黑龍江省實行最嚴(yán)格水資源管理制度的幾點思考

李鐵男，丁 紅 ，張守杰，彭 卉，司振江

(1. 黑龍江省水利科學(xué)研究院， 黑龍江 哈爾濱 150080；2. 黑龍江省水利廳， 黑龍江 哈爾濱 150001)

黑龍江省實行最嚴(yán)格水資源管理制度的幾點思考

李鐵男1，丁 紅1，張守杰1，彭 卉2，司振江1

(1. 黑龍江省水利科學(xué)研究院， 黑龍江 哈爾濱 150080；2. 黑龍江省水利廳， 黑龍江 哈爾濱 150001)

黑龍江省水資源時空分布不均，缺少控制性工程，水功能區(qū)水質(zhì)狀況改善較慢，水資源供需矛盾日益突出，特別是農(nóng)業(yè)用水量占比高，占總用水量的87.8%。因此，全面落實最嚴(yán)格水資源管理制度，對保障黑龍江省經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。本文從提高實行最嚴(yán)格水資源管理制度的思想認(rèn)識為切入點，闡述黑龍江省實行最嚴(yán)格水資源管理制度面臨的形勢，存在的主要問題和難點，取得的突出成效及提出建設(shè)性意見。

水資源管理；面臨形勢；突出成效；思考與建議

1 概 述

2011年，中央1號文件和中央水利工作會議全面闡述了實行最嚴(yán)格的水資源管理制度的有關(guān)決定，首次把水資源問題上升到國家安全的戰(zhàn)略高度，進(jìn)一步確立了水資源管理在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局中的重要地位[1]。2014年，黑龍江省出臺了《黑龍江省實行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》，對全省實行最嚴(yán)格水資源管理制度做出了全面部署[2]。水資源、水環(huán)境可以支持可持續(xù)發(fā)展，關(guān)鍵在于管理工作中必須考慮用水總量、用水效率和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”的約束條件，實行最嚴(yán)格水資源管理制度。

黑龍江省雖然水資源總量為810億m3，還有約2000億m3的國際河流水資源量，相對充沛，但平均年降水量僅為533 mm，人均占有水資源量為2114 m3，與全國平均水平接近，耕地畝均占有水資源量為368 m3，遠(yuǎn)低于全國平均水平的1500 m3。一些流域、區(qū)域資源性缺水、工程性缺水、水質(zhì)性缺水等并存，水資源供需矛盾日益突出，特別是農(nóng)業(yè)用水量占比高，占總用水量的87.8%。建設(shè)節(jié)水型社會、實行最嚴(yán)格水資源管理制度，是保障全省經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展、實現(xiàn)水資源高效利用和有效保護(hù)的重要舉措。實行最嚴(yán)格水資源管理制度還與落實“水十條”、推進(jìn)河長制工作相輔相成，也是建立水資源承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制的重要工作內(nèi)容，因此，加快推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度的落實，有利于促進(jìn)“水十條”、河長制、水資源承載能力監(jiān)測預(yù)警工作的順利開展。

從2013年國務(wù)院開始考核黑龍江省以來，全省的考核成績逐年提高。省政府對各地政府的考核，優(yōu)秀等次從2015年度的2個地市提高到3個，平均成績也有所提高。

2 面臨的形勢及挑戰(zhàn)

2.1 用水總量增長空間有限

2016年黑龍江省總用水量為352.64億m3，其中考核范圍內(nèi)的用水量為325.59億m3，國家考核范圍內(nèi)許可用水量為353.34 m3。隨著農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，全省用水需求呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢，拉林河、倭肯河、呼蘭河等部分流域及哈爾濱、樺南等部分地區(qū)用水已經(jīng)逼近甚至超過水資源承載能力，水資源總量控制時不我待。除松花江佳木斯以下河段和界江界河界湖及嫩江干流部分河段外，其他地區(qū)水資源開發(fā)利用潛力不大。

2.2 用水效益和效率有待提高

隨著三江平原等區(qū)域地表水灌溉逐步替換地下水灌溉，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)難以持續(xù)提高；大中型水田灌區(qū)的水利基礎(chǔ)設(shè)施老化失修嚴(yán)重，田間灌排工程配套相對滯后，不能有效發(fā)揮作用，用水效率及效益不高。由于經(jīng)濟(jì)增長趨緩，有的地市甚至出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)負(fù)增長，加之節(jié)水投入不足，部分地市萬元GDP用水量和萬元工業(yè)增加值用水量下降難度明顯增大。

2.3 水環(huán)境質(zhì)量有待改善

全省國家重要水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率雖然整體達(dá)到國家考核的要求，但僅為46.5%，距國家“十三五”末期達(dá)到70%目標(biāo)要求差距較大，且未達(dá)標(biāo)的水功能區(qū)，治理難度都較大。保護(hù)區(qū)、保留區(qū)占比大，水質(zhì)目標(biāo)要求高；江河源頭地區(qū)，水質(zhì)受背景值影響較大；農(nóng)業(yè)面源污染問題壓力較大；一些保護(hù)區(qū)、保留區(qū)周邊的開荒活動和旅游開發(fā)，防污措施不到位等問題還普遍存在。

2.4 水資源管理基礎(chǔ)薄弱

基層水資源管理人員不足、專業(yè)技術(shù)人員缺乏；點多、面廣、量大的農(nóng)村灌溉零星取水仍缺乏監(jiān)督審批；水資源監(jiān)控能力特別是農(nóng)業(yè)灌溉計量能力建設(shè)嚴(yán)重滯后；水資源管理投入機(jī)制不完善，資金投入少；水資源相關(guān)規(guī)劃及實施方案等前期工作滯后。

3 實行最嚴(yán)格水資源管理制度突出效果

3.1 用水總量的控制

黑龍江省用水總量從2013年的362.30億m3減少到2016年的352.64 m3，減少了2.7%，同時支撐了全省國內(nèi)生產(chǎn)總值年均6.35%的增長。完成4條跨市河流水量分配方案并實施。大慶市、哈爾濱市地下水超采區(qū)面積不同程度在縮小，地下水位逐步回升。

3.2 用水效率的提高

黑龍江省萬元工業(yè)增加值用水量從2013年的67 m3下降到2016年的56 m3，降幅達(dá)17.9%；農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)從2013年的0.5728提高到2016年的0.5952，灌溉水利用效率在穩(wěn)步提升。全省范圍大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，開展水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動和全民節(jié)水行動計劃及公共機(jī)構(gòu)節(jié)水等工作，積極開展實施合同節(jié)水管理試點，加強(qiáng)水資源監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)。推進(jìn)落實階梯水價重點改革任務(wù)，截至2016年末，全省31個設(shè)市城市全部建立了居民用水階梯價格制度，13個市、縣非居民用水也實行了超定額超計劃累進(jìn)加價制度。

3.3 水功能區(qū)監(jiān)管的強(qiáng)化

黑龍江省重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率從2013年的35.3%提高到2016年的46.5%，提高了11.2%。加快推進(jìn)國家重要水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)工作，保障城市供水安全。加強(qiáng)國家重要水功能區(qū)監(jiān)測工作，實現(xiàn)193個水功能區(qū)監(jiān)測全覆蓋。嚴(yán)格入河排污口監(jiān)督管理，建立入河排污口監(jiān)督臺賬，開展入河排污口監(jiān)督性監(jiān)測工作[3]。對重點河流逐條核定水域納污能力，提出全省66條河流的限制排污總量方案。

3.4 水資源管理能力提高

通過實行最嚴(yán)格水資源管理制度考核，各地市管理能力不斷提高，黑河市加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)配合，哈爾濱市扎實推進(jìn)水生態(tài)文明城市建設(shè)，伊春市推進(jìn)了水資源基礎(chǔ)工作建設(shè)，七臺河市及所轄縣水資源管理人員工資及辦公經(jīng)費全部納入政府財政預(yù)算保障，雙鴨山市政府出臺一系列節(jié)水相關(guān)規(guī)范性文件。取水許可管理工作、入河排污口審批工作更加規(guī)范。水資源基礎(chǔ)統(tǒng)計、公報、臺賬等，更加全面、規(guī)范、合理，培訓(xùn)、監(jiān)督檢查工作得到加強(qiáng)，水資源管理隊伍建設(shè)深入開展。各地市部門間協(xié)同合作框架基本建立，省直部門協(xié)調(diào)配合、齊抓共管的工作局面初步形成。

4 思考與建議

4.1 從源頭控制用水總量

建設(shè)項目必須進(jìn)行取水許可審批，對水資源超載，尤其是嚴(yán)重超載的地區(qū)，要堅決采取限制取水許可審批等措施，從源頭上控制用水總量。完成呼蘭河、湯旺河、撓力河、穆棱河、梧桐河等跨界河流水量分配工作。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在水資源臨界和嚴(yán)重超載的流域和區(qū)域，限制高耗水建設(shè)項目，合理調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)規(guī)模和布局，引導(dǎo)各類市場主體按照資源環(huán)境承載能力謀劃發(fā)展，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與當(dāng)?shù)厮Y源承載能力相適應(yīng)。

4.2 節(jié)約用水常態(tài)化管理

全面落實全民節(jié)水行動計劃、“雙控行動”。大力推廣高效節(jié)水灌溉技術(shù)，完善灌溉用水計量設(shè)施，全面實行農(nóng)業(yè)取水許可制度。重點開展火電、鋼鐵高耗水行業(yè)節(jié)水技術(shù)升級改造，推進(jìn)節(jié)水型企業(yè)和園區(qū)建設(shè)，從嚴(yán)控制產(chǎn)能過剩行業(yè)取用水。嚴(yán)格用水定額和計劃用水管理工作，加強(qiáng)對重點用水戶監(jiān)管。加大資金投入，加快城市供水管網(wǎng)的建設(shè)改造。全面實施非居民階梯水價制度。深入開展節(jié)水型單位和居民小區(qū)建設(shè)，繼續(xù)開展水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動，深入推進(jìn)合同節(jié)水試點示范。切實做好非常規(guī)利用。加快節(jié)水產(chǎn)品推廣普及，推動用水產(chǎn)品實施水效標(biāo)志管理，科學(xué)有序推進(jìn)縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)。

4.3 推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)

通過建立河長制，進(jìn)一步明確河湖的區(qū)域管理責(zé)任制，加強(qiáng)水功能區(qū)監(jiān)督管理，重點強(qiáng)化對水源地和入河排污口監(jiān)管，建立入河湖排污總量控制和考核機(jī)制，確保飲用水源安全。開展省內(nèi)重要江河取水口、排污口布局規(guī)劃工作。嚴(yán)格地下水開發(fā)利用總量和水位雙控制，加強(qiáng)地下水超采區(qū)綜合治理，開展地下水廢棄水井回填工作。大力推廣哈爾濱市、鶴崗市、牡丹江市國家級水生態(tài)文明城市試點建設(shè)經(jīng)驗和做法。加快實施河湖水系聯(lián)通，解決好區(qū)域資源性、工程性、水質(zhì)性缺水問題，打造岸綠、水清的美好環(huán)境。

4.4 加快水利機(jī)制體制改革

在總結(jié)五常市、慶安縣水權(quán)制度試點建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥的在全省范圍內(nèi)開展試點推廣示范。大力推進(jìn)萬畝以上農(nóng)業(yè)灌區(qū)取水許可證發(fā)放工作。強(qiáng)化水資源用途管制，完善有償使用制度，進(jìn)一步規(guī)范取水許可和水資源論證管理[4]，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。

4.5 全面提高水資源管理水平

積極推進(jìn)水資源監(jiān)控能力建設(shè)，盡早完成國家水資源監(jiān)控一期項目驗收，加快實施二期項目，大幅提高農(nóng)業(yè)用水計量監(jiān)控覆蓋率和重要飲用水水源地在線監(jiān)測覆蓋率。做好已建水資源管理系統(tǒng)的運行維護(hù)和應(yīng)用指導(dǎo)，推動系統(tǒng)盡快發(fā)揮效益。加強(qiáng)水資源管理執(zhí)法力度，開展水資源管理專項監(jiān)督檢查。健全和完善市、縣級水資源管理機(jī)構(gòu)、管理設(shè)施設(shè)備、人才隊伍，提高履職能力，推進(jìn)規(guī)范化建設(shè)。逐級加強(qiáng)工作指導(dǎo)和監(jiān)督考核，定期開展專項培訓(xùn)。

[1] 中共中央國務(wù)院.中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定[M].北京：人民出版社，2011.

[2] 黑龍江省水利廳.黑龍江省實行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法[Z].哈爾濱：黑龍江省省政府辦公廳，2014.

[3] 王立紅. 縣域城市建設(shè)水生態(tài)文明城市的調(diào)研及思考——以青州市為例[J]. 濰坊學(xué)院學(xué)報，2015，15(3)：4-7,46.

[4] 黑龍江省水利廳.黑龍江省實施《中華人民共和國水法》條例[Z].哈爾濱：黑龍江省人民代表大會常務(wù)委員會，2015.

Some thoughts on implementing the most strict water resources management system in Heilongjiang Province

LI Tienan1, DING Hong1,ZHANG Shoujie1,PENG Hui2,SI Zhenjiang1

(1.HeilongjiangProvinceHydraulicResearchInstitute,Harbin150080,China； 2.WaterResourcesDepartmentofHeilongjiangProvince,Harbin150010,China)

The spatial and temporal distribution of water resources is uneven，controlled engineering is less in Heilongjiang Province, water quality improved slowly in water function area, water supply and demand contradiction has become increasingly prominent, especially the high proportion of agricultural water consumption, accounting for 87.8% of total water consumption. Therefore, fully implement the most stringent water resources management system,to protect the province’s economic and social sustainable development is of great significance. This paper aims to improve the implementation of the most stringent water resources management system, elaborate the province to implement the most stringent water resources management system facing the situation, the main problems and difficulties, achieved outstanding results and maked constructive comments.

water resources management; facing the situation; highlight the effectiveness; thinking and advice

TV213.4

A

2096-0506(2017)09-0001-03

李鐵男(1973-),女，內(nèi)蒙古海拉爾人，研究員級高級工程師，主要從事農(nóng)業(yè)水土工程及水資源高效利用等方面的研究。E-mail:litienan0019@163.com。