整過程中仍出現(xiàn)了諸多矛盾和困難，如就近入學(xué)與生源不足的矛盾，導(dǎo)致大多數(shù)寄宿制學(xué)校服務(wù)半徑過大，從而加重了家長的負(fù)擔(dān)；國家對寄宿制學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)要求與當(dāng)?shù)貙?shí)際的矛盾；家長不理解、村民不支持和投入嚴(yán)重不足等，是當(dāng)前急需解決的。

關(guān)鍵詞：中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整；教育資源調(diào)配；困境

20世紀(jì)90年代以來，由于計(jì)劃生育政策的強(qiáng)力推行，農(nóng)村學(xué)齡人口逐年減少。為了提高教育質(zhì)量和辦學(xué)效益，規(guī)范教育管理，從90年代中后期開始，特別是2000年以來，我國農(nóng)村中小學(xué)開始了新一輪學(xué)校布局的大調(diào)整，并取得了較好的成效。但與此同時(shí)，布局調(diào)整的進(jìn)程也受到一些現(xiàn)實(shí)困難的阻礙。

一、農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策的出臺背景和演變

我國從20世紀(jì)70年代開始實(shí)施計(jì)劃生育政策，到90年代中后期，農(nóng)村人口出生率下降。同時(shí)，由于改革開放所帶來的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大量的農(nóng)村富余勞動(dòng)人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)，導(dǎo)致農(nóng)村中小學(xué)生源減少，很多地方的適齡學(xué)齡人口已經(jīng)不足以支撐一個(gè)學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了大量的“微型”學(xué)校。在針對貴州省大方縣所調(diào)查的學(xué)校當(dāng)中，截止到2015年為止，小學(xué)全校人數(shù)不足300人的占60%，其中學(xué)生人數(shù)在50名以下的學(xué)校就有23所，特別是星宿苗族彝族仡佬族鄉(xiāng)麻嶺小學(xué)只有3名學(xué)生，2名男生1名女生，由一個(gè)教師教所有的科目。由此可見，由于人口流動(dòng)導(dǎo)致的生源減少客觀上顯現(xiàn)了進(jìn)行學(xué)校布局調(diào)整的必要性。

2001年，農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)，分級管理，以縣為主”的教育管理體制，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村義務(wù)教育山由“以民為主”到“以政府為主”的轉(zhuǎn)變。但由于稅費(fèi)改革后取消了教育集資和教育費(fèi)附加，而國家的投入機(jī)制并沒有相應(yīng)地建立起來，資金投入出現(xiàn)“空檔”，導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育投入普遍減少，基本辦學(xué)條件得不到保證，特別是農(nóng)村中小學(xué)的硬件設(shè)施改造面臨困境。因此，政府希望通過農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整集中辦學(xué)，提高資源利用效率，減輕財(cái)政壓力。

按照國家對中小學(xué)布局調(diào)整的發(fā)展歷程，可分為三個(gè)階段：2001-2005年為啟動(dòng)并迅速鋪開和發(fā)展的第一個(gè)階段。2006-2012年為問題反思和查缺補(bǔ)漏階段。2013至今為保證質(zhì)量和保障公平階段。

針對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村學(xué)齡人口不斷減少和農(nóng)村稅費(fèi)改革后的實(shí)際睛況，2001年5月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》（以下簡稱《決定》）。隨著《決定》的推行，新一輪大規(guī)模的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整在全國范圍內(nèi)按照既定的目標(biāo)、規(guī)劃，循序漸進(jìn)地展開。經(jīng)過從2001年到2005年5年時(shí)間的大規(guī)模調(diào)整之后，全國小學(xué)數(shù)量由55.36余萬所減少到36.62余萬所，從2000年到2005年總共減少了187409所，平均每年減少3.12萬所，被合并調(diào)整的小學(xué)數(shù)量比例高達(dá)33.85%，布局調(diào)整的速度和幅度都很大。從表l就能清楚地看到這個(gè)階段的變化。

但是隨著農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的進(jìn)行，一些問題也暴露出來，如中小學(xué)寄宿生比例高、住宿擁擠；城鎮(zhèn)班額過大；學(xué)校的社會(huì)功能減弱等新問題。這些問題引起了相關(guān)部門的重視，2006年，教育部發(fā)布了《關(guān)于實(shí)事求是地做好農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整工作的通知》，該通知從總體上肯定了農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整取得的成績，但用更大篇幅指出了布局調(diào)整后所出現(xiàn)的一些新情況、新問題，并指出調(diào)整要統(tǒng)籌安排，教育部門要同當(dāng)?shù)仄渌块T統(tǒng)一規(guī)劃，穩(wěn)妥實(shí)施。自此，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整進(jìn)入理性反思和整理階段，布局調(diào)整的步伐有所放緩，撤并學(xué)校顯得更為慎重和理智。

二、農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的困境

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整主要是地方政府的行為，地方政府強(qiáng)調(diào)布局調(diào)整追求的是效益和質(zhì)量的提高，以便獲得社會(huì)的認(rèn)可，但這并不意味著布局調(diào)整會(huì)自動(dòng)得到當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的認(rèn)可，獲得當(dāng)?shù)卮迕竦闹С帧Ｊ聦?shí)上，政府、村民、學(xué)校、家長往往有著自己獨(dú)立的利益出發(fā)點(diǎn)，他們的意見可能一致，也可能不一致。因此，在學(xué)校布局調(diào)整過程中，難免會(huì)遇到阻力和困難。

國家審計(jì)署于2013年所發(fā)布的第2號公告中針對1185個(gè)縣農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整情況專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查結(jié)果表明，各地基本能夠按照小學(xué)就近入學(xué)、初中相對集中的原則，規(guī)劃和調(diào)整學(xué)校布局，但部分地區(qū)也出現(xiàn)了片面地將辦學(xué)規(guī)模和學(xué)校數(shù)量作為調(diào)整的主要依據(jù)，搞簡單“撤并”或“一刀切”，一定程度上影響相關(guān)政策的實(shí)施效果。

當(dāng)前西部地區(qū)中小學(xué)校撤并的主要困境表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

（一）村干部、村民不支持

多年來，“城市教育政府辦”“農(nóng)村教育農(nóng)民辦”，尤其是村級小學(xué)都是農(nóng)民自己掏腰包辦起來的，國家的投入非常有限?！捌站拧逼陂g，村干部帶領(lǐng)村民集資辦學(xué)，他們?yōu)榻ㄐｏ柺芷D辛，甚至至今為此負(fù)債。如今要撤掉學(xué)校，村干部和村民心理都難以接受。如貴州省大方縣貓場鎮(zhèn)聯(lián)合村的丫口小學(xué)按要求要被撤并到3公里以外的中心小學(xué)，為此200多村民先后兩次到鎮(zhèn)政府上訪。大方縣星宿苗族彝族仡佬族鄉(xiāng)河山小學(xué)教學(xué)點(diǎn)就是當(dāng)?shù)氐睦习傩蘸痛甯刹繌?qiáng)烈要求下保留的，只要求教育部門派教師，其他經(jīng)費(fèi)都是村里自己解決。但隨著布局調(diào)整的穩(wěn)步推進(jìn)，來自這方面的阻力會(huì)慢慢變?nèi)?，因?yàn)椴季终{(diào)整后教育質(zhì)量的提高以及政府的宣傳使得村干部和村民漸漸理解了布局結(jié)構(gòu)調(diào)整是大勢所趨，是教育現(xiàn)代化和提高教育質(zhì)量的需要。

（二）家長不理解，擔(dān)心孩子上學(xué)的安全和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重

布局結(jié)構(gòu)調(diào)整后，學(xué)生上學(xué)路途遙遠(yuǎn)，存在很大的安全隱患。有的學(xué)生距學(xué)校20～30里甚至更遠(yuǎn)，不得不住校，給學(xué)生家長造成了很大的壓力。據(jù)了解，學(xué)生每學(xué)期的住宿費(fèi)初中60元，小學(xué)30元，每頓的伙食費(fèi)平均是3元，其中中午的一餐是免費(fèi)午餐，不用支付費(fèi)用，由此計(jì)算，一個(gè)學(xué)生平均每月的生活費(fèi)是200元左右，再加上交通費(fèi)，家長得為孩子的住校而每學(xué)期額外支出2000元左右，這對一個(gè)普通農(nóng)民家庭來說，是一個(gè)相當(dāng)沉重的負(fù)擔(dān)。其次還有心理方面的壓力。孩子上學(xué)遠(yuǎn)，在外吃飯，家長們會(huì)擔(dān)心他們路上是否安全，伙食是否衛(wèi)生，有家長會(huì)接送小孩，給孩子送飯，這就無形中給家長增加了額外負(fù)擔(dān)。

（三）教育投入不足，寄宿制學(xué)校建設(shè)不完善

如果說解決學(xué)生上學(xué)遠(yuǎn)問題的最好辦法是辦寄宿制學(xué)校，那農(nóng)村學(xué)校投入不足，寄宿制建設(shè)不完善則是目前布局調(diào)整中最大的困難。布局調(diào)整后，大量的學(xué)生涌人中心學(xué)校，中心學(xué)校的校舍、教學(xué)設(shè)施、師資卻沒有及時(shí)得到擴(kuò)充。在接受調(diào)查的學(xué)校中絕大多數(shù)都有學(xué)生住宿，并且涉及到所有年級。但是學(xué)生宿舍建設(shè)沒有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，有很多學(xué)校是將一些老舊的教師住宅或者其他閑置的房子改造為學(xué)生宿舍，上下兩層床，一個(gè)鋪位大約是2～3人，多數(shù)宿舍住上了30～40人。學(xué)生洗澡和上廁所問題都不能很好地解決，有的宿舍窗戶玻璃不完整，圍墻經(jīng)不起雨打坍塌了。除了宿舍的建設(shè)外，圖書資料、電腦、電視等豐富學(xué)生課余生活的配套設(shè)施也極為罕見。在所調(diào)查的學(xué)校里，寄宿制學(xué)校的保育員或管理員大多由教師兼職，有些是由分流的教師擔(dān)任，也有少數(shù)學(xué)校請過專職的保育員，工資是由學(xué)校發(fā)放，但由于資金不足，后來又辭退了。所以，教師的負(fù)擔(dān)加重，有些學(xué)校一個(gè)教師平均每周30節(jié)課，壓力很大，但卻沒有相應(yīng)的報(bào)酬。在訪談過程中，當(dāng)問及希望得到政府什么樣的政策支持時(shí)，被調(diào)查者首先反映都是要加大投入，增加保育員編制。

三、針對西部農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的政策建議

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整遭遇阻力和困難，既有村民和家長思想認(rèn)識上的問題，但更重要的是政府在布局調(diào)整過程中投入不足和理解偏頗的問題。

（一）避免主觀的“一刀切”，建立合適的托底保障機(jī)制

《2001國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》明確指出：“應(yīng)因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局。按照小學(xué)就近入學(xué)、初中相對集中、優(yōu)化教育資源配置的原則，合理規(guī)劃和調(diào)整學(xué)校布局。”然而，一些地方政府沒能深入地領(lǐng)會(huì)中央的精神，對布局調(diào)整的理解片面化，將布局調(diào)整簡單地理解為“撤并?！?，一味地追求經(jīng)濟(jì)效益，將一些不該拆的學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)也“一刀切”式的撤掉，導(dǎo)致了學(xué)生求學(xué)的困難。所以地方政府在規(guī)劃布局調(diào)整時(shí)，應(yīng)深入調(diào)查，因地制宜，本著提高教育質(zhì)量和方便學(xué)生入學(xué)的宗旨，選擇定點(diǎn)學(xué)校，逐步調(diào)整。

（二）增加對西部貧困地區(qū)的財(cái)政投入

西部貧困地區(qū)布局調(diào)整最大的困難便是投入不足。農(nóng)村中小學(xué)合理布局實(shí)質(zhì)上是一種教育資源的整合，即學(xué)校人、財(cái)、物等教育投資表現(xiàn)形式的整合。資源的整合是有成本的。關(guān)閉一所學(xué)校要付出沉淀成本；學(xué)校的合并要支付增容擴(kuò)建成本；為減少阻力而付出的協(xié)調(diào)成本；實(shí)施調(diào)整而產(chǎn)生的實(shí)施成本；善后問題處理而產(chǎn)生的善后成本，新建、改建學(xué)校與配套設(shè)施的建設(shè)和完善則要追加新投資……沒有一定的教育投資做后盾，合理布局調(diào)整就因缺乏物質(zhì)前提而成天方夜譚。目前政府投入經(jīng)費(fèi)不足已嚴(yán)重影響了布局調(diào)整的進(jìn)程。所以，為保證布局調(diào)整的順利實(shí)施和方便學(xué)生入學(xué)以及減輕家長負(fù)擔(dān)，政府應(yīng)安排布局調(diào)整的專項(xiàng)資金，中央和省級政府應(yīng)加大對貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，完善布局調(diào)整配套設(shè)施的建設(shè)，尤其是寄宿制學(xué)校的建設(shè)，為學(xué)生提供舒適的宿舍、衛(wèi)生且營養(yǎng)豐富的飲食，搞好與寄宿相配套的食堂、澡堂、廁所的建設(shè)，將保育員納入人事編制，為學(xué)生往返學(xué)校提供低價(jià)安全的校車接送，以減輕家長的負(fù)擔(dān)。

（三）政府應(yīng)加強(qiáng)和非政府組織的合作和交流

教育的進(jìn)步是國家民生發(fā)展的重要標(biāo)志，良好的教育不僅影響下一代的終身發(fā)展，而且對社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展起到重要的推動(dòng)作用。從公共物品的視角看，教育具有公共物品的屬性，屬于準(zhǔn)公共物品。作為一種公共物品，政府在教育服務(wù)的供給中有著不可推卸的責(zé)任，但并不意味著政府完全包辦教育。尤其在我國經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，公共財(cái)政尚不足以完全供給西部教育服務(wù)的背景下，非政府組織對西部教育的發(fā)展起到了很好的補(bǔ)充。非政府組織的投入可以提高教育資源的使用效率，也可以滿足西部兒童的教育需求。筆者在對大方縣牛場鄉(xiāng)果寶小學(xué)進(jìn)行探訪調(diào)查和訪談中，筆者了解到果寶小學(xué)與NGO有著全面的互動(dòng)和聯(lián)系，使學(xué)校獲得了大量的NGO的投入，使學(xué)校得以更加全面的發(fā)展。NGO的出現(xiàn)起到了很好的補(bǔ)充，為學(xué)校提供資金建設(shè)教學(xué)樓、校舍等，改善了學(xué)校的教學(xué)環(huán)境，也為推動(dòng)教育的發(fā)展提供了新的思路。教育NGO在我國處于剛起步階段，在民政局登記注冊的NGO以年均10%～15%的速度遞增，但與國外教育NGO相比，在資助形式和規(guī)模上都有很大追趕空間。在中國NGO發(fā)展的現(xiàn)階段，NGO與學(xué)?；?dòng)還存在很多問題，NGO對學(xué)校的捐助存在偶然性、分散性、復(fù)雜性和不可持續(xù)性，并且有些項(xiàng)目還存在嚴(yán)重缺陷，這些問題導(dǎo)致教育資金使用效率低。根據(jù)果寶小學(xué)和國外NGO的經(jīng)驗(yàn)分析，從政府、NGO自身和媒體三方面進(jìn)行完善，找到教育NGO發(fā)展的對策，更好的配合政府的教育改革，為我國教育的發(fā)展起到有力補(bǔ)充。